Hoe lang we in Nederland al werken met commissies is niet precies te zeggen. Net als bij het definiëren van wat nu precies een commissie is, blijkt ook bij het achterhalen van haar oorsprong dat verschillende auteurs daar uiteenlopende visies op nahouden. Niet iedereen gaat daarbij evenver terug in de tijd. Van Poelje (1967)
29 geeft aan dat commissies waarschijnlijk al net zo lang bestaan als de mensheid bestuurt. Van Schendelen (2005: 59) beargumenteert het ontstaan van commissies in Nederland (en in andere Europese landen) in de late Middeleeuwen. De gegoede burgerij stelt in deze periode aan vorsten middelen beschikbaar in ruil voor machtsaandeel (Bisson, 1973). Dit machtsaandeel krijgt vorm in raden waarin steden en regio’s vertegenwoordigd zijn. Den Hoed (1995: 111) gaat in zijn beschrijvingen terug naar de periode van het ontstaan van de rechtstaat zoals we die momenteel nog kennen. ‘Zo werden de nationale wetboeken van 1814, het strafwet-boek van 1881 en de grondwetsherzieningen van 1831 commissoriaal voorbereid. Het gebruik van ad-hoc commissies ligt in zekere zin in het verlengde van de raad-pleging van (particuliere) advocaten in de Republiek der Verenigde Nederlanden […]’.
Aan het einde van de 19e en het begin van de 20e eeuw alsook direct na de Tweede Wereldoorlog zijn er betekenisvolle commissies geweest. Den Hoed (2007: 44-45 en 82-83) laat dit zien. De Staatscommissie voor de Landbouw uit 1889 heeft een regeling voor het landbouwkrediet ontworpen. Ook de Commissie Faillissements-wet van 1893 en de Commissie van het Waterschapsbestuur uit 1892 zijn bekende commissies uit die tijd. Interessant zijn ook de verschillende commissies die eind negentiende eeuw aanbevelingen hebben gedaan ten aanzien van de strijdkrachten, onder andere over het omstreden ‘remplacantenstelsel’. Burgers hebben daarin de mogelijkheid om hun dienstplicht te ontlopen door anderen te betalen om namens hen in dienst te gaan.
Na de Tweede Wereldoorlog heerst er grote schaarste. Commissies worden ingezet om leden uit het verzet te betrekken bij de vorming van het nieuwe Nederland en om de verschillende zuilen dichter bij elkaar te brengen. Er zijn onder andere commissies geweest op het gebied van de Marshallhulp, onderwijsvernieuwing en sociale zekerheid. Voor de beide laatste thema’s zijn ook decennia later opnieuw commissies ingesteld. Bepaalde thema’s vragen door veranderende omstandigheden in de loop van de tijd steeds weer om herziening en blijkbaar krijgen dergelijke herziening vorm mede door en na de inzet van weer een nieuwe commissie. Ook op het gebied van werkloosheidsbestrijding zien we dit verschijnsel terug. Zo deed de Staatscommissie Treub die is ingesteld in 1910 aanbevelingen over het werkloos-heidsvraagstuk, waar jaren later de Taskforce Jeugdwerkloosheid (ingesteld in 2004 en onder voorzitterschap van oud MKB voorzitter Hans de Boer) de werkloosheid onder jongeren probeert terug te brengen en richt de Commissie Ontslagrecht (commissie-Bakker) zich op het vraagstuk van arbeidsparticipatie. Blijkbaar is de politiek-bestuurlijke logica in Nederland er een waarin commissies in veranderende
30
situaties steeds weer een functie kunnen vervullen. En dat niet alleen in Nederland. Mansergh (1940: 31-85) laat zien hoe commissies in het Verenigd Koninkrijk worden ingesteld op complexe thema’s die in het eerste decennium van de 21e eeuw in Nederland (weer) actueel zijn. Deze commissies behandelen respectievelijk het kiesstelsel, de herinrichting van de overheidsdienst, de reorganisatie van het parlement, de toename van de macht van de minister en de gevolgen van decen-tralisatie van overheidstaken. Blijkbaar bestaat er thematiek die niet alleen in Nederland tot de inzet van commissies leidt.
Voorgaande beschouwing laat zien dat ‘besturen in commissie’ geen nieuw fenomeen is. De inzet van ad hoc commissies in het openbaar bestuur is van alle tijden. De invloedrijke rol van commissies (en ook van andere overleg- en advies-organen) in de bestuurlijke organisatie en de ontwikkeling van het Nederlandse staatsbestel maakt deel uit van een lange traditie (zie Van Poelje, 1967: 5, Van Schendelen, 2005, De Jong, 2005 en Hoekstra, 2005). Tussen 1995 en 2005 zijn er in Nederland in totaal tenminste 364 commissies ingesteld op rijksniveau (Schulz e.a., 2006: 15). Dat is er één om de andere week. Deze commissies hebben zich met vele, uiteenlopende thema’s beziggehouden. Het is overigens nog maar de vraag of de instelling van een dergelijk aantal commissies als ‘veel’ dan wel ‘weinig’ te duiden is, temeer de instelling van commissies blijkbaar al vele eeuwen goed gebruik is. Hoogstens is te zeggen dat de omstredenheid daarvan lijkt toegenomen, door de intensieve politieke en maatschappelijke discussie en de steeds steviger bewoordingen waarin dat gebeurt. Ook de kritiek op commissies is niet nieuw. In het publieke en politieke debat worden commissies toch vooral gezien als onderdeel van een schaduwmacht, die bestreden zou moeten worden. In de jaren zeventig van de 20e eeuw laat de WRR zien hoe commissies uitgroeien tot ‘commissie-kathedralen’ (Den Hoed, 2007: 114).
1.6.2 Commissies in andere landen
Niet alleen Nederland kent een lange traditie van het instellen van commissies. In Nederland mogen dan regelmatig commissies worden ingesteld, ze zijn niet een aan Nederland voorbehouden verschijnsel. Ook in andere landen zijn tal van com-missies actief (geweest). Churchill zei ooit al: ‘We are overrun by special commit-tees, like the Australians by rabbits.’20 In de literatuur zijn veel voorbeelden te vinden (zie bijvoorbeeld Wheare, 1955 en Cartwright, 1975). Voor het Verenigd Koninkrijk dateert Cartwright het bestaan van commissies terug tot de 12e eeuw en de regeringsperiodes van de Koningen Henry I en Henry II. Het onderzoek naar het gedrag van sheriffs in 1176 bijvoorbeeld, wordt uitgevoerd door panels van rechters, die door de Koning zijn benoemd om de beschuldigingen van
onrecht-31 matig handelen en machtsmisbruik door sheriffs en andere lokale autoriteiten te bezien (Cartwright, 1975: 32). Dit voorbeeld gebruikt Cartwright om de gelijke-nissen te duiden die deze panels vertonen met de huidige ‘Royal Commissions’ die hij in zijn boek beschrijft. Iedere auteur gebruikt weer andere voorbeelden om aan te geven dat commissies van alle tijden zijn en al bestaan zolang we besturen (zie ook Medley, 1902: 364-365 en Clokie & Robinson, 1937). Popper (1970: 7) bespreekt voor de Verenigde Staten het bestaan van commissies in de periode van president George Washington door te verwijzen naar de commissie die is ingesteld om de ‘Whisky Rebellion’ van 1794 in Pennsylvenia te bezweren. Distilleerders komen in deze periode in opstand tegen de federale belasting op likeur.
Een bekend Amerikaans voorbeeld is de ‘Warren Commission’ (officieel geheten ‘The President’s Commission on the Assassination of President Kennedy’) die onderzoek heeft gedaan naar de moord op president Kennedy in Dallas in 1963. Deze commissie levert in 1964 een 888 pagina’s tellend rapport op met daarbij 26 volumes met bijlagen van in totaal meer dan 26.000 pagina’s.21 De commissie doet de politieke en maatschappelijke rust wederkeren in de Verenigde Staten. Ruim tien jaar later komt de ‘House Select Committee on Assassinations’ (een speciale commissie van het congres) tot vergelijkbare conclusies als de commissie-Warren. Daarnaast is er natuurlijk de bekende Brownlow Commission geweest die onderzoek heeft gedaan naar de toekomst van de New Deal Politics van president Roosevelt (deze commissies is uitgebreid geanalyseerd door Roberts, 1996). De Amerikaanse president leidt, door de verdeeldheid over de uitvoerbaarheid en wenselijkheid van de aanbevelingen van deze als zeer deskundig te boek staande commissie, zijn eerste grote politieke nederlaag.
Besturen in commissie is dus geen uniek Nederlands verschijnsel. Het kan wel zo zijn dat er vergelijkenderwijs veel gebruik wordt gemaakt van commissies in ons land, omdat het een bestuurlijk arrangement is dat goed aansluit bij de Nederlandse traditie van schikken en plooien en een uitdrukking vormt van ons beroemde poldermodel. Vooralsnog is onbekend of er ook landen zijn waar juist heel weinig commissies worden ingesteld, waarom dat dan zo is en hoe zich het aantal ingestelde commissies verhoudt tot het in dat land geldende politieke regime. Zijn commissies bijvoorbeeld een typisch verschijnsel voor parlementaire democratiën? Bestaan er verschillen naar aantallen en soorten commissies tussen landen die een Angelsaksisch model of juist een Rijnlands model kennen? De vragen die zich aandienen zijn dan ook onder welke omstandigheden commissies in andere landen worden ingesteld, welke rollen die commissies dan vervullen en hoe deze rollen te duiden zijn binnen het in de betreffende land geldende staatsbestel. In dit onderzoek
32
komen dergelijke vragen verder evenwel niet aan de orde. Daar zijn praktische redenen voor, zoals de wens om in deze studie uitgebreid en diepgaand naar commissies in Nederland te kijken en daarbij ook vooral de empirische waarneming voorop te stellen. Voor verbreding naar de internationale context ontbreekt het momenteel eenvoudigweg aan tijd. Dergelijk vervolgonderzoek kan mogelijk in de toekomst nog eens ter hand worden genomen.