Van een ver en grijs verleden …

In 1568 komen de Nederlandse gewesten in opstand tegen het centrale gezag van de dynastie van de Habsburgers. De Spaanse koning wordt tijdens een tachtig jaar durende oorlog verdreven. Deze oorlog, die een mijlpaal vormt in de Nederlandse

196

geschiedenis, komt met de Vrede van Münster in 1648 tot een einde. Tot 1795 vormen de zeven gewesten Utrecht, Holland, Zeeland, Groningen, Friesland, Gelderland en Overijssel de Republiek der Zeven Verenigde Nederlanden. De republiek is een losse confederatie. De zeven provincies hebben elk vergaande autonomie.

In 1794 trekken Franse troepen van de Republiek binnen waarna de Bataafse Republiek wordt uitgeroepen. De Hollandse stadhouder Willem V vlucht naar Engeland. Verschillende revoluties volgen en de Bataafse Republiek komt in 1806 definitief tot een einde met de stichting van het Koninkrijk Holland door Lodewijk Napoleon. Het zou nog tot 1814 duren voordat Nederland definitief onafhankelijk-heid zou verwerven.

In 1814 krijgt Nederland voor het eerst een Grondwet. Deze is ontworpen door Gijsbert Karel van Hogendorp. Hij tekent een eenkamerstelsel met de koning in het centrum van de macht. Willem I wordt de eerste soevereine vorst van het vaderland. Democratische beginselen zijn er op dat moment nog niet. De koning benoemt zijn ministers en de ‘volksvertegenwoordiging’ is alleen toegankelijk voor een selecte groep notabelen.

In 1815 wordt België bij Nederland gevoegd. Naast de Eerste Kamer (die door de Koning wordt benoemd) wordt een Tweede Kamer ingesteld (die door het volk wordt gekozen). Nederland kent op dat moment een stelsel van getrapte verkiezingen. Een kleine groep notabelen kiest de leden van Provinciale Staten, die op hun beurt weer de leden van de Tweede Kamer kiezen. De kiesdistricten volgende schaal van de provincies. Alleen met een absolute meerderheid wordt een lid toegelaten tot de Tweede Kamer. Tijdens de opstand van 1830 scheidt België zich van Nederland af. Het twee kamerstelsel blijft.

Ons huidige kiesstelsel vindt zijn basis in 1848 wanneer Rudolf Thorbecke de parlementaire democratie beschrijft. Ministers zijn niet langer verantwoording verschuldigd aan de koning, maar aan de volksvertegenwoordiging (de Tweede Kamer). De Kamer krijgt het recht van amendement en het budgetrecht. Ook worden Kamerleden (volksvertegenwoordigers) vanaf dit jaar voor het eerste rechtstreeks gekozen. Het aloude stelsel van getrapte verkiezingen via Provinciale Staten blijft bestaan, maar nu voor de Eerste Kamer. In 1848 heeft nog slechts 2,7% van de bevolking stemrecht.

In 1887 verandert ook dit. Met een wijziging van de Grondwet wordt het algemeen kiesrecht vastgelegd. Alleen mannen overigens, die beschikken over door de Kieswet te bepalen kenmerken van geschiktheid en maatschappelijke welstand,

197 hebben op dat moment stemrecht. Hierdoor mag bijna 14% van de volwassen Nederlandse bevolking gaan stemmen. Met een hernieuwde Grondwetswijziging (1917) wordt het kiesstelsel van de evenredige vertegenwoordiging, zoals we dat tegenwoordig nog kennen, een feit. De macht van de politieke partijen groeit hierdoor sterk. Zij plaatsen immers de kandidaten op de kieslijst. De discussie over kiesrecht voor vrouwen wordt weliswaar steeds krachtiger hoorbaar. Zij leidt vooralsnog niet tot wijzigingen in de Grondwet. Het nieuwe kiesstelsel bewijst zijn waarde voor het eerst in 1918. Na de verkiezingen heeft niet langer één politieke stroming de meerderheid. Partijen moeten samenwerken om tot een bestuur te komen. De coalitie is geboren. Het vrouwenkiesrecht wordt in 1919 in de Grondwet vastgelegd. De laatste noemenswaardige wijziging in het Kiesstelsel betreft de uitbreiding van de Tweede Kamer van 100 naar 150 zetels in 1956.

9.2.2 … naar de actuele discussies.

In de jaren zestig van de vorige eeuw ontstaat een nieuwe en uitgebreide discussies over het kiesstelsel. D66 en PvdA maken het invoeren van een districtenstelsel tot speerpunt van hun politiek en strijd. De afstand tussen burger en volksvertegen-woordiger kan daardoor worden verkleind. Dit districtenstelsel is er tot op de dag van vandaag niet gekomen. In 1972 is er nog een kleine wijziging in het Kiesstelsel als de kiesgerechtigde leeftijd wordt verlaagd naar 18 jaar. Maar er zijn meer voorstellen tot wijziging geweest die er uiteindelijk nooit zijn gekomen.¹⁴⁷ De commissie-Deetman deed eind jaren tachtig meer dan 100 voorstellen voor vernieuwing van de democratie.¹⁴⁸ Deze zijn door andere commissies later uitgewerkt. Voorstellen voor een kiesstelsel zoals dat in Duitsland wordt gebruikt, halen het niet. Eind jaren negentig stelt minister Peper zes varianten voor het kiesstelsel voor, maar de Tweede Kamer weigert deze in behandeling te nemen. De Kamer is van mening dat de minister eerst maar eens een keuze moet maken, waarop de minister aangeeft de keuze juist aan de Kamer over te willen laten. Uiteindelijk verandert er niets.¹⁴⁹ Commissie-Dijkstal komt in 1994 met het advies het Duitse stelsel ook in Nederland in te voeren, iets wat ook commissie-Koning al had voorgesteld.¹⁵⁰ Tot een wetsvoorstel komt het niet. In 1997 heeft een van de laatste wijzigingen in het kiesstelsel plaats. De drempel om op basis van voorkeurs-stemmen in de Tweede Kamer te worden gekozen, wordt verlaagd.

De laatste jaren voorafgaand aan de instelling van het burgerforum kenmerken zich vooral door politieke instabiliteit. In het hoofdlijnenakkoord van kabinet-Balkenende II uit 2003 leggen CDA, VVD en D66 nieuwe afspraken vast over bestuurlijke vernieuwing. Een uitvoerig debat over de hervorming van het kiesstelsel maakt hiervan onderdeel uit.¹⁵¹ Het nieuwe kiesstelsel komt terecht in de

198

portefeuille van D66 minister voor Bestuurlijke Vernieuwing en Koninkrijksrelaties (BVK) Thom de Graaf. Op 22 maart 2005, een jaar voordat het Burgerforum Kiesstelsel wordt geïnstalleerd, sneuvelt het voorstel van De Graaf om te komen tot een gekozen burgemeester in de Eerste Kamer. Hoewel de coalitiepartijen hier voor stemmen, heeft de minister de volgende dag andere keuze dan af te treden. Coalitiepartner VVD geeft namelijk te kennen niets te zien in zijn plannen voor wijziging van het kiesstelsel.

D66 en de nieuwe minister voor BVK Alexander Pechtold, tot op dat moment burgemeester van Wageningen en partijvoorzitter van D66, zetten na het Paasakkoord dat CDA, VVD en D66 sluiten om ‘de boel te lijmen’ het bestuurlijk vernieuwingsprogramma voort. Het Paasakkoord benadrukt de instemming van de regeringspartijen om ten behoeve van de bestuurlijke vernieuwing de nodige onderzoeken uit te voeren. Dit resulteert in de Democratische Vernieuwingsagenda die Pechtold in juli 2005 presenteert.¹⁵² Collega-ministers zijn dan allang niet meer blij met zijn optreden en zijn plannen.¹⁵³ De komst van het burgerforum begint met voorbereidende werkzaamheden. Zo wordt op 6 juli 2005 een expert meeting gehouden waarin een analyse wordt gemaakt van ‘do’s en don’ts’ bij de inrichting van het burgerforum.¹⁵⁴

Nog voordat het Burgerforum goed en wel is ingesteld doet minister-president Balkenende in Elsevier de uitspraak dat hij in ieder geval geen gekozen premier wil.¹⁵⁵ Hoewel de premier de minister verzekert dat hem geen stro breed in de weg gelegd zal worden bij de uitoefening van zijn taak, zien veel aanwezigen op een congres over het voorgenomen burgerforum, dat de daarop volgende dag in Amsterdam plaatsvindt, de uitspraak van de premier meteen al als de doodsteek voor het burgerforum.¹⁵⁶ Naar aanleiding van de expertmeeting wordt op 15 september 2005 een congres georganiseerd waarbij wordt gesproken over de invulling van het burgerforum. Dit congres kent een brede samenstelling waarbij mensen uit de wetenschap en het openbaar bestuur met elkaar in debat gaan. Daarbij zijn ook al de eerste geluiden te horen over de vraag of de resultaten van het burgerforum wel serieus genomen zullen gaan worden. Aan het einde van de dag worden de resultaten met minister Pechtold besproken.

Op een bijeenkomst van het CDA in Katwijk is het in oktober 2005 opnieuw raak. Balkenende kraakt de plannen van Pechtold.¹⁵⁷ Een kleine, ambtelijke vertegen-woordiging brengt kort na deze gebeurtenis een bezoek aan British Columbia en Ontario (Canada) om aldaar te spreken over de oprichting van een burgerforum. In Britisch Columbia is in 2004 reeds een zogenaamd ‘Citizens’Assembly’ ingesteld met dezelfde opdracht als de bedoeling is in Nederland: een voorstel maken voor

199 een kiesstelsel in de toekomst. Op het moment dat de delegatie Canada bezoekt, wordt ook in de provincie Ontario gewerkt aan plannen voor een citizens’ assembly over het kiesstelsel.

Pechtold zelf doet eind 2005 ook nog een duit in het zakje ter bemoeilijking van de komst van het burgerforum. In De Volkskrant laat hij zich negatief uit over de commissies die zijn collega ministers keer op keer instellen om over lastige kwesties te adviseren.¹⁵⁸

Ter voorbereiding van het Burgerforum Kiesstelsel laat het ministerie van Binnenlandse Zaken in november en december van 2005 een procesontwerp maken door twee hoogleraren: Ernst ten Heuvelhof en Mark van Twist. Dit procesontwerp vormt de basis voor het verder opzetten en realiseren van het burgerforum.

9.3 Aanleiding en taak van de commissie

In de discussie over het kiesstelsel, die dan al enkele jaren tot weinig resultaten leidt, is de burger de grote afwezige, zo vindt althans minister Pechtold kort na zijn aantreden. De burger dient een actieve rol te krijgen en dat niet alleen om de impasse te doorbreken. Ook het herstel van het vertrouwen in de democratie zou een belangrijke toegevoegde waarde van het Burgerforum Kiesstelsel kunnen zijn. Aangezien het zich hier, naar het zich op dat moment laat aanzien, handelt om een overzichtelijk thema, dat kan leiden tot concrete voorstellen voor verandering, zou een Burgerforum een goed instrument kunnen zijn.

Met zijn instellingsbesluit van 17 januari 2006 maakt Pechtold het Burgerforum officieel. De taken van het burgerforum en de naam van de voorzitter zijn dan reeds bekend. Wie de 140 leden zullen worden, moet dan nog worden bepaald. De opdracht van het burgerforum is tweeledig. Ten eerste gaat het om het doen van onderzoek naar verschillende kiesstelsels voor het kiezen van de leden van de Tweede Kamer van de Staten Generaal en ten tweede gaat het er daaraan gekoppeld om een rapport het uit te brengen waarin staat beschreven welk kiesstelsel naar mening van het burgerforum het meest geschikt is om de leden van de Tweede Kamer te kiezen.¹⁵⁹

Het Burgerforum Kiesstelsel is ingesteld naar aanleiding van een heikele kwestie. Het huidige kiesstelsel wordt al jaren bekritiseerd, maar ieder voorstel tot wijziging ontbeert draagvlak. Bestuurlijke vernieuwing heeft dan niet alleen plaats door het Kiesstelsel aan te passen, maar vooral door de wijze van besturen te veranderen. Burgers kunnen middels het burgerforum ‘meebesturen’. Het primaat van de