Eerder is al duidelijk geworden dat in de publieke en politieke discussie over commissies op het oog ‘iedereen gelijk heeft’, afhankelijk van het perspectief van waaruit hij commissies beziet. Voor- en tegenstanders van (de instelling van) commissies gebruiken in hun redeneringen argumenten uit verschillende perspec-tieven die niet met elkaar in tegenspraak (hoeven te) zijn. De ongelijksoortigheid van deze argumenten maakt het onmogelijk een evenwichtig debat te voeren. Dit wordt vooral duidelijk wanneer we de normen voor succes van de drie perspec-tieven naast elkaar leggen. Wat ‘goed’ is verschilt in ieder perspectief. In het perspectief van kennis en beleid gaat het vooral om het realiseren van voldoende doorwerking in de advisering. De vraag is dan wat er in het beleid en in de uit-voeringspraktijk met de adviezen wordt gedaan. Wat ‘goed’ is, wordt in het per-spectief van overleg en onderhandeling primair beoordeeld vanuit democratische legitimiteit en de mate waarin draagvlak wordt behaald. In het perspectief van macht en tegenmacht gaat het om evenwicht in machtsverhoudingen en om de borging van belangen. De argumenten uit het ene perspectief zijn niet zonder meer vertaalbaar naar het andere perspectief. Immers, een commissie kan vanuit het perspectief van kennis en beleid nauwelijks doorwerking hebben en toch vanuit het perspectief van macht en tegenmacht een verandering in machtsverhoudingen hebben betekend. In de beoordeling van commissies ontstaat dan ook een spanning waarbij dezelfde feiten steeds anders kunnen worden uitgelegd.
Wanneer we er in de praktijk voor kiezen om bijvoorbeeld bepaalde aspecten of effecten van commissies te benadrukken, dan bestaat de kans dat we ze ten onrechte slechts vanuit één van de drie perspectieven duiden. De keuzes die we maken vanuit onze blik op de werkelijkheid laten ons dan bepaalde aspecten van commissies scherper zien dan andere. Het onderscheid tussen de drie perspectieven dient dan ook niet tot de veronderstelling te leiden dat het hier gaat om drie autonome perspectieven, die nagenoeg niets met elkaar te maken hebben. De drie perspectieven vormen juist tezamen een soort bril om commissies scherp mee te
50
kunnen zien. Alleen door de drie perspectieven tegelijk te hanteren ontstaat een scherp beeld (vergelijk Van Twist, 1995). Kennis kan ook een machtsfactor zijn, juist een vernieuwend inzicht in de verhouding tussen partijen kan de kennisbasis van de werkzaamheden van een commissie beïnvloeden. Macht speelt regelmatig een rol in overlegsituaties, zo kan de positie van partijen ten opzichte van elkaar in belangrijke mate bepalend zijn voor de macht die zij in onderhandelingen hebben. Overlegsituaties kunnen op hun beurt leiden tot nieuwe kennisvorming. In deze studie worden de perspectieven naast elkaar en als zelfstandige termen gebruikt. Het onderscheid biedt namelijk de mogelijkheid scherper te duiden welk perspectief (c.q. welk gedeelte van de drie gezamenlijke perspectieven) een bepaalde duiding van (aspecten van) commissies mogelijk maakt.
De praktijk van het openbaar bestuur laat bovendien zien dat we in de ene tijdsperiode in de duiding van bepaalde aspecten van de werkelijkheid meer geneigd zijn de nadruk op een bepaald perspectief te leggen (vergelijk Easton, 1953: 266 e.v. en Hoogerwerf, 1995), terwijl in een andere periode de nadruk toch juist meer in het voordeel van een ander perspectief uitvalt. Er zijn met andere woorden tijdsperioden waarin we bewust of onbewust een bepaald perspectief laten overheersen. ‘De politieke aandacht gaat in de ene periode betrekkelijk eenzijdig uit naar de ene waarde en in de andere periode meer naar de andere waarde’ (Hoogerwerf, 1995: 40). Hier is sprake van wat Hoogerwerf een ‘slingerbeweging’ noemt. Het benadrukken van een van de drie perspectieven is ook een manier om tot selectie te komen. Met de keuze van een perspectief vallen immers ook bepaalde aspecten die minder goed vanuit dit perspectief kunnen worden geduid buiten beeld. Het is dan ook niet raar te veronderstellen dat waar de nadruk in het debat over commissies sinds de jaren negentig steeds meer op het perspectief van macht en tegenmacht is komen te liggen, die nadruk in de toekomst weer zal verschuiven. Voor het duiden van commissies en hun bijdragen aan het openbaar bestuur is het wenselijk commissies steeds evenwichtig, dat wil zeggen vanuit alle drie de perspectieven tegelijk te bezien.
2.5.2 Afsluiting: focus in de discussie over het adviesstelsel
Dit hoofdstuk begon met de discussie over het adviesstelsel. Opvallend is dat zich hier in de loop der jaren een bijzondere verschuiving voordoet, die zich juist van een zekere evenwichtigheid van perspectieven lijkt weg te bewegen. Het debat in de Eerste Kamer van 4 maart 2008 laat zien dat er een duidelijk verschil van mening bestaat tussen de minister en de Kamer over de vraag of het bieden van ‘tegenspel’ (of tegenmacht) aan de regering een rol van de permanente en tijdelijke adviescolleges zou moeten zijn (vergelijk Putters en Van Twist, 2007).31
Betekenis-51 vol is het feit dat het perspectief van macht en tegenmacht blijkbaar ter discussie staat. Wie de in het debat tussen de minister en de Kamer gebruikte argumenten analyseert, zal zien dat deze zich zeer eenvoudig naar de drie hiervoor geschetste perspectieven laten herleiden.32 In het actuele debat wordt vanuit het ministerie vooral beargumenteerd dat adviesraden een rol spelen vanuit het perspectief van kennis en beleid. Ze dienen vooral kennis voor beleid aan te dragen en zich dienstbaar op te stellen ten opzichte van de departementen die adviesvragen stellen. In dat verband zijn kritische, tegenspel biedende raden minder wenselijk. Deze laten zich meer vanuit het perspectief van macht en tegenmacht duiden.
In het verleden hebben zich al vergelijkbare discussies voorgedaan. Zo heeft de operatie ‘Raad op maat’ (resulterend in de Kaderwet Adviescolleges van 1997) ertoe geleid dat de functie van overleg (het perspectief van overleg en onder-handeling) formeel niet langer een plaats heeft in het adviesstelsel. Het adviesstelsel richt zich sinds die tijd uitsluitend op het geven van advies (vergelijk Van der Sluijs, 1998). Dit advies dient, zo is althans steeds de bedoeling geweest, zijn weg te vinden naar het beleid en dan naar de praktijk.
Ook wanneer overleg en onderhandeling en macht en tegenmacht in het advies-stelsel worden geminimaliseerd, hoeft dit op zich niet belemmerend te zijn voor het functioneren van het openbaar bestuur. Natuurlijk zullen tal van partijen een mening hebben over de vraag of het juist is een adviesstelsel voor regering en parlement te organiseren dat eerst en vooral kennis voor beleid produceert, zoals de huidige nota’s voorstellen.33 Daar staat tegenover dat functies als ‘overleg en onderhandeling’ en ‘macht en tegenmacht’ ook op andere plaatsen in het openbaar bestuur of juist tussen overheid en samenleving een plaats kunnen krijgen. Voor hen die de toekomst van het adviesstelsel vorm proberen te geven, zal de uitdaging juist daarin bestaan recht te doen aan alle drie de perspectieven. Of, om het preciezer uit te drukken, deze drie perspectieven dusdanig in de omgeving van de overheid te organiseren dat zij zijn geborgd. Het huidige adviesstelsel is daarvoor niet meer dan een vehikel.
53