Oplossingsideeën van de policy entrepreneurs

Een sociaaleconomisch of demografisch beleidsprobleem kent per definitie een ingewikkeld complex aan oorzaken. Het specifieke probleem van een verondersteld gebrek aan hoger opgeleiden illustreert dit goed. Zo zou men de oorzaken kunnen zoeken bij een algemene vergrijzingproblematiek. Hierdoor komen –als percentage van de totale bevolking- relatief minder mensen van universiteiten en hogescholen af, wat gevolgen heeft voor het aanbod van hoger opgeleiden in een regio. Vergrijzing kan dus worden gezien als een oorzaak van het probleem. Maar men kan ook van mening zijn dat de oorzaken van het probleem eerder in de specifieke regio’s moeten worden gezocht. Misschien bestaat het probleem in de eigen regio wel omdat deze nu eenmaal minder aantrekkelijk is voor hoger opgeleiden dan andere regio’s. Een waar vindt dit zijn oorzaak? Ligt deze oorzaak in de huizenmarkt, het culturele aanbod of bijvoorbeeld het belastingklimaat in een regio? Of misschien is simpelweg de vraag naar hooggeschoolde arbeid te laag om voldoende trek naar de regio te veroorzaken? En wat is nu eigenlijk aan de hand: vertrekken er te veel mensen of komen er juist te weinig mensen? En wie is eigenlijk verantwoordelijk voor het vergroten van de voorraad hoger opgeleiden?

Hierboven hebben wij –tot op zekere hoogte- een schets gegeven van de causale relaties achter een specifiek probleem. Het doel van dit beeld is vooral het geven van een indruk van de complexiteit van een dergelijke causaliteit (Gusfield, 1981). Dit betekent dat het voor een policy entrepreneur onmogelijk zal zijn om dit gehele landschap van causale relaties te overzien. Dat geldt niet slechts voor beleid dat te maken heeft met hoger opgeleiden, maar waarschijnlijk voor elk beleidsveld. Van de Graaf en Hoppe (1996: 393) spreken in dat licht met reden van een ‘variabelenkluwen’.

De policy entrepreneur loopt dus simpelweg tegen beperkingen op bij het overzien van het beleidsveld. Deze beperkingen worden allereerst veroorzaakt door de informatie die hij tot zijn beschikking heeft. Maar zelfs al zou alle informatie beschikbaar zijn, dan zal de policy entrepreneur tegen zijn eigen cognitieve beperkingen op lopen. Hiermee ontstaat ruimte voor de vraag in hoeverre policy entrepreneurs achter de low politics beleidsinitiatieven weet hebben van de causaliteit achter een specifiek probleem en daarmee van de mogelijke oplossingen van dat probleem.

Het denken van policy entrepreneurs over de oorzaken en oplossingen van een verondersteld probleem staat naar onze veronderstelling niet los van de beleidsinitiatieven die zij zelf tot stand brengen (e.g: Vickers, 1965: 67-74). Wij zullen dit illustreren aan de hand van enkele voorbeelden van decentrale human capital beleidsinitiatieven. Policy entrepreneurs achter deze beleidsinitiatieven kunnen zich bijvoorbeeld bezig houden met cultureel beleid of woningbouwbeleid dat –zonder dat zij zich het beseffen- een aanzuigende werking heeft op hoger opgeleiden. In het geval van de Type III en de Type IV-beleidsinitiatieven is het niet van policy entrepreneurs te verwachten dat zij uigekristalliseerde gedachten hebben over de oorzaken van een relatief laag percentage hoger opgeleiden. Het is daarentegen de verwachting dat zij –wanneer zij zich bezig houden met het opzetten

van een Type I of een Type II beleidsinitiatief en zich bewust zijn van de situatie en het belang van een oplossing- zich bewust zijn van de mogelijke oorzaken en van de mogelijke oplossingen van het beleidsprobleem.

De tweede factor in het low politics model noemen wij de oplossingsideeën van de policy entrepreneur. Deze factor bestaat uit gedachten over de oorzaken van het probleem, de potentiële oplossingen van het probleem en gedachten over de actoren die daarvoor verantwoordelijk zouden moeten zijn. Er bestaat over potentiële oplossingen van dat probleem uiteraard geen ultieme waarheid. Wel is het interessant om te zien in welke mate een policy entrepreneur over deze oplossingen heeft nagedacht.

Het oplossingsidee beschrijft dan ook de wijze waarop volgens de policy entrepreneurs kan worden geïntervenieerd in het veronderstelde probleem. In het geval van decentrale human capital beleidsinitiatieven is dan de vraag: op welke wijze kan de voorraad hoger opgeleiden in de regio worden vergroot? Deze vraag lijkt simpel, maar kan leiden tot vele soorten antwoorden. Zo kan men van mening zijn dat de regio zelf meer hoger opgeleiden zal moeten gaan produceren. Hier tegenover staat de veronderstelling dat de regio meer hoger opgeleiden van buiten zou moeten aantrekken. Het kan voor policy entrepreneurs duidelijk zijn dat een regio voor dit laatste aantrekkelijk moet worden gemaakt voor hoger opgeleiden. Maar ook dit is iets dat op verschillende manieren kan gebeuren. Het aantal factoren dat invloed heeft op deze aantrekkelijkheid is haast eindeloos. Zo kan men een regio aantrekkelijk maken door de kosten van het levensonderhoud te verlagen, door het culturele aanbod te vergroten, door de huisvestingsfaciliteiten te verbeteren, door te trachten hoogwaardiger werkgelegenheid te creëren, of door bijvoorbeeld een hoogwaardiger winkelaanbod te creëren. En wie is hiervoor verantwoordelijk? Is dat het bedrijfsleven in de regio of ligt deze verantwoordelijkheid bij overheden. En zo ja, welke?

Het concept van de oplossingsideeën bevat ook veronderstellingen over de oorzaken van het probleem. Wanneer men dit concept van interpretaties van causale relaties ruim neemt, dan stuit men al snel op een uitgebreide academische traditie. Op een zeker abstract niveau is deze veronderstelling van oplossingsideeën vergelijkbaar met de instrumental judgements van Vickers (1965: 67-74). Het gaat hier om het vermogen van een actor om geschikte oplossingen voor een probleem te vinden (Hoogerwerf, 1984: 497). Ideeën van actoren over causale structuren achter het probleem spelen bij de instrumental judgements echter geen rol.

Hoppe en Grin (1998: 70; Hisschemöller & Hoppe, 2001) zijn meer concreet en beschrijven een systematiek waarmee de inzichten van actoren in problemen en hun voorkeuren voor oplossingen kunnen worden bestudeerd. Zij gebruiken hiervoor het concept action theory (zie: ook: Douglas & Wildavsky, 1983; Grin et al., 1997: 32, 34). Een action theory bestaat uit een viertal elementen. De auteurs geven dit niet aan, maar deze elementen zijn hiërarchisch geschikt, zoals het policy beliefs system dat wij in §4.4.1 bespraken (Sabatier & Jenkins-Smith, 1999: 155). Het meest abstract zijn de ultimate preferences. Via de background theories en de problem

definitions komt het systeem bij het meest concrete niveau: solution assessments.

elementen zegt iets over de wijze waarop een actor denkt dat een probleem zou moeten worden opgelost. Analoog aan Schön (1983; Grin & Van de Graaf, 1996: 80; Hoppe, 2001) onderscheiden Hoppe en Grin daarnaast ook zes verschillende typen actoren. Binnen deze zes typen hebben actoren gedeelde frames of meaning. Op deze wijze ontstaat een matrix waarin de indeling type of actor wordt afgezet tegen de verschillende niveau van de action theory.

De veronderstelling van de action theories is interessant, vooral omdat het dwingt om na te denken over de diepere voorkeuren van actoren en de wijze waarop die diepere voorkeuren invloed hebben in meer operationele en alledaagse besluiten. Maar het model van de action theory is in essentie vooral een variant van eerdere modellen met vergelijkbare doelstellingen. Daarbij kan men bijvoorbeeld denken aan Lakatos’ metafoor van de internal historian (Lakatos, 1970: 106), de theories-in-use die Argyris en Schön plaatsen tegenover de espoused theories (1974: 6, 7), Fischers vier niveaus in omvattende politieke oordeelsvorming (1980: 111- 115; Peterse, 1995: 371), of het policy beliefs system van Sabatier en Jenkins-Smith (1999). Het vernieuwende van de action theory is vooral dat het de verschillen tussen de zes typen actoren benadrukt. Echter, de typen die worden gegeven zijn vrij theoretisch en voor de verklaring van low politics beleidsinitiatieven weinig relevant. Het meer algemene gegeven dat verschillende actoren op verschillende wijzen tegen een probleem aan kunnen kijken is interessant, maar gaat voor de verklaring van low politics beleidsinitiatieven te ver.

Wanneer we expliciet naar veronderstelde causale relaties willen kijken, kunnen we ons ook wenden tot het zogenaamde impact-model (Freeman & Sherwood, 1970: 56). Dit model vestigt de aandacht op de verwachte causale relaties tussen de toepassing van middelen en het bereiken van beleidsdoelstellingen (Bressers, 1983: 33). Iets soortgelijks wordt gedaan door Vanmeter en Asher (1973: 103). Zij spreken in dat licht van causal theorizing, maar gebruiken dit begrip vooral prescriptief ten aanzien van beleidsmakers (1973: 108). Deze beperkingen spelen ook bij Freeman en Sherwood.

Veronderstellingen over causaliteit zijn door Axelrod (1976) geconceptualiseerd in cognitieve kaarten.1 Zij zijn gebaseerd op een uitgebreide reeks aan –door actoren onderscheiden- concepten. Tussen deze verschillende concepten worden causale relaties gelegd die slechts twee waarden kunnen hebben: positief of negatief. Er is sprake van een positieve relatie wanneer een verandering in het predecessor concept een soortgelijke verandering in de successor veroorzaakt. Wanneer er sprake is van tegengestelde verandering is de relatie tussen de twee concepten negatief. Een en

1

Hoogerwerf (1984: 495; zie ook: Walraven, 1991; Van Heffen, 1998: 254) baseert hierop later zijn concept van de beleidstheorie. Dit is het geheel van veronderstellingen dat ten grondslag ligt aan een concreet beleid. Waar Axelrod zich beperkt tot causale relaties, verwerkt Hoogerwerf ook veronderstellingen over finale relaties en normatieve relaties (Hoogerwerf, 1998: 25). Een alternatief concept –ook van Hoogerwerf- is de bestuurstheorie (Hoogerwerf, 1986: 17). Hiermee wordt bedoeld het geheel van opvattingen van een lid van de bestuurlijke of politieke elite over het openbaar bestuur. Meer dan de beleidstheorie heeft de bestuurstheorie een algemeen karakter, daar het niet aan een bepaald beleidsveld is gebonden, maar het openbaar bestuur in het algemeen betreft.

ander kan worden gevisualiseerd als een netwerk waarbij de concepten als nodes worden weergegeven en de relaties als edges. In Figuur 5.3 is een ideaaltype van een cognitieve kaart gegeven (ontleend aan Wang, 1996: 539).

Figuur 5.3 Een eenvoudige cognitieve kaart

Cognitieve kaarten zijn dus concrete interpretaties van een complexe werkelijkheid (Klein & Cooper, 1982: 64). Zij bieden inzicht in de wijze waarop een actor naar de oorzaken van een complex beleidsprobleem kijkt en de variabelen waarop volgens hen te interveniëren is (Langfield-Smith & Wirth, 1992: 1135). Dit is iets dat duidelijk blijkt uit de bovenstaande kaart. Deze biedt een ruim aantal factoren achter een specifiek probleem: het aantal ziektegevallen per 1000 inwoners.

De bovenstaande kaart is een uitgebreide –doch verre van volledige- kaart (Wang, 1996: 539). De problematiek is ongetwijfeld nog aanmerkelijk complexer. Het is echter de vraag in hoeverre de gemiddelde beleidsmaker in de gezondheidszorg zich bewust is van alle elementen uit deze kaart en hun interdependenties. Iets soortgelijks geldt ook voor decentrale human capital beleidsinitiatieven: in hoeverre zijn de policy entrepreneurs op de hoogte van alle elementen achter het probleem en hun onderlinge samenhang?

Het is niet zo dat de cognitieve kaarten van de policy entrepreneurs in het low politics model uitgebreid moeten worden geanalyseerd. Wel vestigen deze kaarten de aandacht op interessante vragen: Hoe zien de oplossingsideeën van de policy entrepreneurs eruit? Op wat voor variabelen willen zij ingrijpen? Op wat voor wijze

willen zij dat doen en wie zou dat eigenlijk moeten doen? De verwachting is vervolgens dat:

Naarmate een policy entrepreneur een explicieter beeld heeft van mogelijke

oplossingen van het probleem en de verantwoordelijkheid voor die oplossingen meet bij zijn eigen organisatie legt, zal het beleidsinitiatief meer zijn afgestemd op deze regionale voorraad hoger opgeleiden.

De oplossingsideeën van de policy entrepreneurs mogen overigens niet verward worden met de eerste factor: de probleempercepties van de policy entrepreneurs. Deze gingen over de aard en de consequenties van het probleem. De tweede factor gaat over de wijzen waarop het op te lossen is.