Rondom de parlementaire commissie die onderzoek heeft gedaan naar het integratiebeleid van de afgelopen dertig jaar (commissie-Blok) doet zich in 2003 een incident voor. Na het vertrek van commissielid Lazrak uit de commissie barst een heftige discussie los over de onafhankelijkheid en integriteit van het Verwey-Jonker Instituut, dat door de commissie is ingehuurd om een bronnenstudie te doen naar de effectiviteit van het beleid. Het instituut zou, zo stelt Lazrak in verschillende media, niet onafhankelijk zijn, aangezien het in voorgaande jaren al verschillende kabinetten op het gebied van het integratiebeleid heeft geadviseerd.39 Bovendien doet de commissie zelf geen onderzoek in de wijken waarover zij wel adviseert. Er zou alleen met organisaties worden gesproken die daar hun werk doen. Het verbaast Lazrak dan ook niet dat het Verwey-Jonker Instituut in een voorstudie voor de commissie tot de conclusie komt dat het integratiebeleid van de afgelopen decennia niet is mislukt.
De discussie biedt een nuttig inzicht in hoe commissies te werk gaan, het inhuren van experts daarbij, de politisering van de omgeving van de commissie en pogingen om de commissie onderuit te halen dan wel in bescherming te nemen. Zulke kijkjes in de keuken worden ons niet vaak gegund. Dikwijls zijn het toch vooral de verhalen die ‘ongevaarlijk’ zijn, die door leden of voorzitters worden verteld, vaak pas vele jaren na afloop van het werk van de commissie. Juist deze beperkte blik die we in de keuken van het commissiewezen krijgen, wordt dan door menig expert, journalist of politicus aangegrepen om publiekelijk zijn mening omtrent het werk van commissies ten gehore te brengen, zowel ter ondersteuning als ter bestrijding van het fenomeen ‘besturen in commissie’.
Een passend voorbeeld is in dit verband ook de commotie die ontstaat naar aanleiding van het uitlekken van de draagvlakstrategie van de commissie-Elverding (snelle besluitvorming infrastructuur). Op vrijdag 18 april 2008 lekt een interne notitie van de commissie uit. Drie dagen voor de presentatie van het rapport in het Novotel in Den Haag onthult De Volkskrant dat de commissie in het weekend een bellijst afwerkt van partijen die op de hoogte worden gesteld van de inhoud van het advies. Verschillende wetenschappers en politici zou worden gevraagd om na de perspresentatie op maandag de commissie in de media bij te vallen. Voor commissies is dit (het hebben van een draagvlakstrategie) helemaal geen uitzonderlijke manier van werken. Draagvlakverwerving voor een rapport wordt door commissies ook als (belangrijk) onderdeel van de taken gezien. Dat deze kant
80
van het werk van een commissie in het volle licht van de media komt te staan, is echter bijzonder en wellicht voor de betrokkenen vooral een pijnlijke situatie. De reacties zijn stevig. ‘Communicatiecoup commissie Elverding wekt woede’, ‘Elverding lobbyt fileprobleem weg’ en ‘Elverding zoekt steun voor geheime boodschap’ zijn slechts enkele van de titels die dagbladpagina’s sieren naar aanleiding van het voorval.40 GroenLinks Kamerlid Duyvendak verwoordt duide-lijk: ‘Hier wordt geprobeerd het politieke besluitvormingsproces te beïnvloeden’ en ‘Iedereen die kritisch is, wordt op een achterstand gezet.’41 De term ‘politieke massage’ galmt gedurende het weekend nog na in de berichtgeving, zonder dat iemand de moeite neemt zich af te vragen wat er eigenlijk mis is met beïnvloeding van het politieke proces. Blijkbaar wordt van commissies enerzijds verwacht dat zij leiden tot grootse resultaten, die doorwerking sorteren in beleid en vooral praktijk. Anderzijds wordt blijkbaar gelijktijdig van commissies verwacht dat zij aan de totstandkoming van die effecten zelf niet actief bijdragen.
Als op maandag het rapport van de commissie wordt gepresenteerd, is het akkefietje van het voorgaande weekend inmiddels naar de achtergrond verdwenen en kan minister Eurlings (CDA, Verkeer & Waterstaat) zich positief tonen over het beter gebruik maken van zogenaamde ‘spoedwetten’ die (bouw)projecten kunnen ver-snellen om files te verminderen. De reacties vanuit het veld zijn verdeeld. De milieubeweging ziet het rapport als ‘symboolpolitiek’; niet de procedures maar de gebrekkige werkwijzen in Den Haag zouden het probleem zijn. De ANWB is positiever en ondernemend Nederland is blij met het rapport.42
Deze inkijkjes in het werk van commissies maken duidelijk dat de binnenkant van de commissie er vaak anders uitziet dan aan de buitenkant wordt gedacht. Het feit dat we ons verbazen over de wijze waarop commissies te werk gaan, betekent in de eerste plaats dat we te weinig weten over hoe ze feitelijk functioneren. Blijkbaar is het zaak bij het bestuderen van commissies goed te kijken naar datgene wat zich binnen de commissie afspeelt. Deze wereld, die doorgaans voor het oog van de buitenstaander verborgen blijft, geeft andere inzichten in commissies, dan verkregen kunnen worden door uitsluitend van buitenaf naar commissies te kijken.
4.2 Triangulatie als informatieverzamelingsstrategie
Commissies verdwijnen vaak even abrupt als ze worden ingesteld. Vaak zijn commissies al aan het werk wanneer hun bestaan formeel bekend wordt gemaakt in het Staatsblad. Vroegtijdig van het bestaan van een commissie weten is dan ook wenselijk voor hen die er onderzoek naar willen doen. Commissies richten zich vaak op politiek gevoelige onderwerpen. Hierdoor is er nauwelijks ruimte om (in
81 ieder geval tijdens de werkzaamheden) over het functioneren van de commissie te publiceren. Dit kan immers invloed hebben op het functioneren van de commissie. Hoe commissies precies te werk gaan, wordt niet altijd uitgebreid gedocumenteerd. En zeker niet uitgebreid genoeg om slechts op basis van dergelijke documenten onderzoek te doen. Voor een onderzoeker leidt dit toch vooral tot de vraag, hoe nu zicht te krijgen op een fenomeen dat ten tijde van het onderzoek misschien al niet meer bestaat, dat tijdens zijn bestaan mogelijk geen behoefte heeft aan kritische onderzoeksblikken en waarvan de werkwijze in ieder geval voor onderzoeks-doeleinden te beperkt wordt gedocumenteerd.
Om een goed beeld te krijgen van het functioneren van commissies zijn in dit onderzoek vier verschillende methoden van informatieverzameling naast elkaar gebruikt. Ten eerste is een literatuurstudie uitgevoerd om het analysekader te ontwikkelen dat is gehanteerd in dit onderzoek. Ook zijn mede op basis van de literatuurstudie drie perspectieven op commissies geformuleerd. Ten tweede is een uitgebreid survey-onderzoek uitgevoerd. Het op de literatuurstudie gebaseerde analysekader is vertaald in een vragenlijst die in het survey onderzoek is gebruikt. De verschillende elementen die in het analysekader zijn opgenomen en die eerder uitgebreid zijn beschreven, zijn opgenomen in die vragenlijst. Dit om ervoor te zorgen dat de vragenlijst die in het onderzoek wordt gebruikt, zo dicht mogelijk bij de literatuur blijft. Op basis daarvan worden verschillende commissietypen onderscheiden. Ten derde is een aantal commissies door middel van participatieve observatie van binnenuit bestudeerd om ook zicht te krijgen op de wijze waarop commissies intern functioneren. Ten vierde is naar een aantal commissies een gevalstudie verricht. Op basis van participatieve observatie en gevalstudie zijn de casusbeschrijvingen in dit proefschrift opgesteld.
De informatie die de verschillende methoden hebben opgeleverd, is vervolgens met elkaar in verband gebracht. Zo zijn de drie wetenschappelijke perspectieven en het analysekader aan elkaar verbonden, zijn de commissietypen geformuleerd met behulp van verbanden binnen het analysekader en worden de casus beschreven aan de hand van het analysekader en geduid binnen zowel de drie perspectieven als de commissietypen. Onderzoeksresultaten worden steeds weer op elkaar betrokken om de consistentie van het betoog in dit proefschrift te borgen.
4.3 Literatuuronderzoek
Wetenschappelijke literatuur over het werk van commissies is schaars, zeker als het gaat om integrale studies naar het verschijnsel als zodanig. Gebruikmakend van de ‘sneeuwbalmethode’ komen vooral bronnen uit de jaren vijftig, zestig en zeventig
82
aan het licht. In deze periode richten ook Nederlandstalige auteurs zich met enige regelmaat op het verschijnsel ‘commissies’ (zoals Van Poelje, 1955; Scholten, 1974 en Van der Burg, 1975). Net als hun buitenlandse collega’s overigens (zoals Cartwright, 1975; Komarovsky, 1975 en Wraith & Lamb, 1971). Aangezien er in de afgelopen decennia nauwelijks over commissies is gepubliceerd, is aanvullend vervolgens een uitgebreide analyse van nationale en internationale bestuurskundige en politicologische tijdschriften en vakbladen uitgevoerd.
De bestuurswetenschappen en de politicologie kennen geen uitgebreid discours (zoals gedefinieerd door Van Dijk, 1988) van het denken over commissies. Dit in tegenstelling tot bekende discoursen over bijvoorbeeld macht en invloed, conflict en kennis, waarover in de afgelopen decennia uitgebreide vertogen zijn ontstaan. Ook in de recente geschiedenis van de bestuurswetenschappen ontstaan nieuwe discoursen, die geleidelijk aan kracht en omvang winnen, zo is er bijvoorbeeld het denken over interactie en interactief beleid (zie bijvoorbeeld de dissertaties van De Graaf, 2007, Van der Arend, 2007 en Cornips, 2008) en het denken over governance en hybriditeit (meer bij Brandsen e.a. 2006 en de dissertatie van Schillemans, 2007). Wellicht is het bij een relatief klein, maar voor het openbaar bestuur en de maatschappij betekenisvol, fenomeen als ‘de commissie’, niet meteen voor de hand liggend te spreken over een zelfstandig discours of een eigen perspectief. Als het gaat om commissies zijn in dat verband vooral de perspectieven over kennis en beleid, macht en tegenmacht en overleg en onderhandeling van belang. Zowel in historische context en in het debat over de toekomst van het adviesstelsel worden argumenten uit deze drie perspectieven gebruikt. De waardering voor en duiding van het fenomeen ‘besturen in commissie’, het commissiewezen als geheel als ook iedere individuele commissie is afhankelijk van de keuze van een of meer van deze perspectieven.
Om commissies te kunnen onderzoeken is het noodzakelijk grip te krijgen op de onderzoekbare aspecten van commissies. Dit vraagt vooral om het juist definiëren van de relevante begrippen. Enkele begrippen, zonder dat daar nu algemeen geaccepteerde definities aan ten grondslag liggen, worden met het commissiewezen in verband gebracht. Zo is de term ‘ijskastcommissie’ (Scholten, 1974) ingebur-gerd. Ook de term ‘politieke commissie’ (Duyvendak e.a. 2006) wint de afgelopen jaren terrein. Deze commissietypen zijn daarbij overigens niet wetenschappelijk gedefinieerd. Zo hebben verschillende auteurs in de loop van de tijd commissie-typen benoemd waarbij de basis van onderzoek en naamgeving ieder keer weer anders is. In dit proefschrift wordt een bijdrage geleverd aan de verdere ontwik-keling van het begrippenkader voor commissies door op een systematise wijze naar
83 commissies te kijken. Door de invulling van dit begrippenkader te duiden aan de hand van verschillende perspectieven ontstaat meer inzicht in de complexe variëteit aan commissies.
4.4 Survey-onderzoek
4.4.1 Vragenlijst en uitvoering
Door middel van een vragenlijst is feitelijke informatie verzameld over het functioneren van commissies. Deze vragenlijst is afgenomen bij voormalig voorzitters, leden en secretarissen die de onderzochte commissies van binnenuit kennen. De vragenlijst die in dit onderzoek is gebruikt (zie bijlage 5) bestaat uit vragen met een vijfpuntsschaal en vragen met een tweepuntsschaal. Op de betekenis van dit meetniveau wordt later in deze paragraaf nog ingegaan. De vragenlijst is met informanten uitgebreid besproken om de bruikbaarheid (en voor de informant herkenbaarheid van antwoordcategorieën) vast te stellen. Op basis van deze gesprekken zijn geen wijzigingen doorgevoerd in de vragenlijst. De ingevulde vragenlijsten uit de pilot zijn dan ook meegenomen in de analyse.
Van Thiel (2007: 93) behandelt drie zogenaamde storingsbronnen die de betrouwbaarheid en validiteit van een vragenlijst kunnen aantasten: de operationa-lisaties, non-respons en antwoordtendenties. De vragenlijst bevat feitelijke vragen, die een zoveel mogelijk letterlijke weergave vormen van het analysekader. De vragenlijst hanteert dan ook een terminologie die overeenkomt met de terminologie (en operationalisaties) in de literatuur.
Om de non-respons te beperken, maar vooral ook om verschillende interpretaties van vragen in de vragenlijst uit te sluiten, is de vragenlijst mondeling afgenomen. Van non-respons is in het onderzoek dan ook geen sprake. De hoeveelheid te onderzoeken commissies voor een betrouwbaar onderzoek, kan vooraf worden berekend. In het onderzoek is gekeken naar commissies die zijn ingesteld tussen 1998 en 2007.43 In deze periode van tien jaar zijn door de bewindspersonen 308 commissies ingesteld (N).44 Al deze commissies zijn traceerbaar via instellings-besluiten die zijn gepubliceerd in het Staatsblad of de Staatscourant. In totaal zijn 51 commissies onderzocht met de vragenlijst (n). De betrouwbaarheid van deze steekproef bedraagt 90%, met een foutmarge van 10%.45 De vragenlijst heeft een ordinaal meetniveau. De selectie van de te onderzoeken commissies heeft a-select plaatsgevonden en is mede bepaald door de toegankelijkheid van mogelijke informanten. Er is derhalve sprake van een gekwantificeerde ‘multiple casustudy’ onder 51 commissies. Het is steeds de bedoeling geweest een zo groot als mogelijke steekproef te nemen. Dat er uiteindelijk 51 commissies in het onderzoek zijn
84
meegenomen heeft twee redenen. Ten eerste zijn commissies moeilijk toegankelijk en is het voor buitenstaanders ook na afronding van de werkzaamheden nog ingewikkeld toegang te krijgen tot alle benodigde bronnen. Ten tweede bevat het databestand op zich wel meer commissies dan de 51 die in dit onderzoek een plaats hebben gekregen. Van deze commissies is echter de gegevensverzameling niet compleet. Door deze strenge selectie te maken, is getracht de steekproef zo zuiver mogelijk te houden door er geen commissies in te betrekken waarvan de gegevensverzameling incompleet is.
Informanten die vragenlijsten invullen kunnen geneigd zijn sociaal wenselijke antwoorden te geven. Dit kan leiden tot antwoordtendenties. Hierdoor kan de interne validiteit van een vragenlijst onder druk komen te staan. De kans daarop is in dit onderzoek steeds klein geweest. Met alle informanten is het functioneren van de commissies, waarvoor zij de vragenlijst hebben ingevuld, uitgebreid besproken. Ook zijn controlevragen gesteld om te bezien hoe de verschillende antwoorden van informanten zich tot elkaar verhouden. Specifiek is het hier van belang aandacht te besteden aan de wijze waarop de effecten van commissies zijn onderzocht. De vragenlijst is immers voorgelegd aan personen die betrokken zijn geweest bij de uitvoering van het werk van de onderzochte commissies. Het ligt voor de hand te veronderstellen dat zij enigszins bevooroordeeld kunnen zijn in hun berichtgeving over de effecten. In de praktijk is hiervan niets gebleken. Van verschillende commissies hebben informanten, met argumenten omkleed, aangegeven dat deze geen of nauwelijks effecten hebben gehad. Vooral de omgeving en de houding van bewindspersonen worden daarbij als argumenten voor het uitblijven van effecten genoemd.
Hiervoor, maar ook in het vervolg van dit proefschrift, is het van belang een onderscheid te maken naar ‘informanten’ en ‘respondenten’. Informanten voorzien een onderzoeker van feitelijke kennis. Respondenten geven hun mening ten aanzien van een bepaald thema. Voorzitters, leden en secretarissen van commissies die uitspraken doen over hoe een commissie feitelijk heeft gefunctioneerd, zijn informanten. De vragenlijst is mondeling afgenomen bij informanten, waardoor de kans klein is dat zich antwoordtendenties voordoen zoals het halo-effect (steeds het voorgaande antwoord als uitgangspunt nemen voor het volgende antwoord), voortdurend instemmen of juist niet instemmen met bepaalde vragen of logische fouten (interpretatiefouten van vragen door deze bijvoorbeeld te letterlijk te nemen) (zie ook Swanborn, 1982).
Antwoordcategorieën in vragenlijsten worden verondersteld zo te zijn geformuleerd dat zij elkaar uitsluiten (Van Thiel, 2007). Dit is onder andere van belang om te
85 voorkomen dat respondenten zichzelf kunnen tegenspreken. Van elkaar uitsluitende antwoordcategorieën is in dit onderzoek niet overal sprake. De criteria voor de keuze van een voorzitter en de samenstelling van de commissie sluiten elkaar niet uit. Zo doen beoogd voorzitters in de loop van hun carrière veel ervaring op en mede op basis van hun deskundigheid verwerven zij gezag. Toch komt gezag niet alleen door ervaring en deskundigheid. De verschillende begrippen zijn hier dan ook geen synoniem voor elkaar en als zodanig dus toch in ieder geval voldoende onderscheidend om als aparte antwoordcategorieën te dienen. Deze nuanceverschil-len doen recht aan het complexe en gevarieerde verschijnel dat commissies nu eenmaal zijn.
Op de vijfpuntsschaal uit de vragenlijst zijn vooral de uitersten gescoord. Blijkbaar is de vijfpuntsschaal van de enquête als te genuanceerd ervaren. Gesprekspartners hebben ter verduidelijking van hun scores aangegeven dat zij zo toch vooral duidelijkheid willen scheppen over de meest pregnante eigenschappen van de commissie in kwestie.
4.4.2 Commissietypen en standaardpatronen
De commissietypen die in dit proefschrift worden gepresenteerd, zijn tot stand gekomen door gebruik te maken van ‘multi dimensional scaling’ (MDS), die is uitgevoerd met het dataverwerkingsprogramma SPSS (zie het standaardwerk van Borg & Groenen, 2005: 19-34). Dit is een bewuste keuze geweest, die is afgewogen tegen andere analysetools die in het dataverwerkingsprogramma beschikbaar zijn, in het bijzonder de factoranalyse. Voor het bepalen van verbanden tussen elementen wordt doorgaans een factoranalyse gebruikt. De factoranalyse is een inductieve tool. Vooraf worden de elementen gekozen waartussen verbanden worden onder-zocht. Er wordt een hypothese getoetst, namelijk de hypothese dat de betreffende elementen verband met elkaar houden. En dat is nu net de voor deze studie ingewikkelde kwestie. Op voorhand is het lastig om vast te stellen welke elementen volgens welke logica met elkaar in verband gebracht zouden moeten worden. Het is in deze studie steeds de bedoeling geweest om de empirie voor zich te laten spreken en exploratief en deductief, zoals de data zich nu eenmaal presenteren, het functioneren van commissies af te leiden, zonder daar voorafgaand aannames voor te formuleren. Borg en Groenen (2005: 4) spreken in dit verband van: ‘Exploratory data analysis is used for studying theoretically amorphous data, data that are not linked to an explicit theory that predicts their magnitudes or patterns. The purpose of such explorations is to help the researcher tot see structure in the data’. Naar hun mening is MDS geschikt als de hier bedoelde exploratieve techniek.
86
Iedere commissie heeft een aanleiding een taak, een samenstelling en een werkwijze. Met behulp van de MDS is bepaald of er standaardpatronen in de mogelijke aanleidingen, taken, samenstellingen en werkwijzen van commissies kunnen worden onderscheiden. Immers, wanneer er verschillende standaard-patronen kunnen worden benoemd, waarin aanleiding, taak, samenstelling en werk-wijze die binnen elk van de standaardpatronen vallen, verschillend zijn, dan kunnen we spreken van verschillende commissietypen. Zo vallen alle eerder gedefinieerde aanleidingen (zoals nieuwsfeiten, Kamervragen en systeemcrises), taken (zoals adviseren, onderzoeken en bemiddelen), samenstellingscriteria (zoals deskundig-heid, gezag en respresentatie) en onderdelen van de werkwijze (zoals werkbezoeken afleggen, beleidsdocumenten bestuderen en een rapport schrijven) in een of meer van deze standaardpatronen. In totaal zijn dat 58 afzonderlijke elementen.
Van elk van deze elementen is bepaald hoe vaak dit element voorkomt in combinatie met alle andere elementen. Hiermee wordt de samenhang tussen deze elementen bepaald. Uitgangspunt daarbij is dat elementen die vaker in combinatie met elkaar voorkomen meer samenhang met elkaar hebben dan elementen die minder vaak in combinatie met elkaar voorkomen. Deze samenhangen zijn in een matrix weergegeven, waarvan een kleine uitsnede in de navolgende afbeelding is opgenomen. Bij het opstellen van deze tabel en het uitvoeren van de MDS is eerder werk van Termeer (1992: 48-51) en Kleijn (1996: 98-100) als referentiemateriaal gekozen. Zij hebben eveneens met behulp van MDS onderzoek gedaan naar respectievelijk interacties in netwerken en interacties tussen actoren in het mest-beleid.
De hierna weergegeven matrix is een afstandenmatrix, zoals deze voor gebruik van MDS noodzakelijk is. De matrix is enkelzijdig ingevuld. Immers, hoe vaak de combinatie van twee elementen voorkomt in het survey onderzoek is onafhankelijk van de vraag welk van beide elementen als onafhankelijke, respectievelijk