Externe steun die de policy entrepreneurs ontvangen

In de vorige twee paragrafen hebben wij aandacht gegeven aan twee factoren die een directe invloed hebben op het tot stand komen van low politics beleidsinitiatieven. Dit waren de probleempercepties van de policy entrepreneurs enerzijds en zijn oplossingsideeën anderzijds. Immers, hij moet zich allereerst bewust zijn van een probleem, maar tevens weet hebben van mogelijke oplossingen ervan. Wij zullen in deze paragraaf aandacht geven aan de derde factor: externe

steun. Deze externe steun omvat alles dat policy entrepreneurs helpt bij het opzetten

van een beleidsinitiatief.

Om het onderscheid te benadrukken met de eerder genoemde materiële hulpbronnen spreken wij expliciet niet van hulpbronnen, maar van externe steun.2 In de praktijk zal misschien blijken dat onder externe steun ook typen steun vallen die als hulpbron of zelfs als materiële hulpbron te typen zijn. Niettemin onderstrepen wij met deze woordkeuze het onderscheid met conventionele materiële hulpbronnen (zie: Bernenfelt, 1984: 172; Cress & Snow, 1996: 1090). Wij benadrukken daarbij dat het primair gaat om de bereidheid om actie te ondernemen.

Deze opmerking is vooral van belang omdat de totstandkoming van deze beleidsinitiatieven naar relatief weinig materiële hulpbronnen behoeft. Uit het tweede hoofdstuk bleek dat het vaak kleine beleidsinitiatieven zijn die tot stand kunnen komen met wat kantoorruimte en hoogstens enkele medewerkers. Het zijn – onder anderen- deze eigenschappen die de eerder besproken beleidsvormings- theorieën onbruikbaar maken. Daar ging het immers in de regel om omvangrijke materiële hulpbronnen waarvoor veel politieke strijd wordt gevoerd. Dat betekent niet dat materiële hulpbronnen irrelevant of volkomen afwezig zijn. Het betekent wel dat zij over het algemeen geen doorslaggevende rol spelen bij de totstandkoming van het beleidsinitiatief. Bij deze totstandkoming wordt natuurlijk wel gebruik gemaakt van zaken als financiën of kantoorruimte, maar het verkrijgen 2

Dit betekent dat er een zekere analogie ontstaat met resources die Kingdon terloops noemt (2003: 33, 37, 51, 52) en die wij in §4.6.2 aanduidden als niet-materiële hulpbronnen.

van deze zaken is naar onze verwachting voor de policy entrepreneurs in de regel geen onoverkomelijk probleem. In de praktijk zijn de kosten relatief laag. Het type beleidsinitiatieven leent zich bovendien in veel gevallen betrekkelijk makkelijk voor financiering door hogere overheden. Hiervoor bestaan vaak uitgebreide subsidieregelingen.

De externe steun kan vele vormen aannemen. Het geven van politieke steun is voor regionale politici of bedrijven betrekkelijk laagdrempelig. Niettemin kan de positieve bijdrage aan de totstandkoming van een beleidsinitiatief ervan groot zijn. Het opent immers deuren elders. Maar de steun kan ook materieel van aard zijn. In dat geval kan men bijvoorbeeld denken aan huisvesting van het beleidsinitiatief, maar kan men ook denken aan –gedeelde- financiering.

Externe steun lijkt daarmee in zekere zin verwant aan de politieke stroom van MS. Tenminste, in de zin dat de politieke stroom van Kingdon facetten kent die ook als externe steun zouden kunnen worden gezien. In het model van Kingdon komen beleidsinitiatieven immers tot stand met steun van de instituties in de politieke stroom. De essentie van de politieke stroom van MS is echter een wetgevingsproces. Beleidsinitiatieven manifesteren zich bij Kingdon dan ook in de vorm van wetgeving. Policy entrepreneurs ‘adopteren’ bepaalde ideeën en proberen de actoren in de politieke stroom zover te krijgen deze ideeën te steunen. Nadat de ideeën een zeker ‘wordingsproces’ hebben doorlopen kunnen zij door de actoren in de politieke stroom in wetgeving worden omgezet. Het gehele proces duurt jaren. Deze zienswijze is interessant, maar kent een aantal tekortkomingen voor de verklaring van low politics beleidsinitiatieven.

De eerste tekortkoming betreft de invulling van de politieke stroom. Deze wordt in MS gestuurd door zaken als de publieke opinie, campagnes van belangengroepen, verkiezingsresultaten en de daaruit voortkomende verdeling van het Congres of bureaucratische veranderingen (Kingdon, 2003: 145). Van al deze zaken is bij low politics beleidsinitiatieven echter geen sprake.

De tweede tekortkoming betreft de verhouding tussen de policy entrepreneur en de verstrekker van de externe steun. In het geval van low politics beleidsinitiatieven lijkt in deze relatie een duidelijke scheidslijn te bestaan. De policy entrepreneur in MS probeert zijn ideeën om te zetten in wetgeving. Hiervoor ‘verkoopt’ hij ze aan de politieke stroom. Wanneer dit is met succes is gedaan, heeft hij er in feite niks meer mee te maken. Er is immers sprake van wetgeving. Dit omschreven wij eerder als een té sterke top-down benadering van Multiple Streams.

Bij low politics beleidsinitiatieven is dit niet het geval. Ook hier is het idee voor een beleidsinitiatief afkomstig van de policy entrepreneur, maar het verlaat zijn handen niet. Hij wendt zich tot politieke actoren om steun te vinden, maar de rol van deze actoren beperkt zich tot het geven van deze steun. De policy entrepreneur ontvangt de steun en gaat verder met het opzetten van het beleidsinitiatief. Maar ook als de steun niet wordt verleend is er geen man overboord. Uit het derde hoofdstuk mogen wij immers ook concluderen dat niemand het monopolie heeft op het verlenen van externe steun, zoals de politieke stroom en de volksvertegenwoordigers die in het model van Kindon wél het monopolie hebben op wetgeving.

Het derde probleem betreft de aard van de verstrekkers van steun. In MS wenden policy entrepreneurs zich voor steun voor hun ideeën tot actoren in de politieke stroom. Het is aan die actoren dat zij hun ideeën trachten te verkopen. In beginsel is dit een proces waaraan slechts publieke actoren deelnemen. Alleen in het geval dat een policy entrepreneur afkomstig is van een private belangengroepering hebben private actoren een rol in het proces. Maar ook in dat geval valt of staat de totstandkoming van het beleidsinitiatief bij de mate waarin publieke actoren –in casu de politieke stroom- hun steun uitspreken voor het beleidsinitiatief en bereid zijn tot wetgeving. In het geval van low politics beleidsinitiatieven is daarvan geen sprake. De cases in het derde hoofdstuk laten ook een vrij grote private invloed zien. Policy entrepreneurs kunnen een private achtergrond hebben, maar dit geldt ook voor de verstrekkers van externe steun.

Het concept van externe steun wordt ook uitgewerkt door Klok (1993a: 149- 152; 1993b: 9-52). Hoewel Klok spreekt van hulpbronnen is deze indeling wel relevant wanneer we kijken naar de invloed van de aard van de externe steun op de totstandkoming van een beleidsinitiatief. Klok begint zijn indeling bij het klassieke economische onderscheid tussen fysieke goederen (kapitaal) en arbeid. Daar aan voegt hij toe: informatie; tijd; geld; rechten; en vertrouwen/ consensus (Klok, 1993b: 38-42).

Deze typen externe steun lijken voor zich te spreken, maar een aantal verdient enkele nadere opmerkingen. Zo is het type kapitaal vrij breed, maar zal het zich bij low politics beleidsinitiatieven over het algemeen voordoen in de vorm van huisvesting. Het type informatie wordt door Klok (1993a: 149) vooral gezien als een menselijke eigenschap: kennis en ervaring. Maar het betreft ook kennis over een specifiek beleidsprobleem. Deze kennis kan door de policy entrepreneur zelf gegenereerd zijn, maar kan ook van buiten komen in de vorm van elders gedane studies over het probleem. Deze informatie uit zich weer in de eerste maar met name in de tweede factor. Ook tijd is een belangrijke externe steun bij de totstandkoming van beleidsinitiatieven. Wanneer de externe steun een private afkomst hebben zullen vrij snel beleidsprestaties worden verwacht. Tijd is in dat geval onmisbaar. Geld is een type externe steun dat van belang kan zijn voor het opzetten van beleidsinitiatieven. Het gaat doorgaans om kleine organisaties waar hooguit enkele medewerkers op de loonlijst staan. Het is echter evident dat zij kosten maken.

Rechtsregels worden door Klok als bewust veranderbaar gezien. Dat zijn zij

natuurlijk ook, maar de relevantie van die notie ligt vooral in het perspectief van Klok: interveniërende beleidsinstrumenten. In het geval van decentrale human capital beleidsinstrumenten moeten rechtsregels vooral worden gezien als een externe steun die voor de beleidsinitiatieven van regio tot regio verschillen. In de Nederlandse eenheidsstaat is het voor regio’s in beginsel niet mogelijk om wetgevend op te treden. In het federalistische Duitse geval is die mogelijkheid voorbehouden aan de Bondslanden, terwijl het in Zwitserland de kantons zijn die rechtsregels kunnen stellen. Het laatste type externe steun van Klok is consensus of

vertrouwen. Klok stelt dat deze steun onmisbaar is om tot sociale interactie te

met als opmerking dat het vertrouwen vooral moet worden gezien in de relatie tussen de verstrekker van hulpbronnen en de policy entrepreneur.

In deze paragraaf hebben wij de nadruk gelegd op het belang van externe steun bij het opzetten van beleidsinitiatieven. Wij hebben het begrip geconceptualiseerd en wij hebben voorbeelden en een duidelijke categorisering genoemd. Vervolgens moet worden bezien of bepaalde typen externe steun van belang zijn bij het opzetten van decentrale human capital beleidsinitiatieven. De hypothese hier luidt dan ook:

Naarmate een policy entrepreneur een betere toegang heeft tot externe steun ten behoeve van de voorraad hoger opgeleiden in de regio, zal het beleidsinitiatief meer zijn afgestemd op deze regionale voorraad hoger opgeleiden.