Externe invloeden per commissietype Rechtlijnig verlopende processen?

De empirische analyse laat zien dat het werk van commissies en vooral de effecten die ze met hun werk weten te realiseren worden beïnvloed door factoren van buitenaf. Zo kan ook het over langere tijd uitblijven van effecten het gevolg zijn van omgevingsfactoren. Commissies die niet meteen op de korte termijn effecten sorteren, worden dan al snel als overbodig beschouwd. Termen als ‘geldverspilling’ en ‘bestuurlijke lafheid’ worden door tegenstanders in de mond genomen. Soms echter duurt het jaren voordat het werk van een commissie doorwerking krijgt en soms zijn kwesties ook dermate complex en politiek omstreden dat zelfs een commissie er niet uit komt. Een voorbeeld van dergelijke complexiteit vinden we in het werk van de commissie-Mommersteeg die in het midden van de jaren zeventig actief was. De commissie richtte zich op de personeelsvoorziening voor de krijgsmacht. Centraal stond de vraag of het leger uitsluitend met vrijwillers zou moeten werken. De facto betekent dit de afschaffing van de dienstplicht. De commissie, zo vertelt een gesprekspartner, was tot op het bot verdeeld over de kwestie en heeft uiteindelijk ook een verdeeld advies uitgebracht. Ongeveer twee derde deel van de leden was tegen en een derde deel van de leden was voor een vrijwilligersleger. ‘Het advies is in eerste instantie in een bureaula verdwenen,’ aldus een gesprekspartner. Na het einde van de Koude Oorlog en de val van de muur neemt de oorlogsdreiging op Nederland af. Na het advies van de Commissie Dienstplicht (commissie-Meijer) in 1992 (die nog voor handhaving van de opkomstplicht pleit) neemt de Kamer in 1994 het besluit de opkomstplicht op te

117 schorten. Sinds de uitvoering van dit besluit in 1996 kent Nederland nog uitsluitend een beroepsleger. Dit voorbeeld maakt duidelijk hoe een bewindspersoon op basis van twee commissierapporten, die toch op hoofdlijnen beide tegen afschaffing van de dienstplicht (c.q. de opkomstplicht voor dienstplichtigen) ageren, tot een besluit komt dat tegengesteld is aan de adviezen van deze commissies. Volgens gesprekspartners zijn vooral maatschappelijke ontwikkelingen hiervoor de oorzaak geweest. De algemene tendens zou zich tegen de dienstplicht hebben gekeerd en opschorting van de opkomstplicht onvermijdelijk hebben gemaakt. Aanvankelijk bestaat geen politieke weg om tot wijzigingen van de opkomstplicht te komen (wat een extern beïnvloedende factor op de effecten is). Later bestaat er vervolgens veel maatschappelijke druk (wat eveneens een beïnvloedende factor is) om de opkomst-plicht af te schaffen, ondanks de twee commissierapporten die het daar niet mee eens zijn. Belangrijk aan dit voorbeeld is ook dat het laat zien dat het primaat van de politiek, ook wanneer commissies adviseren, voorop blijft staan.

Invloeden en commissietypen

Als het gaat om de invloed van factoren van buitenaf op effecten van commissies is een vergelijkbaar patroon te zien als zich voordoet waar het om de effecten zelf gaat. Onderzoekscommissies liggen met hun scores steeds in de buurt van het gemiddelde en ondervinden dus niet buitensporig veel invloeden van factoren die van buiten af inwerken op de resultaten. Hoewel het met 7% in absolute zin een lage score is, worden onderzoekscommissies net even meer beïnvloed door ambtelijke reorganisaties dan andere commissietypen.

Andermaal onderscheiden vooral politieke commissies zich. Het duidelijkst blijkt dit op bestuurlijk niveau. Van de onderscheiden beïnvloedende factoren hebben de val van een kabinet (van invloed in 33% van de gevallen bij een gemiddelde van 18%) en spanningen binnen een kabinet (van invloed in 37% van de gevallen bij een gemiddelde van 22%) de grootste invloed op de effecten. Politieke commissies zijn dan ook meer dan andere commissies gebonden aan bewindspersonen. Met 37% en 33% zijn de scores op zich overigens nog steeds niet al te hoog. Dat alle politieke commissies stuurbare instrumenten van bewindspersonen zouden zijn, wordt met deze uitkomsten in ieder geval niet bevestigd. De omstandigheden waarin politieke commissies opereren worden ook duidelijk uit de invloeden die vanuit andere groepen op de effecten van politieke commissies worden uitgeoefend. Zo spelen alternatieven in sectoren die leiden tot concurrerende zienswijzen en stellingnames tot beinvloeding van politieke commissies. Deze bevindingen passen in het beeld van een politieke commissie die zich richt op heikele kwesties en systeemcrises en die tot taak heeft de agenda omtrent de kwestie te beïnvloeden.

118

Evaluatiecommissies kunnen vooral op ambtelijk niveau rekenen op een warme ontvangst van hun resultaten. In ruim een derde van de gevallen (35%), tegen bijvoorbeeld een vijfde deel bij onderzoekscommissies, hebben evaluatie-commissies (in hun zuivere verschijningsvorm) duidelijk voordeel van ambtelijk momentum voor veranderingen. Blijkbaar zijn evaluatiecommissies, in tegenstelling tot politieke commissies en onderzoekscommissies, vooral voor het ambtelijk niveau interessant. Van politieke en bestuurlijke ontwikkelingen ondervinden evalu-atiecommissies in absolute zin weinig invloeden. Verder valt op dat de evaluatie-commissie in absolute zin ook weinig invloed ondervindt van ontwikkelingen in sectoren en onder experts en wetenschappers.

Hier onderscheidt de taskforce zich ten opzichte van de politieke commissie. Waar politieke commissies zich vooral op de voorgrond in de politieke aandacht bewegen, houden taskforces zich bezig met kwesties die zich meer op de achtergrond in maatschappelijke processen bevinden. Taskforces richten zich op kwesties die met minder emotie en gevoeligheid zijn omgeven dan andere commissietypen (7% voor de taskforce tegen gemiddeld 17% bij andere commissie-typen en zelfs 22% bij politieke commissies en 25% bij evaluatiecommissies). De meer in de toekomst gelegen kwesties krijgen relatief minder aandacht in de media. Taskforces worden dan ook in absolute zin weinig beïnvloed door ontwikkelingen in de media.

5.5 Patronen van commissietypen

In deze paragraaf worden de resultaten van het survey onderzoek nog eens overzichtelijk weergegeven. Daarbij is het beeld dat naar voren komt uit het ordinatiediagram gecombineerd met de effecten die voor elk commissietype zijn onderscheiden. Ook is de opbouw aangehouden van de logica die althans in theorie aan het trajectverloop van een commissie verbonden lijkt: er zijn een of meer aanleidingen, vervolgens wordt de commissie een bepaalde taak meegegeven, dan wordt nagedacht over de samenstelling van de commissie in termen van voorzitter en leden en die kiezen een bepaalde werkwijze. Dit resulteert vervolgens (al dan niet) in enigerlei vorm van effecten.

119 Afbeelding 11: patronen van commissietypen

Onderzoeks-commissie

Politieke commissie Evaluatie-commissie Taskforce Aanle iding Omgevingsontwik-keling en heikele kwestie Politieke kwesties rondom heikele kwesties, systeemcrises en Kamervragen Technische kwesties, soms systeemcrises Wettelijke bepalingen, ontwikkelingen in de omgeving, zoals kansen en bedreigingen Taak Onderzoeken en adviseren Agenda beïnvloeden en adviseren Evalueren, reflecteren en adviseren Impuls geven, proces begeleiden en adviseren Same n-stelling Deskundigheid en soms politieke kleur

Ook politieke kleur naast deskundigheid en ervaring Deskundigheid en ervaring Ook wel de representatieve vertegenwoordiging van doelgroepen Werk wijze Toekomstverken-ning, bestuderen berichtgeving media en feitenrecon-structie Hoorzittingen, werk achter de schermen − zoals raadplegin-gen − en nieuwe ideeën ontwikkelen Visitatie, werkbezoek en publiceren in openbare bronnen

Veel overleg met partijen en brainstormsessies Effect Nauwelijks significant onderscheidende effecten, enigszins meer in media en maatschappij als geheel Naast politieke gedachtevorming ook in de media en in de maatschappij Politieke gedachtevorming, maar minder in bestuurlijke besluitvorming Vooral onder experts en wetenschappers en minder in politiek-bestuurlijke arena In ter-acter en d e var iabe le n Nauwelijks significant onderscheidend, enigszins op ambtelijk niveau Gevoelig voor politieke spanningen en aftreden bewindspersonen Vooral ambtelijk momentum

Juist minder invloed van maatschappelijk ingrijpende en emotionele gebeurtenissen

Bovenstaand schema, hoewel het volledig uit de empirie naar voren is gekomen, is als abstractie van de bestuurlijke werkelijkheid ideaaltypisch. Doordat situaties verschillend zijn en doordat zich in de praktijk mengvormen van commissietypen voordoen, ligt het voor de hand dat in de praktijk niet snel een commissie te vinden

120

zal zijn die precies het patroon van een van de hiervoor beschreven commissietypen volgt. Bovendien is het belangrijk op te merken dat tussen de elementen (aanleiding, taak, samenstelling, werkwijze, effect en inter-acterende variabelen) niet zondermeer een lineair verband te veronderstellen is. De ene keer beïnvloedt de samenstelling de taakstelling zoals die door de commissie wordt uitgevoerd, de andere keer wordt de werkwijze beïnvloed door uitsluitend de aanleiding die er was om de commissie in te stellen. Taak en samenstelling blijken dan slechts van nevengeschikte betekenis. Causaliteit is uit bovenstaand schema dan ook niet af te leiden, wel samenhang.

Deze patronen kunnen ook worden weergegeven in het analysekader dat eerder uiteen is gezet. In onderstaande afbeelding is weergegeven hoe een evaluatie-commissie gezien kan worden aan de hand van het analysekader. Daarbij geldt dat het gaat om de kenmerkende eigenschappen van een dergelijke commissie, zoals ze in deze studie naar voren zijn gekomen. Op vergelijkbare wijze kunnen ook de andere commissietypen uiteen worden gezet.

Afbeelding 12: patroon van een evaluatiecommissie

Technische kwestie en

systeemcrises ^{Evalueren en reflecteren}

Werkbezoeken en visitaties Deskundigheid en ervaring Politieke gedachtevorming, minder in bestuurlijke besluitvorming Ambtelijk momentum voor verandering

Aanleiding Taak Samenstelling Werkwijze

Inter-acterende variabelen

Effect

Voorgaande afbeelding van het patroon van een evaluatiecommissie geeft deze commissie in zijn meest zuivere vorm weer. Daarbij is de aanleiding gelegen in een technische kwestie of systeemcrises, is het de taak van de commissie om te evalueren en te reflecteren, zijn deskundigheid en ervaring belangrijke criteria bij de samenstelling en kenmerkt de werkwijze doordat naast andere activiteiten

121 werkbezoeken worden afgelegd en visitaties worden voorgenomen. De effecten van zo een evaluatiecommissie zijn vooral zichtbaar in politiek-bestuurlijke gedachte-vorming en in beleidssectoren. Het optreden van deze effecten wordt van buitenaf vooral beïnvloed door de ambtelijke wil tot verandering en door het debat in de media.

De kans is klein dat zich in de praktijk ook echt een commissie voordoet die precies en uitsluitend deze kenmerken heeft. In de praktijk doen zich waarschijnlijk mengvormen van commissietypen voor. Desalniettemin demonstreert het overzicht patronen die maken dat commissies van elkaar verschillen naar hun aanleidingen, taken, samenstelling en werkwijze. Ook doen zich in de praktijk steeds net even andere effecten voor bij verschillende commissietypen. Een commissie die wordt ingesteld op basis van een bepaalde aanleiding kent gezien het patroon na haar instelling een heel ander traject dan een commissie die wordt ingesteld op basis van een andere aanleiding. Ook wanneer de aanleiding voor het instellen van een bepaald type commissie niet helemaal te duiden valt zoals bij de adviescommissie het geval is, wordt toch duidelijk zichtbaar dat commissies die verschillende taken hebben en een andere samenstelling kennen zich van elkaar onderscheiden. Als commissies zo evident van elkaar verschillen, dan is het wenselijk over hun functioneren en hun rol in het openbaar bestuur gedifferentieerd na te denken.

5.6 Commissietypen: perspectieven en beleidscyclus