Hoofdstuk 3 Decentrale human capital beleidsinitiatieven
3.3 Beleidsinitiatieven in Twente
3.3.4 Woningbouwbeleid Gemeente Enschede
Historische achtergrond
De casus Woningbouwbeleid Gemeente Enschede verschilt van de eerder besproken casus in Twente en van de casus die wij hierna zullen bespreken. Deze casus is niet te zien als een project of als een organisatie. Het is juist een radicale beleidsverandering die in de loop van ruim vier jaar vorm krijgt. Dit maakt de casus lastiger af te bakenen en heeft gevolgen voor de wijze waarop de betrokkenen kunnen worden geïdentificeerd. Aangezien gemeenten er in zekere zin op toegerust zijn om beleidsveranderingen tot stand te doen komen, is de gemeente minder afhankelijk van hulp van derden zoals we die bij de casus hiervoor zagen. Daarentegen is een beleidsveld als het gemeentelijke woningbouwbeleid nauw
verweven met andere beleidsvelden en belangen van de gemeente of van andere organisaties. Doordoor is een kenmerk van een dergelijke beleidsverandering de lange adem die ervoor vereist is. Dit heeft weer tot gevolg dat de betrokkenen –zo zal blijken- niet tot enkele individuen te herleiden zijn. Wij zullen deze casus, alsmede de betrokkenen niettemin zo duidelijk mogelijk identificeren.
De gemeente Enschede heeft een geschiedenis van laagwaardige woningbouw. Dit impliceert volgens een respondent “heel veel sociale huurwoningen, veel
goedkope koopwoningen, weinig dure koopwoningen”. Het aandeel goedkope
woningen -waarvan de waarde minder is dan €160.000- is in Enschede in verhouding zeer groot. Dit geldt ook voor sociale woningbouw. Hierdoor is een situatie ontstaan waarin Enschede ging fungeren als ‘het afvoerputje van de regio’.31 Dit impliceert het volgende mechanisme. De sociaal-economische situatie in de gehele regio Twente is –zoals we al in het tweede hoofdstuk zagen- niet florissant. Maar wanneer men ook in de Twentse verhoudingen tot de lagere inkomensgroepen ging behoren, dan lag een verhuizing naar Enschede al snel voor de hand. Het onontkoombare gevolg hiervan was dat de bijstandsbestanden van de gemeente Enschede buitenproportioneel groot werden. Dit probleem werd volgens een respondent eind jaren ’90 voor de gemeente bijzonder urgent toen het duidelijk werd dat gemeenten vanaf 2004 vanwege de Wet Werk en Bijstand grotendeels zelf voor de kosten van hun bijstandsbestanden zouden moeten gaan opdraaien.
Eind jaren ’90 stelde legde het College van Burgemeesters en Wethouders van Enschede aan haar Gemeenteraad dan ook het zogenaamde Maatwerkconvenant
Grotestedenbeleid Enschede 2000- 2004 voor. Op basis van dit convenant werd in
’99 met het Rijk een aantal afspraken gemaakt. In de eerste plaats zou Enschede ervoor zorgen dat het percentage werklozen in de gemeente zou dalen. Ook zou de gemeente de meetbare woonkwaliteit moeten verbeteren. Het belangrijkste was echter dat Enschede toezegde het aandeel huishoudens met midden- en hogere inkomens te doen stijgen.32
Vanaf het begin van deze eeuw ontwikkelde het College in het kader van haar
Meerjarig Ontwikkelingsplan 4 dan ook beleid om de kwaliteit van de
woningvoorraad in de Enschede te verbeteren. Uitgangspunt daarbij was het zogenaamde verruimen aan de bovenkant, verkrappen aan de onderkant. Dit werd volgens een betrokkene naar de Raad en de bevolking positief gebracht als “het
binden en binnenhalen van hogere inkomensgroepen”. In de praktijk impliceerde
het simpelweg een verkleining van de voorraad goedkope woningen en een vergroting van de voorraad dure woningen.
Los van deze ontwikkeling verscheen in november 2000 de Nota Wonen:
Mensen, wensen, wonen van het Ministerie van VROM. Het Kabinet ontvouwde
hierin zijn woonbeleid tot 2030. In de nota werd gerept van “decentrale verantwoordelijkheid van gemeenten”; “meer keuzeruimte voor de individuele burger”; “het vergroten van zeggenschap over woning en woonomgeving” en “het bevorderen van wonen op maat”. De teneur van de nota was dat de decentralisatie 31 Zie hiervoor ook: Gemeente Enschede, Toekomstvisie 2010, 1999.
naar gemeenten die in de jaren ’90 was ingezet, nu moest worden doorgezet naar de burger.
Het College zag dit vooral als een aansporing om haar al ingezette beleid kracht bij te zetten. Het motiveerde het College om vrije kaveluitgifte een substantieel onderdeel van haar woningbouwbeleid te laten zijn. Dit resulteerde in 2004 in een nieuw kaveluitgifte beleid waarmee men de aanschaf van vrije kavels aanmerkelijk vergemakkelijkte.33 Vooral het percentage grote kavels zou moeten groeien. De gemeente Enschede, met ander woorden, is zich tussen 1999 en 2004 met haar woningbouwbeleid voornamelijk op het aantrekken van midden-, hogere-, en topinkomens gaan richten.
In de overtuiging van de juistheid van dit beleid werd het College in 2002 gesterkt door de evaluatie van het GSB beleid in de gemeente door een commissie onder leiding van Elco Brinkman.34 De commissie was lovend over het door het College ingezette beleid, met name die aspecten van dat beleid die zich laten samenvatten als: ‘verruimen aan de bovenkant, verkrappen aan de onderkant’. Ook stuurde de Commissie expliciet aan op een intensivering van dat beleid. Het College werd dan ook op haar wenken bedien. De evaluatie was voor het College een belangrijke steun in de rug, aldus een lid.
Het woningbouwbeleid dat hierboven is besproken heeft verregaande consequenties. De belangrijkste consequentie op de korte termijn was dat Enschede zich op compleet andere segmenten van de woningmarkt ging richten. Het zwaartepunt van de gemeente lag vanaf het einde van de jaren ’90 bij “het vasthouden en aantrekken van hogere en midden inkomensgroepen”35. In de praktijk gaat het vooral om hogere inkomensgroepen.
Activiteiten
Het uitgiftebeleid van de gemeente Enschede is inmiddels drastisch gewijzigd. De gemeente bouwt ongeveer 800 nieuwe woningen per jaar. Meer dan de helft van deze woningen moet duurder zijn dan €210.000. Slechts 20% van deze woningen mag voor minder van €160.000 op de markt worden gebracht. In de praktijk betekent dit dat zo’n 80% van de kopers van nieuwe woningen in Enschede meer dan een modaal inkomen moet hebben.36
Om te zorgen dat de woningen ook daadwerkelijk zullen worden verkocht heeft het College in 2004 een grote publiciteitscampagne opgezet onder de naam Royaal Wonen. Royaal Wonen is gaan fungeren als de paraplu waaronder alle kaveluitgifte van de gemeente Enschede hangt. Tot het einde van 2008 zal dit zo blijven.
33 Zie ook: Gemeente Enschede, Kavelnotitie, versie 1.5.
34 Visitatiecommissie Enschede, Grotestedenbeleid Enschede: “Vast en vooruit”, Den Haag, 21
januari 2002.
35 Gemeente Enschede, Strategisch Programma Wonen 2004-2007. 36 Ibid.
De omvang van het beleidsinitiatief
Met de beleidsverandering zijn amper kosten gemoeid. Het enige aspect van het programma dat zich financieel laat uitdrukken is de publiciteitscampagne Royaal Wonen. Maar ook dit aspect komt niet op afrekeningen voor, het wordt gefinancierd met de grondexploitatie. Royaal Wonen richt zich specifiek op zes uitgifteprojecten. Per project wordt volgens een betrokkene zo’n €15.000 uitgegeven en zo’n 200 uur geïnvesteerd aan PR. Daarnaast worden gemiddeld 150 kavels per jaar uitgegeven waaraan plusminus vijf uur per kavel wordt besteedt door de medewerkers van Royaal Wonen. Gedurende vier jaar maakt dat 3000 uur. In de vier jaar looptijd wordt €90.000, alsmede 4200 uur afgeschreven.
De doelstelling van het beleidsinitiatief
Het woningbouwbeleid dat het College eind jaren ’90 inzette richt zich volgens de betrokkenen primair op het aantrekken van hogere inkomensgroepen en het verkrappen van de lagere inkomensgroepen. Dit is niet vreemd: een belangrijke drijfveer voor het nieuwe beleid was volgens een betrokkene immers de verwachte
Wet Werk en Bijstand en de kosten die deze wet voor de gemeente Enschede met
zich mee zou gaan brengen. Het is echter de vraag in hoeverre het aantrekkelijk maken van de stad voor hoger opgeleiden een rol heeft gespeeld bij het nieuwe woningbouwbeleid. Volgens de betrokkenen speelde de aantrekkelijkheid van de stad voor hoger opgeleiden zeker een rol, maar was deze rol -zeker in het begin- vrij klein. Het woningbouwbeleid richtte zich vanwege de verwachte Wet Werk en Bijstand primair op het aantrekken van hogere inkomensgroepen en het verkleinen van de vestigingsmogelijkheden van lagere inkomensgroepen. Men realiseerde zich volgens respondenten echter terdege dat er “natuurlijk een grote overlap bestaat
tussen de hogere inkomensgroepen en hoger opgeleiden”. Vanaf 2001 wordt de
voorraad hoger opgeleiden ook in officiële stukken gebruikt als een argument voor het nieuwe woningbouwbeleid, aldus een respondent.
Hoger opgeleiden speelden tijdens het opzetten van het nieuwe woningbouwbeleid van de gemeente Enschede een Type III-rol. Deze hebben wij omschreven als een situatie waarin hoger opgeleiden in de doelen van het beleidsinitiatief een secundaire rol spelen. Later zou deze rol groter worden37, maar aan het einde van de jaren ’90 richtte men zich nog voornamelijk op de hogere inkomensgroepen.
Resultaten
Tot op heden lijken de resultaten van het nieuwe woningbouwbeleid goed te zijn. Er worden ruim 800 woningen per jaar gebouwd, grotendeels in het duurdere segment. Per jaar worden ongeveer 200, hoofdzakelijk goedkope, oudere woningen
37 Zie bijvoorbeeld: Gemeente Enschede, Actieprogramma Hoger Opgeleiden, september 2004;
Gemeente Enschede, Op weg naar de toekomst. Grote Stedenbeleid Enschede 2005-2009, maart 2005; Gemeente Enschede, Debatagenda voor Herijking Toekomstvisie Enschede 2015, 17 oktober 2006.
afgebroken, waardoor er jaarlijks netto ruim duurdere 600 woningen worden toegevoegd. Dat is 1% van de totale Enschedese woningvoorraad.
De duurdere woningen worden goed verkocht. Op lange termijn impliceert dit een automatische verbetering van de sociaal-economische verhoudingen in de stad. Tot op heden laten de effecten zich echter nog niet merken. Of volgens de
verantwoordelijk wethouder: “we blijven te aantrekkelijk aan de onderkant, maar
ondertussen lukt het ons wel om aan de bovenkant een inhaalslag te maken”.
3.3.5 Samenvatting
In Twente zijn vier beleidsinitiatieven geïdentificeerd die een invloed hebben op de voorraad hoger opgeleiden. In Tabel 3.1 zijn de initiatieven weergegeven. Daarbij is ook aangegeven in welke mate deze voorraad een rol speelt in de doelstellingen. Tevens is de omvang van het beleidsinitiatief weergegeven.
Tabel 3.1 Doelstellingen en formaat van de beleidsinitiatieven in Twente
Het is duidelijk dat de beleidsinitiatieven in Twente verschillen naar grootte. Bij het grootste beleidsinitiatief –Kennispark- heeft de uitvoeringsorganisatie een jaaromzet van plusminus €600.000 en zes fte. in dienst. Het kleine beleidsinitiatief behelst 0,75 fte.
Ook de doelstellingen en de rol van hoger opgeleiden in die doelstellingen verschillen tussen de beleidsinitiatieven. Twee beleidsinitiatieven draaien louter om het aantrekkelijk maken van de regio voor hoger opgeleiden. Voor twee anderen is dit slechts een voorzien neveneffect.