Iedere commissie heeft een bepaalde taak. Deze taak is mede afhankelijk van de verwachtingen die de bewindspersoon heeft van de commissie, op basis waarvan hij de opdracht formuleert, en van de wijze waarop de commissie de eigen rol en taakopvatting definieert. Daarin schuilt direct een belangrijke notie. De verwachtin-gen van de bewindspersoon die de commissie instelt, kunnen verschillen van de interpretatie van de taak door de commissie zelf. De interpretatie die de commissie aan haar taak geeft, is mede bepalend voor de uiteindelijke resultaten en de mate van doorwerking die de commissie weet te sorteren (Roberts, 1996). In dit onderzoek wordt telkens uitgegaan van de formele taak van een commissie zoals deze door de bewindspersoon aan de commissie is toebedeeld.
Enige vergelijkbaarheid in taken lijkt bij commissies vaak ver te zoeken. Situatiespecifieke kenmerken en specifieke opdrachten lijken het op het eerste gezicht onmogelijk te maken een vergelijking tussen door commissies uitgevoerde taken te maken. Verschillende auteurs doen pogingen om een typologie van taken van commissies op te stellen (zie bijvoorbeeld Wheare, 1955, Cartwright, 1975, Chapman, 1973, Van der Burg, 1975, Van Putten, 1982, Van Gils; 1987 en Minsiterie van BZK 2004). In dit onderzoek wordt de onderstaande indeling van taken gebruikt (verder gespecificeerd ten opzichte van Schulz e.a., 2006: 62 e.v.) die uitgaat van twee soorten taken, te weten: op inhoud georiënteerde taken en op proces georiënteerde taken. Deze indeling van taken wordt hierna uitgewerkt aan de hand van de opvattingen die ook andere auteurs hebben ten aanzien van de taken van commissies.
61
3.5.1 Op inhoud georiënteerde taken van commissies
In het taalgebruik van alledag worden de termen ‘onderzoekscommissie’ (of nauwkeuriger gezegd: commissies die onderzoek doen) en ‘adviescommissie’ (of nauwkeuriger gezegd: commissies die adviseren) vaak door elkaar gebruikt. Brown (1972: 335) ziet de commissies die onderzoeken als afgeleide vorm van de commissies die adviseren. Er is echter een belangrijk verschil tussen beide. De commissies die doorgaans worden aangeduid als ‘onderzoekscommissies’ richten zich primair op het verrichten van kennisverwervend feitenonderzoek (zie ook Chapman, 1973: 175 e.v., Lipsky & Olsen, 1977: 93, Bell, 1966, Crijns, 1975: 399, Ten Berge, 1978: 91 en Drew, 1968). Over het algemeen gaat het daarbij om het achterhalen van ‘de waarheid’, het reconstrueren van de feitelijke gebeurtenissen. Hun taak is het om informatie beschikbaar te stellen aan beleidsmakers (Cartwright, 1975: 102). Vaak is het zo dat onderzoekscommissies op enig moment ook advies uitbrengen (Wheare, 1955: 68).
De commissies die doorgaans als ‘adviescommissies’ worden benoemd, dienen een duidelijk ander doel dan onderzoekscommissies. Mackintosh (1940: 427) vat dit als volgt samen: ‘The distinction is between problems in which there is inadequate knowledge of existing conditions and therefore no basis upon which to consider even the initial desirability of legislation, and problems in which conditions are adequately known and legislation is seen to be desirable but the lines it should follow require investigation.’ In het eerste geval ligt het voor de hand een zogenaamde ‘onderzoekscommissie’ in te stellen. In het tweede geval ligt het instellen van een ‘adviescommissie’ meer voor de hand. Adviescommissies verrich-ten doorgaans ook onderzoek, maar met als primair oogmerk om daaraan een oordeel te verbinden op grond waarvan beleidsadviezen worden uitgebracht (zie bijvoorbeeld Chapman, 1973: 175 e.v., Lipsky & Olsen, 1977: 93, Bell, 1966, Crijns, 1975: 399, Van der Burg, 1975: 429, Ten Berge, 1978: 91, Cartwright 1975: 102, Popper 1970: 7-11, Frissen, 2002: 18 en Drew, 1968). De feiten zelf zijn ondersteunend aan het advies, terwijl die voor een onderzoekscommissie juist als zodanig op de voorgrond staan. Waar onderzoekscommissies vaak terugblikken, kijken adviescommissies vooral ook vooruit. Adviescommissies spelen vaak een rol in dynamische en complexe situaties waarin die ene waarheid niet bestaat. Wheare (1955: 43) maakt in dit verband een onderscheid naar commissies die adviseren op basis van onderzoek dat ze zelf hebben uitgevoerd en commissies die adviseren op basis van onderhandeling met elkaar (de later als ‘negotiated knowledge’ aangeduide kennis) die door de leden in de commissie is uitonderhandeld in debat.
62
Commissies worden ook ingezet om de uitvoering van beleid te evalueren (zie ook Wheare, 1955: 205 e.v., Lipsky & Olsen, 1977: 93, Bell, 1966, Crijns, 1975: 399, Ten Berge, 1978: 92 en Drew, 1968). Niet zelden worden commissies van dit type in de praktijk evaluatiecommissies genoemd. Dergelijke commissies kunnen zich richten op een inhoudelijke evaluatie van het gevoerde beleid maar ook op de kwaliteit van het proces waarin het beleid tot stand is gekomen. De evaluerende taak van commissies beperkt zich overigens niet tot achteraf evalueren alleen. Ook bijvoorbeeld visitatie tijdens de uitvoering van beleid kan onder deze taak worden gevat.
De praktijk laat zien dat commissies soms een meer pro-actieve rol krijgen dan alleen het (achteraf) controleren van gevoerd beleid (bijvoorbeeld Crijns, 1975: 399). Dergelijke meer pro-actieve commissies krijgen vaak ook een andere naam, zoals taskforces, aanjaagteams, werkgroepen en impulsteams. Dergelijke commis-sies hebben tot taak om een concrete verandering aan te jagen of een impuls te geven. Vaak stellen bewindspersonen deze commissies in op momenten dat beleid in de uitvoerende fase verkeert, maar nog te weinig resultaat wordt geboekt. Over dit soort commissies wordt over het algemeen vooral bericht dat ze ‘actie gericht’ zijn (Cartwright, 1975: 102, zie ook Lipsky & Olsen, 1977: 93, Bell, 1966 en Drew, 1968).
3.5.2 Op proces georiënteerde taken van commissies
Commissies die tot taak hebben de uitvoering van een bepaald beleid of project te begeleiden, zijn er net als andere commissies in verschillende soorten en maten. Zo is er een begeleidingscommissie geweest voor het Europese Kampioenschap Voetbal in Nederland en België in 2000 en een voor respectievelijk de thema’s scheidingsbemiddeling en omgangsbemiddeling. Begeleidingscommissies worden ingesteld om mee te denken bij het tot een goed einde brengen van veranderingen in complexe situaties. Het verschil met taskforces en commissies die impulsen geven aan bepaalde kwesties is dat begeleidingscommissies op enige afstand staan en taskforces een direct interveniërende rol hebben.
Soms treedt een commissie op als bemiddelaar tussen partijen (Wheare, 1955: 96, Ten Berge, 1975: 92, De Jong, 2005: 48 en Crijns, 1975: 399 duiden deze taak in termen van ‘onderhandelen’). In deze gevallen proberen commissies te werken aan een compromis of in ieder geval een bepaalde mate van consensus tussen partijen (zie ook Van der Burg, 1975: 430). Bijzonder voorbeeld van een bemiddelings-commissie is de bemiddelings-commissie-Oosting, die tot taak heeft gekregen om te bemiddelen tussen Dexia en de beleggers in aandelenlease producten. Voor deze kwestie,
63 waarin de overheid slechts zijdelings een speler is, heeft zij desondanks een commissie met bemiddelende taken ingesteld.
Commissies hebben met enige regelmaat ook de taak om nog eens opnieuw na te denken over complexe problematische situaties waarvoor niet meteen een oplossing voorhanden is (zie ook Van der Burg, 1975: 430). Formeel wordt commissies dan gevraagd om gebruik makend van bestaande kennis een bepaald vraagstuk op te lossen. Informeel betekent dit vooral dat de commissie dient te reflecteren op een ‘slimme’ oplossing voor een bepaalde situatie. Commissies die reflecteren op mogelijke alternatieve oplossingen voor complexe problemen worden in de praktijk vaak gezien als een teken van bestuurlijk onvermogen (Duyvendak, 2005), maar komen feitelijk vooral in situaties voor waarin verschillende complexe kwesties zich voordoen, zoals politiek onverenigbare belangen en onduidelijkheid over het belang van bepaalde soorten kennis.
Tot slot hebben commissies soms (al dan niet opzettelijk) de taak gekregen om de agenda te beïnvloeden. In het openbaar bestuur doen zich situaties voor waarin impasses ontstaan, waarin verhoudingen verstarren en waarin de agenda een wending neemt die bewindspersonen onwelgevallig is. In dergelijke situaties worden commissies ingezet om de verhoudingen zo te beïnvloeden dat ruimte voor bewindspersonen ontstaat om een verandering te weeg te brengen. Denk bijvoor-beeld aan de commissie-Hermans die invloed heeft gehad op de politieke en maatschappelijke agenda rondom het stemmachinebeleid en aan de commissie-Elverding die (uit eigen beweging) door middel van een belronde langs belang-hebbenden de landing van het rapport probeerde te faciliteren.
Commissies vervullen doorgaans meer dan één van de hiervoor genoemde taken tegelijk. Cartwright (1975: 103) laat zien dat commissies juist bij uitstek een combinatie van taken krijgen toebedeeld, gezien de complexe problematiek die zij moeten behandelen (zie ook Schulz e.a., 2006: 66-67).
3.5.3 Taken in perspectief
Net als voor de aanleidingen voor het instellen van commissies geldt voor de taken van commissies dat deze een bepaalde betekenis krijgen als ze worden bezien vanuit een bepaald perspectief. Het ligt voor de hand de beïnvloeding van de agenda door commissies te duiden vanuit vooral het perspectief van macht en tegenmacht. Gelijktijdig kan echter juist de ontwikkeling van nieuwe kennis en het aannemen van een beleidswijziging zorgen voor de gewenste beïnvloeding. Het perspectief van kennis en beleid kan dan de activiteiten van een commissie die
64
bezig is een inhoudelijk onderzoek af te ronden ook verklaren. Steeds is het van belang de taken vanuit alledrie de perspectieven tegelijk te bezien.
Op vergelijkbare wijze krijgen onderzoek en advies als taken van commissies soms juist betekenis door deze taken te bekijken in het licht van de draagvlak-ontwikkeling tussen partijen en de posities die partijen rondom een bepaalde kwestie innemen. Een op het eerste gezicht vooral vanuit het perspectief van kennis en beleid te duiden advies kan in de praktijk grote invloed hebben op de verhoudingen tussen partijen.
Daar waar het meer gaat om taken waarbij een commissie zich onder of in de nabijheid van partijen bevindt, bijvoorbeeld als deze tot taak heeft beleid (of de uitvoering daarvan) een impuls te geven, te bemiddelen of te begeleiden, ligt het voor de hand deze commissie vooral te bezien vanuit het perspectief van overleg en onderhandeling. Draagvlak creëren is dan een van de belangrijkere doelstellingen van de commissie. In die gevallen is het ook van belang te bezien welke betekenis kennis en kennisontwikkeling hebben voor beleid en wat beleidsvoornemens in de nabije toekomst voor de onderlinge verhoudingen zullen betekenen. Ook hier zijn dan weer alle drie de perspectieven gelijktijdig van belang.