Het model als gelaagd systeem

Bij de inleiding van de beleidsinitiatieven hebben wij in het derde hoofdstuk al aangegeven dat de maatregelen tot stand komen zonder veel politieke strijd, zonder veel media-aandacht, publieke opinievorming en zonder veel grootschalige materiële hulpbronnen. Wij hebben ze dientengevolge gekarakteriseerd als low politics beleidsinitiatieven. Wanneer we op zoek gaan naar een model dat de totstandkoming van low politics beleidsinitiatieven kan verklaren, kunnen we deze factoren in beginsel dan ook links laten liggen. Er zijn in dat model echter vijf factoren die wel een rol spelen bij dit type beleidsinitiatieven. In het model worden deze ingedeeld in twee lagen. Drie van de factoren noemen wij de actor-factoren. Dit zijn karakteristieken van de policy entrepreneurs. Naar de twee andere factoren verwijzen wij als contextfactoren. Hier gaat het om eigenschappen van de regio’s.

De factoren in de eerste laag verhouden zich tot de afhankelijke variabele zoals de stromen van MS zich in dat model verhouden tot de totstandkoming van beleidsinitiatieven. Zij hebben een directe invloed op de totstandkoming van de low politics beleidsinitiatieven. Er is echter ook een groot verschil met MS.

MS gaat over “grote beleidswendingen” (Van Gestel, 1996: 209). In MS staan de policy entrepreneurs aan de zijlijn om de drie institutionele stromen te beïnvloeden en naar elkaar toe te bewegen. De factoren uit onze eerste laag zijn daarentegen eerder te zien als karakteristieken van die policy entrepreneurs zelf. Het gaat over:

- de wijze waarop zij over de ernst van het probleem denken;

- de wijze waarop zij over denken over de oorzaken van het probleem en eventuele aangrijpingspunten voor oplossingen, en;

- en de mate waarin zij de beschikking hebben over steun bij het opzetten van de beleidsinitiatieven.

Het zijn in het low politics model deze actorfactoren die een directe invloed hebben op de vraag of er beleidsinitiatieven in de regio zullen ontstaan. Maar deze factoren bestaan niet in een vacuüm. De mate waarin policy entrepreneurs overtuigd zijn van de ernst van een bepaald probleem, de wijze waarop iets aan dit probleem te doen is en de mate waarin hij hiertoe ondersteuning ontvangt worden in de praktijk beïnvloed door contextfactoren. In het low politics model zijn deze factoren in de tweede laag geplaatst. Deze factoren verschillen niet per beleidsinitiatief, maar per regio. Zij hebben een invloed op de policy entrepreneurs en op de wijze waarop de policy entrepreneurs denken over het probleem in de regio.

Deze contextfactoren bevinden zich in de tweede laag van het model. Zij bepalen naar onze verwachting of de policy entrepreneurs er al dan niet worden toe gezet om te denken zoals zij in de eerste laag doen en welke externe steun de policy entrepreneurs ontvangen bij het opzetten van hun beleidsinitiatieven. Bij de beschrijving van deze laag moet men zich bewust zijn van het feit dat de populatie in de tweede laag van factor tot factor wisselt. De eerste factor bespreekt bijvoorbeeld hoe in elke regio een grote groep van enkele honderden stakeholders

over een probleem denkt, terwijl de tweede factor inzage geeft in redelijk kleine netwerken waaruit de policy entrepreneurs externe steun ontvangen. Gemeenschappelijk is het gegeven dat het om contextfactoren gaat die allen invloed hebben op de factoren uit de eerste laag.

1. De eerste laag, die van de actor-factoren, bevat drie factoren. Het gaat hier om drie eigenschappen van de policy entrepreneurs in het model. Deze factoren laten zich lezen als amenderingen op Multiple Streams van Kingdon.

De eerste factor is de probleemperceptie van de policy entrepreneur. Dit is de mate waarin hij een bepaalde situatie als problematisch ervaart én de wijze waarop hij het probleem interpreteert. In casu, er is een probleem met hoger opgeleiden? Wat is de aard van het probleem zich en hoe moeten de consequenties worden geïnterpreteerd?

De tweede factor in deze laag bestaat uit de causale veronderstellingen en de oplossingsideeën van de policy entrepreneurs. Hiernaar verwijzen wij als de

oplossingsideeën van de policy entrepreneur. Hoe kijkt een policy

entrepreneur naar de wijzen waarop het probleem op te lossen zou zijn –los van het beleidsinitiatief waar hij zelf bij betrokken is?

De derde factor in de eerste laag is het palet aan externe steun dat de policy entrepreneur ten dienste staat: welke steun ontvangt hij om zijn beleidsinitiatief op te zetten? De veronderstelling is dat de policy entrepreneur zelf de middelen ontbeert om een beleidsinitiatief op te zetten. Voor steun moet hij zich dus tot derden wenden. Hierbij moeten een eventueel misverstand uit de wereld worden geholpen. Eerder hebben wij al aangegeven dat de beleidsinitiatieven in deze dissertatie zich kenmerken door een relatieve afwezigheid van materiële hulpbronnen. Dit laat onverlet dat externe steun een grote rol kan spelen. Het gaat dan bijvoorbeeld om zaken als politieke steun, kennis of contacten. In het low politics model moet externe steun dan ook vooral worden gezien als een bereidheid van derden om actie te ondernemen.

In de eerste laag is er sprake van drie factoren. In zekere zin kunnen deze drie factoren worden gezien als amenderingen op de stromen van Kingdon. De probleemperceptie van de policy entrepreneur laat zich dan lezen als een amendering op de problems stream, de oplossingsideeën laten zich lezen als een amendering op de policy stream en de externe steun laat zich lezen als een amendering op de political stream. Maar naast deze drie factoren is er iets dat zich laat omschrijven als een ‘metafactor’. Deze laatste is het beste te zien als een amendering op het policy window. Volgens Kingdon kan pas sprake zijn van beleidsvorming als alle drie de stromen samen komen. Op dat moment ontstaat een policy window: “policy windows, the opportunities for action on given initiatives, present themselves and stay open for only short periods” (2003: 166). Iets soortgelijks veronderstellen wij bij low politics.

2. De tweede laag van het low politics model bevat twee contextfactoren. Deze contextfactoren, zo veronderstellen wij, beïnvloeden de drie factoren uit de eerste laag.

De eerste contextfactor uit de tweede laag betreft de stakeholders. Het gaat in dat geval om belanghebbenden bij een bepaald beleidsinitiatief. Wij

veronderstellen dat zowel de probleempercepties als de oplossingsideeën van de policy entrepreneurs niet in een vacuüm ontstaan. De policy entrepreneurs worden beïnvloed door percepties en veronderstellingen van stakeholders hieromtrent. Dit beïnvloedingsproces kan men zich als volgt voorstellen. Wanneer men zich de beleidsinitiatieven die wij in het derde hoofdstuk bespraken voorstelt, dan zijn de stakeholders te zien als een brede groep van belanghebbenden bij beleidsinitiatieven die –bedoeld of onbedoeld- de voorraad hoger opgeleiden in de regio vergroten. In de praktijk zijn dit vaak organisaties in de regio die behoefte hebben aan hoger opgeleiden, zij zullen immers als eerste met een eventueel tekort geconfronteerd worden. Hierop ontstaan – volgens het low politics model- binnen deze groep bepaalde

probleempercepties, maar ook ideeën over oorzaken en oplossingen van het probleem. Deze probleempercepties en oplossingsideeën beïnvloeden vervolgens de probleempercepties en de oplossingsideeën van de policy entrepreneurs.

De tweede factor in de tweede laag is het regionale ondersteuningsnetwerk. Uit dit netwerk ontvangt de policy entrepreneur de steun waarover hij in de eerste laag de beschikking heeft.

Tot slot moeten wij de verschillende populaties in de tweede laag afbakenen. Het ondersteuningsnetwerk mag niet worden verward met de stakeholders die wij hierboven beschreven. Het ondersteuningsnetwerk beslaat slechts die actoren die de policy entrepreneurs direct ondersteunen bij het opzetten van de beleidsinitiatieven. Dat zullen er per beleidsinitiatief waarschijnlijk slechts enkelen zijn. Echter, het aantal stakeholders kan per regio in de honderden lopen. In Figuur 5.1 is de veronderstelde verhouding tussen stakeholders, policy entrepreneurs en ondersteuningsnetwerk weergegeven.

Figuur 5.1 Stakeholders, ondersteuningsnetwerk en policy entrepreneurs

Op deze wijze ontstaat een model dat bestaat uit twee lagen en een afhankelijke variabele. De factoren in de tweede laag beïnvloeden de factoren in de eerste laag die op hun beurt de afhankelijke variabele beïnvloeden. De afhankelijke variabele bestaat uit low politics beleidsinitiatieven. In Figuur 5.2 is het model schematisch

weergegeven. In het vervolg van dit hoofdstuk zullen wij de factoren verder beschrijven.

Figuur 5.2 Een eerste weergave van het Low politics model