Hoofdstuk 6 De eerste actor-factor:
6.2 De wijze van analyse
Echter, wij zullen allereerst een aantal begrippen definiëren of nader bespreken. Het eerste begrip is dat van de policy entrepreneurs. In het vijfde hoofdstuk omschreven wij de policy entrepreneurs –in zekere zin analoog aan Kingdon- als actoren die een probleem herkennen, externe steun zoeken en daarmee beleidsinitiatieven opzetten. In dit hoofdstuk behandelen wij de probleempercepties van deze policy entrepreneurs. Hiervoor zullen wij voor elk beleidsinitiatief één of meerdere policy entrepreneurs identificeren. Hun probleempercepties hebben wij in het vijfde hoofdstuk gedefinieerd als de opvattingen van actoren ten aanzien van een beleidsprobleem. Het gaat hier om de opvattingen die de policy entrepreneurs hebben ten aanzien van het beleidsprobleem. Wij hebben in het vijfde hoofdstuk echter ook aangegeven dat deze probleempercepties in ons model uit twee delen bestaan. In de eerste plaats is er de algemene component. In de tweede plaats is er de
situationele component.
De algemene component beschrijft in onze casuïstiek de manier waarop de policy entrepreneur denkt over het belang van hoger opgeleiden in het algemeen. Dat gebeurt door aandacht te geven aan het belang dat de policy entrepreneurs hechten aan hoger opgeleiden in hun regio én door te aandacht te geven aan de manier waarop men dat nut ziet. Is dat economisch en heeft het te maken met de regionale werkgelegenheid? Of heeft dat bijvoorbeeld betrekking op het voorzieningenniveau in een regio? Of ziet men vooral fiscale voordelen?
De situationele component beschrijft daarentegen de wijze waarop de policy entrepreneur denkt over hoger opgeleiden in relatie tot zijn eigen regio. In welke mate men een tekort veronderstelt in de eigen regio? Maar het gebeurt ook door te kijken naar de interpretatie van de situatie in de eigen regio. Is het zo dat jonge, zojuist afgestudeerden, de regio en masse verlaten op zoek naar werk elders? Maar het kan ook dat men van mening is dat de regio te maken heeft met een meer algemene emigratie. Of verbeeldt men het probleem meer als een bestaande status quo waarin de eigen regio relatief minder hoog opgeleiden heeft dan omringende regio’s? De lezer moet hier overigens een duidelijk onderscheid maken met de oorzaken van het probleem die wij in het volgende hoofdstuk bespreken.
Bij het bovenstaande moet nog een viertal opmerkingen worden gemaakt. In de eerste plaats bleek het bij twee beleidsinitiatieven door privéomstandigheden niet mogelijk om de policy entrepreneurs te spreken. In die gevallen bleek het echter wel goed mogelijk om de grote lijnen van de probleempercepties middels documentatie te achterhalen. Bovendien is in die gevallen gesproken met andere direct betrokkenen. Dit zijn actoren die wellicht niet als policy entrepreneur kunnen worden gezien, maar die bijvoorbeeld wel deel uitmaakten van het ondersteuningsnetwerk of op een andere manier nauw betrokken waren bij het opzetten van het beleidsinitiatief. Op die manier is het goed mogelijk om de probleempercepties van de policy entrepreneurs te achterhalen (zie: ook Eisenhardt, 1989: 534).
In de tweede plaats bleek het bij een aantal beleidsinitiatieven niet mogelijk om alle betrokken policy entrepreneurs te spreken. In die gevallen waar sprake was van een te grote groep policy entrepreneurs, is ervoor gekozen om met enkele sleutelfiguren onder de policy entrepreneurs te spreken. Zodoende kunnen de overwegingen van de policy entrepreneurs nog steeds goed kunnen worden beschreven en gedefinieerd.
In de derde plaats kan het bij sommige van de onderstaande beleidsinitiatieven zo zijn dat de argumentaties niet soepel lopen of dat bijvoorbeeld verschillende facetten van de probleempercepties niet goed op elkaar aansluiten. Sommige percepties zullen inconsistent zijn. De reden hiervoor is dat dit de probleempercepties van de policy entrepreneurs zijn. Sommige policy entrepreneurs hebben duidelijk uitgekristalliseerde ideeën over hoger opgeleiden en de mate waarin hun eigen regio al dan niet een tekort aan hoger opgeleiden heeft. Maar het kan ook dat een policy entrepreneur nog nooit over deze problematiek heeft nagedacht. Dat laatste maakt zijn perceptie van het probleem voor dit onderzoek niet minder interessant, maar kan er wel voor zorgen dat de argumentaties inconsistenties bevatten. Vanuit methodologisch perspectief is dit zuiver (Yin, 1981: 59)1, ook al zal het bij de lezer soms vragen oproepen.
In de vierde plaats moeten wij herinneren aan een potentieel onduidelijkheid die wij ook al in §3.2.3 aanstipten: de eventuele discrepantie tussen de regio en het beleidsinitiatieven. In het derde hoofdstuk zagen wij dat sommige beleidsinitiatieven zich richten op Enschede in Twente, op Kaiserslautern in Westpfalz of op Luzern in 1 Yin spreekt hier van narrative-writing.
Zentralschweiz. In §3.2.3 toonden wij echter ook al aan dat de relatie tussen deze ‘kerngebieden’ en de omliggende regio’s om twee redenen evident is. Dit punt blijft hier uiteraard staan. Maar om onduidelijkheid te voorkomen merken wij hier op dat het bij de probleempercepties van de policy entrepreneurs per definitie gaan om hun probleempercepties aangaande de regio’s waarin zij hun beleidsinitiatieven opzetten.
6.3 Twente
6.3.1 Kennispark
Identificatie van de policy entrepreneurs
Het idee voor het Kennispark Twente ontstond in de aanloop naar december 1999 in de bestuursgebouwen van de Universiteit Twente. Hier groeide het besef dat men met het Business and Science Park (BSP) op een dood spoor zat. In de eerste plaats was de oorspronkelijk gewenste clustervorming in het park bereikt, in de tweede plaats bleken de eisen die men stelde aan de individuele ondernemingen te hoog door het uitgiftebeleid van de gemeente Enschede. Los daarvan realiseerde men zich in deze bestuursgebouwen dat de Universiteit Twente op korte termijn voor grote uitgaven aan haar vastgoed zou komen te staan. Voor deze kosten was in de aanloop naar 1999 nog te weinig dekking. Door in het kader van Kennispark kantoorruimte te verhuren aan kennisintensieve bedrijven hoopte de Universiteit een deel van dit probleem op te lossen.
Het idee voor Kennispark werd tussen december 1999 en december 2004 uitgedacht door een aantal medewerkers van het College van Bestuur. In deze tijd was men bezig met het uitwerken van de plannen. Deze werden gepubliceerd in
Actieplan Kennispark Twente en het Programmaplan Kennispark Twente. De
periode tussen december 1999 en december 2004 is dientengevolge de periode dat Kennispark werd opgezet. In die tijd werd het idee uitgewerkt om 250.000m2 bruto vloeroppervlak op een drietal locaties op en rond de campus van de Universiteit Twente in te richten voor hoogwaardige technologische bedrijven. Men deed dit in expliciete opdracht van het College van Bestuur van de Twentse Universiteit, in het bijzonder van de toenmalige collegevoorzitter prof. dr. Frans van Vught. Van Vught en de leden van zijn college zijn daarmee de policy entrepreneurs van het Kennispark Twente.
De algemene component
De policy entrepreneurs waren zich tijdens het opzetten van Kennispark terdege bewust van het belang van hoger opgeleiden voor een regio, alhoewel zij achteraf benadrukken dat dit bij de totstandkoming van Kennispark geen rol heeft gespeeld. Slechts voor de gemeente bleek dit besef van belang bij het verlenen van steun aan het project.
Het belang van hoger opgeleiden is volgens de policy entrepreneurs in de eerste plaats economisch. De vergroting van de regionale welvaart is volgens de
Collegevoorzitter tijdens het opstarten van het Kennispark de belangrijkste waarde die hoger opgeleiden voor een regio hebben. Pas in de tweede plaats benadrukt men dat hoger opgeleiden in een regio kunnen leiden tot “culturele verbreding en culturele welvaart”. Samengevat kan men stellen men hoger opgeleiden voor een regio van belang achtte en dat de waarde van hoger opgeleiden vooral economisch was.
De situationele component
Maar het is volgens de policy entrepreneurs nog maar de vraag of er in Twente een tekort aan hoger opgeleiden was tijdens het opzetten van het Kennispark. Men redeneerde als volgt. In de eerste plaats zou men deze vraag volgens de policy entrepreneurs natuurlijk bevestigend kunnen beantwoorden. Immers, men realiseerde zich dat er in Twente percentagegewijs weinig hoger opgeleiden waren in vergelijking met andere regio’s. Maar aan de andere kant; eigenlijk was er geen tekort aangezien er geen uitzonderlijke vraag was naar deze mensen was vanuit het bedrijfsleven in de regio. De policy entrepreneurs geven dan ook aan dat het te ver gaat om te zeggen dat er in Twente een tekort aan hoger opgeleiden bestond tijdens het opzetten van Kennispark. Als dat er al was, dan speelde het voor de policy entrepreneurs geen rol.
Maar stel dat er te weinig hoger opgeleiden in de regio zouden zijn, zo betogen de policy entrepreneurs, dan is dit het geval omdat hoger opgeleiden vrij snel na hun afstuderen de regio verlaten om voor bedrijven elders te gaan werken. Het is volgens de policy entrepreneurs dus nog maar de vraag of er in Twente een tekort aan hoger opgeleiden is. Maar mocht dat tekort er zijn, dan is dat volgens hen omdat afstudeerders met de universiteit ook de regio verlaten.
6.3.2 Career Center Twente
Identificatie van de policy entrepreneurs
Wij hebben in hoofdstuk drie al aangegeven dat het CCT is voortgekomen uit de initiatieven van de directeuren personeel- en arbeid van Grolsch, Vredestein en ABN-AMRO; Peter van Rooijen, Jan Mos en Ad Dijkstra.
Tot op zekere hoogte deden zij dit binnen de context van de Contactgroep
Personeelsbeleid Enschede (CPE), maar zij benadrukken dat de CPE als organisatie
bij de totstandkoming van het CCT geen rol speelde. De totstandkoming van het CCT werd primair gedreven door deze drie personen. Zij waren de eerste groep policy entrepreneurs. Echter, al in 1999 was de huidige projectleider, Joop Meijer, betrokken bij het totstandkomingproces. Ook hij behoort dientengevolge tot de groep policy entrepreneurs. De groep policy entrepreneurs achter het CCT bestond dientengevolge uit de toenmalige directeuren personeel- en arbeid van Grolsch, Vredestein en de ABN-AMRO en de projectleider van het CCT. Zij waren actief in 1999.
De algemene component
Volgens de policy entrepreneurs zijn voldoende hoger opgeleiden voor een regio van groot belang. Het belang van hoger opgeleiden is volgens hen primair economisch. Men wijst vooral op de gevolgen die een tekort aan hoger opgeleiden heeft voor het investeringsklimaat in een regio. De nadruk leggen zij zeer expliciet op de economische consequenties. Twentse werkgevers hebben volgens de policy entrepreneurs veel moeite met het vinden van hoger opgeleid personeel. Dit schaadt hun concurrerend vermogen en belemmert de economische ontwikkeling van de regio.
De situationele component
De policy entrepreneurs waren tijdens van het opzetten van CCT overtuigd van een tekort aan hoger opgeleiden in Twente. Vooral het verschijnen van Daarom Twente,
onderzoek naar verhuismotieven (1999) was van grote invloed op de wijze waarop
de policy entrepreneurs over het probleem dachten Het rapport bood in zekere zin een –vaak kwantitatieve- argumentatie achter vermoedens die de policy entrepreneurs intuïtief al langer hadden: het is voor ondernemingen in Twente moeilijker dan elders om hoger opgeleiden te binden.2 Gedurende van de oprichting van het CCT waren de policy entrepreneurs zich volledig bewust van het lage percentage hoger opgeleiden.
De policy entrepreneurs interpreteren het probleem als het wegtrekken van zojuist afgestudeerden uit de regio. Uitgangspunt voor hen was dat er in potentie meer dan genoeg hoger opgeleiden in de regio aanwezig zouden zijn: “De UT heeft
een enorm technisch potentieel en Saxion heeft de meeste opleidingen van Nederland”, aldus één van de policy entrepreneurs. De kern van het probleem was
echter dat deze mensen wegtrokken na hun afstuderen: “Men trekt toch naar de
internationale bedrijven en die liggen ten westen van Utrecht”. De policy
entrepreneurs begrepen dit ook wel: “na een paar jaar ben je toch aan een nieuwe
baan toe en de kans dat je die in de Randstad vindt is nu eenmaal groter”. Zij waren
overtuigd van een tekort aan hoger opgeleiden in Twente. Dit tekort werd volgens hen vooral veroorzaakt door het wegtrekken van zojuist afgestudeerden.
2 In het rapport wees men er bijvoorbeeld op dat “relatief veel jongere personen en huishoudens
in de leeftijd 25-35 verlaten Twente en relatief veel ouderen (55+) zich in Twente vestigen”. Ook concludeerde men dat “onder de uitstromers zich een hoog percentage academici bevindt: 39%. Dit is bijna tweemaal zo hoog als dat bij de vestigers.” Een ander geconstateerd probleem was dat de arbeidsparticipatie van de vertrekkers vóór hun verhuizing 53% was en ná de verhuizing 71% bedroeg. Vóór de verhuizing volgde 28% van hen een opleiding, na de verhuizing is dit percentage geslonken tot 9%. De arbeidsparticipatie van vestigers is na de verhuizing gemiddeld lager: een daling van 64% naar 60%.
6.3.3 Fast Forward
Identificatie van de policy entrepreneurs
Fast Forward kent twee policy entrepreneurs: Hans van der Stam en Rob Admiraal van Saxion Hogescholen. De eerste trad aan als projectleider van FF. De tweede was actief binnen Saxion en werd daar later hoofd in- en externe betrekkingen. Zij waren met het opzetten van FF actief tussen de publicatie van Daarom Twente,
onderzoek naar verhuismotieven in 1999 en oktober 2000.
De algemene component
De twee policy entrepreneurs waren zich tijdens van het opzetten van Fast Forward volledig bewust van het tekort aan hoger opgeleiden in Twente.
Zij hadden toen echter geen concrete ideeën over de voornaamste consequenties van een tekort aan hoger opgeleiden. De policy entrepreneurs benadrukken dat een voldoende voorraad hoger opgeleiden van groot belang werd geacht, los van de belangrijkste consequenties die men aan een tekort zou kunnen verbinden. De respondenten geven aan dat zij uiteraard wel persoonlijke ideeën over deze consequenties hadden. Deze concentreerden zich vooral op de gevolgen voor het dienstenaanbod: “het voornaamste gevolg van het massale wegtrekken is een
verarming van het voorzieningenniveau”, aldus één van hen. Fiscale consequenties
of consequenties voor de werkgelegenheid zijn voor de policy entrepreneurs van minder groot belang geweest. Eén van de respondenten noemt het achteraf zijdelings, maar benadrukt daarbij tegelijk de gevolgen voor het dienstenaanbod. Men was overtuigd van het belang van hoger opgeleiden. De voornaamste consequenties van een tekort aan hoger opgeleiden liggen in een verschraling van het dienstenaanbod in de regio.
De situationele component
De policy entrepreneurs waren tijdens van de oprichting van FF van mening dat er in hun regio een tekort aan hoger opgeleiden is. Zij werden daarin naar eigen zeggen beïnvloed door het rapport Daarom Twente, onderzoek naar verhuismotieven (1999).
Het probleem wordt geïnterpreteerd als het verlaten van de regio door zojuist afgestudeerden. Volgens de policy entrepreneurs verlaat 75% van de afgestudeerden gelijk na het afstuderen de regio. Deze data zijn wellicht discutabel, zij illustreren wel duidelijk hoe de policy entrepreneurs over de essentie van het probleem denken. Samengevat kan men stelen dat de policy entrepreneurs zich bewust waren van een tekort aan hoger opgeleiden in Twente. Het probleem is volgens hen dat men gelijk na het afstuderen de regio wenst te verlaten.
6.3.4 Woningbouwbeleid Gemeente Enschede
Identificatie van de policy entrepreneurs
Wij gaven in het derde hoofdstuk al aan dat het niet mogelijk om de veranderingen in het woningbouwbeleid van de gemeente Enschede te herleiden tot bepaalde individuen. Volgens de respondenten is het ontstaan van het programma vooral aan het College van Burgemeester en Wethouders tussen 1999 en 2004 te danken. Dit is geheel buiten de Gemeenteraad omgegaan.3 De policy entrepreneurs achter het woningbouwbeleid van de gemeente Enschede worden gevormd door het College van B&W tussen 1999 en 2004. Gaandeweg richtten zij het woningbouwbeleid van de gemeente Enschede meer en meer op grote kavels, vrije kaveluitgifte, en hogere inkomensgroepen.
De algemene component
Hoger opgeleiden zijn volgens een lid van het toenmalige College van Burgemeester en Wethouders van belang, vooral “voor de toekomst van de Twentse economie”. Deze gedachte manifesteert zich in wat men op het gemeentehuis van Enschede omschrijft als de schoorsteenhypothese: de werkgelegenheid van lager opgeleiden moet vooral worden gezien als een base multiplier van de werkgelegenheid van hoger opgeleiden (zie: ook: Van der Veen et al., 2006: 13). Met andere woorden, hoger opgeleiden dienen vooral de economische ontwikkeling van het gebied en als aanjager van werkgelegenheid, in het bijzonder die van lager opgeleiden. Het College van Burgemeester en Wethouders legt deze relatie zeer direct: “de groei van
de werkgelegenheid hang af van de vraag in hoeverre wij hoger opgeleiden weten te binden aan deze regio”. De policy entrepreneurs zijn overtuigd van het belang van
hoger opgeleiden en duidt dit belang vooral in termen van economische ontwikkeling.
De situationele component
De policy entrepreneurs waren zich bewust van een tekort aan hoger opgeleiden in Twente. Dit was al in 1999 het geval.4 In 2004 stelde het College van Burgemeesters en Wethouders dat: “Op dit moment blijft het aandeel hoger opgeleiden in de Enschedese beroepsbevolking nog achter bij Nederland, maar nog meer bij steden als Nijmegen en Groningen”5.
Zij interpreteren het tekort als het massaal wegtrekken van zojuist afgestudeerden, vooral van de Universiteit Twente. Deze mensen trekken volgens de policy entrepreneurs naar de Randstad en komen over het algemeen niet meer terug naar Twente. Ook in beleidsstukken komt deze perceptie sterk naar voren. Samengevat kan men stellen dat de policy entrepreneurs achter het nieuwe 3 “Nee, de Raad heeft geen rol gespeeld in de totstandkoming van het nieuwe
woningbouwbeleid. Het College van B&W des te meer”, aldus één van de respondenten. Dit was dan ook onontkoombaar: “met dit beleid zet je een heleboel Enschedeërs buiten spel”.
4 Zie hiervoor bijvoorbeeld de verslagen van de Raadsvergaderingen waar in het najaar van
1999 het economisch beleid van de gemeente werd besproken.
woningbouwbeleid zich zeer bewust waren van een gebrekkige voorraad hoger opgeleiden in Twente. Zij geloofden dat dit probleem hoofdzakelijk werd veroorzaakt door het wegtrekken van zojuist afgestudeerden.
6.3.5 Samenvatting
Hierboven hebben wij de probleempercepties van de policy entrepreneurs in Twente weergegeven. Wij hebben daarbij de aandacht gevestigd op de algemene component van de probleempercepties en de situationele component. In Tabel6.1 hebben wij de bevindingen samengevat. Ook hebben wij de typen aangegeven zoals wij die in het derde hoofdstuk bespraken.
Tabel 6.1 Probleempercepties van de policy entrepreneurs in Twente
Het is duidelijk dat de policy entrepreneurs in Twente hoofdzakelijk op dezelfde wijze over het probleem denken. Ondanks enkele afwijkende percepties laat deze zienswijze zich samenvatten als:
- hoger opgeleiden zijn van belang voor de ontwikkeling van een regio; - het nut van hoger opgeleiden is vooral economisch, zij creëren
werkgelegenheid;
- er is in Twente een tekort aan hoger opgeleiden, en;
- dit wordt geïnterpreteerd als het wegtrekken van zojuist afgestudeerden.
6.4 Westpfalz
6.4.1 Zirkl
Identificatie van de policy entrepreneurs
Zirkl is voortgekomen uit Zetis, de dochter van IHK die wij in het derde hoofdstuk bespraken. Een tweetal medewerkers van Zetis hebben zich bezig gehouden met de invulling en ontwikkeling van het programma: Marion Marschall-Meyer en Michael Lill. Dit zijn de policy entrepreneurs. Zij waren in die hoedanigheid actief tussen juli 2003 en november 2006.
De algemene component
Hoger opgeleiden zijn volgens de policy entrepreneurs voor een regio van groot