2.2.1 Commissies als onderwerp van politiek debat
De discussie in de Eerste Kamer heeft betrekking op de meer permanente adviesraden die onder de Kaderwet Adviescolleges zijn ingesteld. In ieder geval formeel vallen ook ad hoc commissies onder deze wet. Commissies maken deel uit van de kennis- en adviesinfrastructuur rondom de overheid, al worden de meeste commissies niet bij of onder die wet ingesteld. Blijkbaar is niet iedere commissie een ‘eenmalig adviescollege’ volgens de Kaderwet Adviescolleges. Bewindsper-sonen nemen de vrijheid commissies naar eigen welbevinden in te stellen. Het ligt voor de hand hier te veronderstellen dat het huidige wettelijke instrumentarium voor het instellen van adviescolleges voor commissies in ieder geval in formele zin niet veelvuldig wordt gebruikt. Over commissies is dan ook in de loop van de tijd een aparte discussie ontstaan, naast de discussie over het adviesstelsel.
In dat kader publiceert Wijnand Duyvendak (destijds lid van de Tweede Kamer voor GroenLinks) op 31 maart 2004 de initiatiefnota: De Schaduwmacht: de invloed
van politieke commissies. Daarin bekritiseert Duyvendak de instelling van
commissies door de regering, waarbij hij commissies vooral ziet als instrument om politieke besluitvorming te beïnvloeden. De samenstelling en vooral de recrutering
39 van voorzitters uit wat hij het ‘old-boys-network’ noemt, moeten het ontgelden. In 2005 verschijnt vervolgens een bundel opstellen van onder andere Duyvendak onder de titel Schaduwmacht in de schijnwerpers: adviescommissies in politiek Den
Haag. De bundel krijgt bij zijn verschijnen veel aandacht in de media, onder andere
doordat Alexander Pechtold (op dat moment minister voor Bestuurlijke Vernieuwing en Koninkrijksrelaties) het eerst exemplaar van de bundel in ontvangst neemt. In de afgelopen jaren overheersen vooral de beelden dat commissies te duur zijn, als werkverschaffing dienen voor bestuurders en politici van weleer en het politieke debat dood polderen. Bovendien zouden commissies uitdrukking geven aan de polderparade, waarin ‘old-boys-networks’ domineren, waaraan toch einde-lijk eens een einde gemaakt zou moeten worden. Oplossingen worden vooral gezocht in het frequenter gebruik maken van de permanente adviesraden, het geven van een instemmingsrecht aan de Kamer bij de instelling van commissies, de verbetering van de recrutering van leden en het faciliteren van het debat tussen commissies en het parlement zelf (Duyvendak & Van de Koppel, 2005: 24-26). Afgezien van de vraag of deze aanbevelingen het functioneren van commissies ook daadwerkelijk zouden verbeteren, betekenen ze in ieder geval een verschuiving in de machtsbalans tussen legislatieve en executieve macht waarbij het de bedoeling is dat de positie van eerst genoemde wordt versterkt. Interessant genoeg was dat nu juist ook een van de belangrijkste redenen om in de jaren negentig van de vorige eeuw het adviesstelsel te wijzigen door de invoering van de Kaderwet advies-colleges.
2.2.2 Onderzoek geëntameerd
Naar het functioneren en de rol van commissies in het openbaar bestuur is in de Nederlandse bestuurswetenschappen tot op heden weinig onderzoek verricht (Hoppe, 2008). In het recente verleden valt een aantal studies op. Zo doet Van Twist (1995) verslag van een studie naar de commissie-Wiegel die zich heeft uitgesproken over de herinrichting van de rijksdienst. Aan deze commissie ontlenen we tegenwoordig nog de term ‘kerndepartement’. Frissen (2002) beschrijft van binnenuit het functioneren van de commissie-Docters van Leeuwen. Deze commissie deed gelijktijdig met de commissie-Wallage onderzoek naar ICT en de rol daarvan binnen de overheid. Van Twist en anderen publiceren in 2002 een trendstudie van het openbaar bestuur waarin zij het verschijnsel ‘besturen in commissie’ voor het eerst ook onder deze naam benoemen. Met de bundel opstellen van Duyvendak en anderen (2005, die volgde op de initiatiefnota van een jaar daarvoor) worden commissies ook als politiek thema duidelijk geagendeerd. Ook De Bruijn (2006 en 2007) heeft een aantal bijdragen aan het debat geleverd. In twee
40
artikelen beschrijft hij respectievelijk het gevaar van kennisdeling en de spanning tussen twee rollen die commissies soms hebben namelijk waarheid vinden en afrekenen. Doordat die twee rollen gelijktijdig worden vervuld bestaat het risico dat we nauwelijks van commissies kunnen leren. Verschillende auteurs in verschillende tijdsgewrichten komen tot de conclusie dat er in de wetenschappen, ondanks het regelmatige gebruik van commissies, nog weinig bekend is over hoe ze feitelijk functioneren of dat er toch in ieder geval aanleiding is om over de waardering voor de bestaande kennis na te denken (onder andere Brown, 1972: 335, Scholten, 1974: 111, Campbell, 2001, Van Schendelen, 2005: 57-58 en Schulz e.a., 2006).
De bronnen hier te lande leggen een pad bloot dat terug leidt naar een van de grondleggers van de Nederlandse bestuurswetenschappen. Niemand minder dan Van Poelje (1955a: 353), die in 1928 de eerste hoogleraar in de bestuurskunde was, agendeert het onderzoek dat naar zijn mening zeker gedaan moet worden naar het functioneren van commissies. ‘Het is zeker de moeite waard te onderzoeken, of in de samenstelling en wijze van werken der commissiën en raden reeds vaste lijnen te ontdekken zijn’ – waarbij hij zeker niet alleen de raden en commissies van de gemeenteraad op het oog heeft, al doen zijn verwijzingen een verbijzondering in die richting wel vermoeden (zie ook Van Poelje 1955b: 400 en 1967).29 In verschil-lende publicaties gaat Van Poelje door op het thema van ‘commissiën en raden’. In 1967 schrijft hij het boekje Het nieuwe burgerschap, waarin hij naast een verkenning van commissies in andere landen, zoals Ierland, het Verenigd Koninkrijk en de Verenigde Staten van Amerika, ook een uitgebreid overzicht van commissies geeft die hij in het Nederlandse openbaar bestuur aantreft. Een andere bijdrage aan de discussie over commissies en raden levert Van Poelje als hij het onderwijsverslag uit 1969 onder de loep neemt (1971: 39-40). ‘Er is daarom zeker alle aanleiding om over het stelsel van ‘commissies en raden’ nog eens ernstig na te denken en zich af te vragen, wat de betekenis van het commissiestelsel is in een werkelijke democratie.’ Andermaal benoemt Van Poelje de handschoen die in de Nederlandse bestuurswetenschappen toch echt eens zou moeten worden opgepakt. Scholten (1974: 114) erkent dat de Nederlandse bestuurskundige wereld de aansporingen van Van Poelje te weinig ter hart heeft genomen. Hij verbindt daaraan de conclusie dat het de hoogste tijd is om aan de aansporingen van Van Poelje gehoor te geven (Scholten, 1974: 121-122).
Volgen we Van Poelje dan kan het commissiewezen, of het functioneren van commissies, blijkbaar in ieder geval worden verbonden van een perspectief van ‘democratie’. In zijn werk spreekt hij herhaaldelijk over de legitimatiefunctie die
41 van commissies en raden uitgaat. Maar is dit het enige perspectief dat kan bijdragen aan de duiding van het werk van commissies?