Er bestaat in de bestuurswetenschappen geen algemeen overzicht van de literatuur die commissies behandelt en het beperkte overzicht dat wel beschikbaar is, is verouderd (zie Cartwright, 1975: 1-3). Een overzicht van de literatuur kan daarom niet uitsluitend bestaan uit het beperkte aantal bijdragen dat specifiek handelt over commissies of de algemene wijsheden die we over het werk van commissies als waar aannemen. Die bijdragen kunnen een rol spelen in een beschouwing vanuit bredere perspectieven die in de bestuurswetenschappen voorhanden zijn en van waaruit (ook) het werk van commissies te begrijpen valt. Drie perspectieven zijn hier van belang, te weten: kennis en beleid, overleg en onderhandeling en macht en tegenmacht (vergelijk Simonis en Lehning, 1987; Rosenthal e.a., 1996; Alison en Zelikow, 1999 en ’t Hart e.a. 1995). Veel auteurs dichten commissies rollen, taken of functies toe die betekenisvol te maken zijn door ze te bezien vanuit een of meer van deze perspectieven. Onderstaand volgt eerst een overzicht van de drie perspectieven, waarna deze worden uitgewerkt: ten eerste in theoretische zin, vanuit de beschikbare literatuur en ten tweede door de ‘zichtbaarheid’ van deze perspectieven in het actuele debat toe te lichten.
Afbeelding 2: perspectieven op commissies
Kennis & beleid Overleg &
onderhandeling Macht & tegenmacht Centrale gedachte Commissies spelen een
rol in de ontwikkeling van kennis en in het verbinden van kennis aan beleid.
Commissies spelen een rol in overlegsituaties met en in het
onderhandelingsproces over beleid tussen partijen binnen en rondom de overheid.
Commissies spelen een rol als onderdeel van de ‘checks and balances’ binnen de overheid en tussen overheid en samenleving. Rol commissie Bijdragen aan de
verbetering van beleid en beleidsuitvoering door de ontwikkeling van nieuwe kennis of door het ontwikkelen van nieuwe
mogelijkheden om bestaande kennis (beter) toe te passen.
Bijdragen aan de verhoging van legitimiteit van het openbaar bestuur door middel van het creëren van draagvlak in overleg met en in onderhandelingen tussen partijen binnen en rondom de overheid. Bijdragen aan gezonde verhoudingen in het openbaar bestuur door als kritische ‘tegenmacht’ te functioneren ten opzichte van de wetgevende en uitvoerende macht in het openbaar bestuur.
42
Kennis & beleid Overleg &
onderhandeling Macht & tegenmacht Focus commissie Vooral inhoudelijk. Vooral procesmatig. Vooral politiek. Positie commissie Instrument; commissie
heeft vooral positie als middel van andere partijen.
Platform; commissie biedt vooral positie voor partijen.
Actor; commissie neemt vooral positie in als partij tegenover partijen.
Beoordelingsnorm voor succes
Beoordelen in termen van onder andere doorwerking, aansluiting op beleid en praktijk en
benutting van adviezen van commissies.
Beoordelen in termen van representatie van partijen, draagvlak voor en legitimiteit van beleid en uitvoering.
Beoordelen in termen van bescherming van belangen, zorgvuldigheid van afwegingen en evenwicht en tegenwicht in verhou-dingen. Verwante fenomenen in advisering Wetenschappelijk en gezaghebbend adviseren, zoals bij de WRR.
Op draagvlakverwerving en consensusvorming gerichte advisering, zoals bij de SER.
Concurrentiestrijd tussen vele machtige adviseurs: consultants, raden, kenniscentra, etc.
Hoogtij periode Vanaf jaren zestig
doorlopend tot heden. Vanaf jaren tachtig doorlopend tot heden. Vanaf jaren negentig doorlopend tot heden.
2.3.1 Kennis en beleid
Commissies spelen een rol bij de ontwikkeling van kennis en bij de verbinding van kennis met beleid. Het instellen van commissies gebeurt vaak met het doel om kennis te verwerven bijvoorbeeld door onderzoek te doen (Wheare, 1955, Baylis, 1989, Duyvendak e.a., 2005). Ze kunnen worden gezien als kennisproducenten en vervullen een ‘informatiefunctie’ (in termen van Scholten, 1974: 109). Nader be-schouwd spelen commissies een rol in alle drie momenten in de zogenaamde ‘kennisketen’: kennisproductie, kennisoverdracht en kennisutilisatie (conceptuele uitwerking bijvoorbeeld bij Havelock, 1968, 1971 en 1986 en Beal, Dissanayake & Konoshima, 1986).
Op hoofdlijnen produceren commissies twee soorten kennis. Ten eerste doen sommige commissies feitenonderzoek. Op basis van dit onderzoek dragen zij aan beleidsprocessen vooral kennis van feiten bij. Ten tweede creëren sommige commissies meer ‘negotiated knowledge’ (vergelijk Popper, 1970: 13). In gezamen-lijkheid bepalen de leden van de commissie in onderling debat wat nu precies de kennisbasis is en welke waarde aan bepaalde kennis dient te worden toegedicht. Aan beleidsprocessen voegen deze commissies vooral een visie en waardering van
43 bestaande kennis toe. Immers, bij gebrek aan kennis of bij twijfels over de gezaghebbendheid van kennis, stagneert de besluitvorming (In ’t Veld & Verhey, 2000: 107). Afhankelijk van het type kwesties waarop de commissie zich richt zal ook het gewenste type kennis verschillen. Het ligt voor de hand te veronderstellen dat de meer feitelijke kennis past bij getemde kwesties en dat de meer uitonderhandelde kennis past bij zogenaamde ongetemde kwesties (in termen van onder andere Douglas & Wildavski, 1983 en Hisschemöller, 1993).
Voor de waardering van het werk van commissies is het hier nog van belang vast te stellen dat de kennis die commissies toevoegen niet waardenvrij is bij zowel de productie van die kennis als bij de toepassing daarvan. Immers, commissies die feiten onderzoeken bepalen zelf de mate van diepgang van dit onderzoek en bepalen zelf welke feiten zij relevant achten voor reconstructie van de gebeurtenissen die zij onderzoeken. Commissies die gezamenlijk kennis ontwikkelen en de gezagheb-bendheid van bestaande kennis waarderen bepalen ook zelf hoe zij dit doen en aan welke kennis zij in welke context meer waarde toedichten. Zo gaat het ook bij de toepassing van kennis als deze eenmaal beschikbaar is. Kennis vervult een functie binnen een context (zie bijvoorbeeld Sabatier 1988 en Sabatier & Jenkins-Smith 1993). En wat precies de gewenste functie is, is afhankelijk van de wensen van actoren in die context. Hoe kennis wordt aangewend is dus ook geen waardenvrije beslissing (vergelijk ook Rayner & Malone, 1998).
Ten aanzien van kennisoverdracht lijken commissies hier vooral zelf een instrument te zijn. Door middel van hun rapport brengen commissie de ontwikkelde kennis over naar hun opdrachtgevers (doorgaans met aanbevelingen voor de toekomst, aldus Chapman, 1973 en Cartwright, 1975). De verspreiding van deze kennis gebeurt doorgaans niet meer door de commissie zelf (tenzij leden voornamelijk in onderwijsachtige settings nog over hun ervaringen en bevindingen verhalen). De verspreiding van kennis heeft op hoofdlijnen plaats op twee manieren, te weten: in de media en door (brede) verspreiding van het rapport. Hiermee wordt ook direct zichtbaar dat opdrachtgevers van commissies vanuit het perspectief van kennis en beleid veel invloed hebben op de mate waarin de uitkomsten van het werk van commissies wereldkundig worden. Commissies kunnen desgewenst nog wel zelf een openbare presentatie van het rapport geven, maar de al dan niet brede verspreiding van het rapport is doorgaans afhankelijk van de opdrachtgever.
In het perspectief van kennis en beleid gaat de oordeelsvraag over wat er nu eigenlijk met de opbrengst van een commissie (vaak een rapport, maar zeker niet altijd) in de praktijk wordt gedaan en of de ontwikkelde kennis niet alleen in het beleid, maar vooral ook in de praktijk terecht komt (zie voor conceptualisering van
44
kennisutilisatie Mitchell & Boyd, 1998). In algemene zin wordt vaak gesteld dat we aanzienlijk meer weten dan we in de praktijk toepassen (Wang & Gordon, 1996: 123). In Nederland spitst dit debat, over wat er nu eigenlijk van het werk van een commissie in de praktijk en in het beleid terecht komt, zich toe op de ‘doorwerking’ ervan. Een klassiek onderscheid in deze is dat tussen ‘instrumentele’ en ‘conceptuele’ doorwerking (Caplan e.a., 1975; Groenewegen & Nekuee, 1996, Coenen, 1998, Bekkers e.a., 2004 en Putters, e.a. 2004). Onder instrumentele doorwerking wordt verstaan dat bevindingen, conclusies en aanbevelingen uit het werk van de commissie direct in beleid worden overgenomen. Soms wordt zelfs dezelfde terminologie gehanteerd. Bij conceptuele doorwerking gaat het meer om de indirecte doorwerking (op termijn) van bevindingen, conclusies en aanbevelingen in gedachtegoed zowel binnen als buiten de overheid. Commissies dragen bij aan de totstandkoming van bepaald gedachtegoed en naarmate dit gedachtegoed uitgebreider wordt en als dusdanig in het debat positie verwerft, neemt ook de kans toe dat een commissie doorwerking sorteert (ook verwoord door Popper, 1970: 45). Caplan (1980) concludeert dat niet alle doorwerking goed is en dat het uitblijven van doorwerking niet per definitie slecht is. Doorwerking is immers maar een van de mogelijkheden om de toegevoegde waarde van een commissie te beoordelen. Vanuit het perspectief van kennis en beleid is het overigens wel de meest voor de hand liggende. De afgelopen jaren is in Nederland een stroming ontstaan die laat zien dat kennis en beleid telkens weer aan elkaar raken en dat de grenzen tussen beide niet altijd scherp te trekken zijn. Het gevolg is dat sprake is van ‘grenzenwerk’ en afstemming over die grenzen heen (meer bij Hoppe, 2007).
2.3.2 Overleg en onderhandeling
Commissies zijn ook anders te bezien; ze spelen een rol in het proces van overleg en onderhandeling tussen partijen (Ten Berge 1978: 92). Passend in de neo-corporatistische traditie die we in Nederland kennen, kunnen ze bijdragen aan draagvlakvorming, aan het bereiken van consensus en aan het nader legitimeren van beleidskeuzes (Steinmeier, 2001; Von Blumenthal, 2003 en 2006 en Dyson, 2005). Von Blumenthal (2003: 9) formuleert het als volgt: ‘Mit Hilfe von auf Zeit eingerichteten Kommissionen und Räten werde ‘Konsenssuche’ zu einem dyna-mischen Prozess, in dessen Verlauf man traditionelle Blokaden überwindet.’ Nederland wordt vaak beschreven als een netwerksamenleving. Besturen krijgt vorm door interactie tussen partijen in netwerken (bijvoorbeeld Teisman, 1992, De Bruijn, Kickert & Koppenjan, 1993, Termeer, 1993, De Bruijn & Ten Heuvelhof, 1999, met In ’t Veld 1998, Daugbjerg & Marsh, 1998, Duyvendak, 1998: 66,
45 Goverde & Nelissen, 2000, Hupe & Klaassen, 2005 en Van der Arend, 2007). Partijen in die samenleving besturen door middel van consensus en compromis (zie ook het werk van Hendriks & Toonen, 1998). Op zoek naar deze gedeelde overeenstemming worden ook commissies ingezet om bijvoorbeeld doorbraken in beleidsprocessen te forceren die momenteel in een impasse verkeren (vergelijk Van Twist e.a., 2002: 31 en Rosenthal e.a., 1996: 124). Vanuit het perspectief van overleg en onderhandeling kunnen commissies concreet drie verschillende sub-rollen spelen, die in de praktijk overigens weleens dicht bij elkaar zouden kunnen liggen.
Ten eerste zijn commissie vaak bedoeld om de buitenwereld bij het openbaar bestuur te betrekken (zie ook Hoekstra, 2005: 35 en De Jong, 2005: 47). Niet nood-zakelijkerwijs de hele buitenwereld, maar een selectie zoals die past binnen de wensen van de bewindspersoon die een commissie instelt. Wheare (1955: 119) stelt het prachtig: ‘It can be said that a committee should be used because it enables more people to be associated with a particular governmental process. It can be said, on the other hand, that a committee should be used because it enables fewer people to be associated with a process. There is, of course, no necessary contradiction between these two statements.’ De directe betrokkenheid van meer personen bij het besturen kan het democratische gehalte van ons bestuur verhogen. Zelfs Montes-quieu was al lyrisch over de wijze waarop in de Nederlandse republiek raden en commissies van burgers werden betrokken om de belangen van de burgerij in de ‘res publica’ te behartigen (Van Schendelen, 2005: 60). Zo bezien is het perspectief van overleg en onderhandeling dus al enkele eeuwen onderdeel van het denken over commissies.
Ten tweede, in nauwe samenhang met het voorgaande, wordt vaak beargumenteerd dat commissies een legitimatie bieden voor beleidsvoornemens, vooral doordat ze draagvlak onderzoeken, dan wel proberen dit te creëren. Daartoe hanteren sommige commissies bijvoorbeeld een draagvlakstrategie. Een van de doelstellingen die Amerikaanse presidenten vaak hebben met het instellen van een commissie, is (aldus Popper, 1970: 13, zie ook Wilson, 1971 en Lispky & Olsen, 1977: 94) het verwerven van draagvlak voor presidentiële programma’s en voornemens. Het is overigens juist deze functie van commissies die Scholten (1974: 109) in zijn typologie met de term ‘legitimatiefunctie’ aanduidt (en waarvan hij ook de extreme vorm als ‘afschuiffunctie’ benoemt).
Ten slotte dragen commissies bij aan het bereiken van compromissen in onderhandelingssituaties waar zich op het eerste gezicht niet meteen een oplossing voor een impasse aandient. Het compromis verdringt in de praktijk vaak de
een-46
duidige, heldere keuze (Van Poelje, 1967: 18-19). Een dergelijk compromis kan een nieuwe opening in het politieke debat bieden.
Juist op dit punt, waar het werk van commissies beleidsvoornemens ondersteunt of juist weerspreekt, grijpen de kritieken van verschillende (ook politieke) partijen aan die vinden dat commissies het politieke primaat buitenspel zetten (Duyvendak & Van de Koppel, 2005: 18-19). De Kamer zou voor een ‘fait accompli’ worden gesteld (Scholten, 1974: 112). Het is dan ook een interessante vraag onder welke omstandigheden commissies bijdragen dan wel afbreuk doen aan het democratisch gehalte van onze samenleving (Crijns, 1975: 394). Wat succes is, is in het perspectief van overleg en onderhandeling sterk afhankelijk van de vraag of partijen voordeel of juist nadeel ondervinden van het door de commissie bereikte compro-mis. Elke partij zal daar afhankelijk van zijn belangen en positie een eigen oordeel over hebben.
2.3.3 Macht en tegenmacht
Er is nog een ander perspectief mogelijk. Commissies zijn een onderdeel van de ‘machtenparade’ in het openbaar bestuur (overzicht van het machtsbegrip bij Boulding, 1989 en Van Braam, 1988). Die machtenparade wordt zeker niet alleen gevormd door de formele besluitvormingsorganen. Ook de macht van de bureaucratie, de belangengroepen, adviesorganen, universiteiten en allerlei andere spelers die deel uitmaken van het speelveld van het openbaar bestuur dienen hier te worden betrokken (Hoogerwerf, 1995: 112). Commissies hebben zelf geen besluit-vormingsmacht (in termen van Dahl, 1961 en Bachrach & Baratz, 1962). Ze leveren vooral een bijdrage aan de besluitvorming door andere partijen: ze legitimeren of bekritiseren die juist. De eindverantwoordelijkheid voor besluitvorming ligt door-gaans bij een bewindspersoon. Wel oefenen commissies een minder directe vorm van macht uit. Met regelmaat beïnvloeden zij bijvoorbeeld agenda’s, gedachten, wensen en verlangens in en om de politiek-bestuurlijke arena (vergelijk Van de Donk, 1997 en Lukes, 1974).
Zodoende spelen commissies een rol in de ‘checks and balances’ binnen en rondom de overheid (zie Den Hoed, 2007: 140 en vergelijk Janda c.s. 1989: 88 e.v.). Volgens sommigen vormen ze daarin een soort ‘vijfde macht’ (bijvoorbeeld Duyvendak & Van de Koppel, 2005 en Pechtold, 2005). Commissies zouden vooral een onwenselijk effect hebben op de verhoudingen tussen partijen en helpen bewindspersonen bepaalde, soms moeilijk bespreekbare, standpunten in het poli-tieke debat naar voren te brengen. Commissies zijn aldus vooral een stoorzender in een verder ordentelijke wereld. Daarmee zijn echter niet alle auteurs het eens
47 (bijvoorbeeld Hoekstra, 2005: 40-41, Van Twist e.a. 2002 en Schulz e.a., 2006). Veranderende posities in het openbaar bestuur kunnen ook nieuwe kansen bieden in reeds langer verharde verhoudingen. Bovendien zijn commissies aldus niet meer dan een onderdeel van het politieke spel. Ongetwijfeld zal de mate waarin men voor- of tegenstander is van de rol van commissies in dat spel der machten ook afhankelijk zijn van de mate waarin men er zelf voor- of nadelen van ondervindt. Net als in de beide andere perspectieven heeft ook het perspectief van macht en tegenmacht een eigen norm om succes te beoordelen. Vanuit dit perspectief gaat het immers niet om de vraag of er nieuwe kennis tot stand is gekomen, noch om de vraag of het draagvlak voor beleidskeuzes door het werk van de commissie wordt vergroot. Het gaat om de vraag voor welke partijen het werk van de commissie een versterking van de positie betekent en welke partijen (in hun woorden) ‘nu ook nog door het werk van een commissie tegenwerking ervaren’.30 De beoordelingsnorm ligt dan ook in de mate waarin de machtsbalans verschuift en in de mate waarin de commissie bij de uitvoering van haar werkzaamheden rekening heeft gehouden met de verschillende belangen. In dat opzicht is het perspectief van macht en tegenmacht heel vergelijkbaar met de ‘inkapselingsfunctie’ die Scholten (1974) aan commissies toedicht. Immers, de commissie is in staat al argumenterend bepaalde belangen als zwaarwegend en andere belangen als minder zwaarwegend te positio-neren.
Wanneer we de commissie als machtsfactor in het openbaar bestuur beschouwen toont zich een paradox. Commissies wordt vaak verweten dat ze een te politiek karakter zouden hebben (bijvoorbeeld Popper, 1970: 56 e.v.). De commissie heeft dan een (te) grote invloed op de machtsbalans en de verschuiving daarvan ten gunste van een bepaalde partij of een bepaald beleidsvoornemen. Commissies kunnen het eigenlijk nooit goed doen. Als hun adviezen weinig gewicht hebben en weinig opvolging krijgen, dan wordt aan hun bestaansrecht getwijfeld. Wordt er door beleidsmakers juist wel naar hun adviezen geluisterd dan kunnen de commissies worden ervaren als ‘tentakels’ van de Haagse macht en wordt aan hun onafhankelijkheid getwijfeld (bijvoorbeeld Scholten 1974: 112).