Verschillende bronnen waarin over commissies wordt gesproken, gaan in het modelleren van de aanleidingen voor het instellen van commissies niet veel verder dan te constateren dat er twee soorten van motieven voor bewindspersonen zijn om commissies in te stellen. Enerzijds zijn er formele motieven, zoals de noodzaak om een bepaalde kwestie nu eens tot op de bodem uit te zoeken en anderzijds zijn er meer informele motieven zoals het tot uitdrukking brengen van betrokkenheid bij een bepaald probleem of de wil om het maatschappelijke debat op een bepaalde manier te beïnvloeden (bijvoorbeeld Popper, 1970: 9 en Cartwright, 1975: 84). Deze twee soorten motieven zijn normatief van aard, waarbij volgens de auteurs eigenlijk alleen de formele motieven als iets positiefs te waarderen zouden zijn. Dit doet de praktijk van het openbaar bestuur tekort. Ten eerste aangezien motieven voor de instelling en feitelijke aanleiding verschillende grootheden zijn. Motieven hebben betrekking op de beweegredenen van een bewindspersoon om te kiezen voor een commissie in relatie tot de afweging die hij maakt ten aanzien van mogelijke alternatieven. Aanleidingen zijn gebeurtennissen of ontwikkelingen die zich in de praktijk zichtbaar voordoen of waarvan het toekomstige optreden in redelijkheid wordt vermoed. Ten tweede brengt het normatieve karakter van het denken in motieven een bevooroordeeld denken over het functioneren van commissies met zich mee. Het is dan ook zaak meer naar beschrijvende en minder normatieve indelingen van ‘aanleidingen’ voor het instellen van commissies te streven. Een eerdere studie op basis van theoretische en empirische verkenning onderscheidt vier soorten van aanleidingen voor het instellen van commissies (Schulz e.a., 2006: 36-38). Nu, in deze nieuwe studie, wordt deze indeling verder verfijnd. In deze studie worden de volgende aanleidingen voor het instellen van commissies onderscheiden: nieuwsfeiten, Kamervragen, heikele kwesties, systeem-crises, evaluatiebepalingen, technische kwesties, toekomstkansen en opdoemende bedreigingen.
Toekomstkansen en opdoemende bedreigingen. Regelmatig doen zich in het
openbaar bestuur vraagstukken of kwesties voor die op de toekomst betrekking hebben. De toenemende complexiteit van de samenleving stelt politiek en overheid in het algemeen voor tal van vragen, uiteenlopend van zorgen over de toekomst van de jeugd (de Taskforce jeugdwerkloosheid onder voorzitterschap van Hans de Boer) en de ouderen (de Taskforce Ouderen onder leiding van Nijpels), via de toekomst van ICT en overheidscommunicatie (de commissie-Docters van Leeuwen en de commissie-Wallage) en de bouw van een vliegveld in zee (commissie-Terlouw) tot
58
de mogelijkheden van bioterrorisme (commissie-Terlouw). Het zijn deze, nog ver van ons liggende maar blijkbaar wel van belang geachte, kwesties waarvoor de overheid met regelmaat commissies instelt.
Evaluatiebepalingen en technische kwesties. Hierbij gaat het om kwesties die een
bepaalde deskundige aanpak vereisen (Popper, 1970: 9-10). Er zijn voortdurend allerlei ‘technische’ kwesties die nader onderzoek vragen, of die gemonitord moe-ten worden (Baldwin 1940: 126 e.v.). Bovendien zijn er in de wetgeving momenmoe-ten vastgelegd waarop beleid geëvalueerd dient te worden. Ook dergelijke meer feite-lijke kwesties, die vaak iets routinematigs hebben, kunnen aanleiding zijn tot het instellen van commissies. Van dergelijke thema’s zijn vele voorbeelden, zoals breedbandproeven (commissie-Van der Doef), het opperbevelhebberschap in de krijgsmacht (commissie-Franssen), tieneropvang (commissie-Heemskerk), de her-overweging van het loodswezen (commissie-Frissen) en kansspelautomaten (commissie-Nijpels). Taylor (1940: 432) stelt dat dergelijke meer technische com-missies de meest succesvolle zijn, zo blijkt uit zijn onderzoek op het Britse Ministerie voor de Mijnen. Dit zou onder andere te maken hebben met het vaak (vooral politiek) weinig turbulente karakter van de omgeving waarin deze commissies zich bevinden.
Heikele kwesties en systeemcrises. Hierbij gaat het vaak om kwesties die al langere
tijd spelen, waar niemand echt een oplossing voor heeft en die zo langzamerhand toch echt de geloofwaardigheid van de Haagse politiek en van het bestuur ondermijnen. De situatie escaleert. Soms komen dergelijke kwesties pas aan het licht als er eenmaal door de media aandacht aan is besteed of als de Kamer intussen vragen heeft ingediend. Hoewel dit op het eerste gezicht vaak wel zo lijkt, kunnen dergelijke situaties nauwelijks als ‘onverwacht’ worden bestempeld. Een thema dat in het openbaar bestuur maar niet wordt opgepakt kan zich in de loop van de tijd ontwikkelen van een technische kwestie naar een systeemcrisis waarover Kamervragen worden gesteld en nieuwsfeiten ontstaan.
Nieuwsfeiten en Kamervragen. Sommige kwesties weten de aandacht van de media
en de politiek te trekken en hebben een dermate grote impact op het politiek-bestuurlijke systeem dat zij onvermijdelijk leiden tot het instellen van een commissie (zo bespreken Lipsky & Olsen: 1977 de instelling van commissies naar aanleiding van rellen). De rampen in Enschede (commissie-Oosting) en Volendam (commissie-Alders), de moorden op bekende Nederlanders (onder andere commissie-Van den Haak), en de crises naar aanleiding van dierziektes, maar ook bestuurlijke fiasco’s zoals de Ceteco-affaire en de kwestie rondom de ESF subsidies zijn hiervan voorbeelden.
59 In voorgaande beschouwing is waarneembaar hoe de agenda zich in de loop van de tijd kan vormen (vergelijk Koppejan, 1993). Wanneer een kwestie zich voor het eerst aandient, is er nog sprake van vooral in de toekomst gelegen vragen. De kwestie is niet acuut, maar verdient aandacht en dient (ooit) opgelost te worden. Wanneer de kwestie langer blijft bestaan dan ontwikkelt deze zich vaak tot een vooral technische kwestie, die met enige regelmaat aandacht vraagt. De kwestie is niet onomstreden, maar dient wel te worden aangepakt. Er is immers nog voldoende tijd beschikbaar. Wanneer ook dan een oplossing uitblijft of elkaar opvolgende ronden in de besluitvorming te weinig resultaat opleveren (vergelijk Teisman, 1992), dan bestaat de kans dat zich een heikele kwestie ontwikkelt. Vaak zijn in dergelijke situaties de problemen in beleid of maatschappij wel bekend en ook al meer in detail onderzocht. De politieke keuze met betrekking tot de oplossing blijft echter uit. Het escaleren van een dergelijke heikele kwestie, doorgaans mede door toedoen van de media of om preciezer te zijn door toedoen van personen die de media inschakelen, is dan vaak nog slechts een kwestie van tijd. Op verschillende momenten in een dergelijk proces wordt gebruik gemaakt van commissies. Net als van andere adviseurs uit wetenschap en beleidspraktijk overigens. De kwestie die door de commissie dient te worden opgelost wordt echter steeds ingewikkelder. Waar het eerst vooral gaat om een inhoudelijk dedat, neemt in de loop van de tijd het politieke karakter van het dossier toe.
3.4.2 Aanleidingen in perspectief
De in deze studie onderscheiden perspectieven werpen telkens een ander licht op de aanleidingen voor het instellen van commissies. Kwesties die in de toekomst spelen krijgen vanuit het perspectief van kennis en beleid bezien vooral betekenis als kennisproblemen. De oplossing voor de kwesties die zich aandienen wordt gezocht in de ontwikkeling van kennis en het vormgeven van passend beleid. Bezien vanuit het perspectief van overleg en onderhandeling hebben kwesties die in de toekomst liggen andere betekenis. De oplossing wordt dan juist gezocht in het verbinden van partijen, in het faciliteren van het debat en in het vinden van draagvlak voor verder al langer bekende alternatieven. Het perspectief van macht en tegenmacht plaatst toekomstkansen en bedreigingen meer in het spel van posities en verhoudingen. De oplossing wordt dan meer gezocht in het in stelling brengen van actoren, die geëquipeerd zijn om de kwestie aan te pakken.
Ook andere soorten van aanleidingen die hiervoor zijn beschreven zullen in de praktijk anders worden ingevuld en begrepen afhankelijk van het perspectief dat wordt gehanteerd. Telkens weer geldt daarbij de vraag of de aanleiding voorals een kenniskwestie, een draagvlakkwestie of een kwestie van posities wordt bezien.
60
Afhankelijk van de inhoud van de kwestie, datgene waar het in de praktijk echt om gaat, bestaat de neiging om een bepaald perspectief dominant te verklaren of in ieder geval andere ook mogelijke invullingen uit het oog te verliezen. Daarbij doen zich de valkuilen van versimpeling voor. Immers, toekomstkwesties worden maar al te gemakkelijk als apolitiek en vooral als kwestie van kennis en beleid gezien, terwijl vragen die eenmaal de politieke aandacht hebben gekregen, waar Kamer-vragen over worden gesteld, als kwesties van macht en tegenmacht betekenisvol te maken zijn. Kansen en bedreigingen die in de toekomst liggen, hebben echter wel degelijk een politiek karakter. Dit uit zich alleen niet meteen in publieke politieke uitlatingen. Zo hebben ook de meer politieke kwestie gelijktijdig een kennis en een draagvlak component. Iedere aanleiding dient dan ook steeds vanuit alle drie de perspectieven geduid te worden.