Policy entrepreneurs

Decentrale human capital beleidsinitiatieven hebben wij eerder beschreven als low politics beleidsinitiatieven. Zij zijn daarmee in de eerste plaats politiek tamelijk onbeladen. Daarnaast wezen wij erop dat de beleidsinitiatieven relatief weinig materiële hulpbronnen behoeven en dat media en het publiek weinig aandacht hebben voor de beleidsinitiatieven. Dit heeft een belangrijke implicatie: de beleidsinitiatieven kunnen betrekkelijk geruisloos tot stand komen.

Het feit dat zij in stilte tot stand kunnen komen hangt samen met de wijze waarop media over het beleidsinitiatief berichten, met de publieke oordeelsvorming over het beleidsinitiatief, politieke machinaties tijdens de fase van beleidvorming en het verzamelen van materiële hulpbronnen. Juist door deze karakteristieken kunnen beleidsinitiatieven relatief gemakkelijk, in stilte en bijvoorbeeld zonder veel transactiekosten tot stand komen.

Men mag veronderstellen dat dit de weg opent voor individuele actoren die overtuigd zijn van de ernst van een verondersteld probleem. Deze actoren kunnen, zoals we in het derde hoofdstuk zagen, zowel een publieke als een private achtergrond hebben. Zij hebben relatief veel ruimte om hun beleidsinitiatieven op te zetten. De actoren hoeven weinig aandacht te besteden aan het bij elkaar krijgen van materiële hulpbronnen. Natuurlijk zijn er vaak wel wat materiële hulpbronnen nodig, maar het zijn er –zo bleek in het derde hoofdstuk- kwantitatief gezien weinig. Zo weinig bovendien, dat het aantal potentiële verschaffers ervan relatief groot is. We mogen aannemen dat dit de totstandkoming van de initiatieven versnelt. De policy entrepreneurs hoeven ook relatief weinig aandacht te besteden aan het zoeken van steun bij media of publieke opinie. Media en publieke opinievorming hebben –

zo concludeerden wij eerder- voor low politics beleidsinitiatieven weinig aandacht. Wanneer de actoren in publieke organisaties werken hoeven zij zich –door voldoende discretionaire ruimte- weinig gelegen laten aan het verkrijgen van politieke steun. Als de steun al nodig is, blijkt zij bijna een vanzelfsprekendheid. Het beleidinitiatief wordt politiek als onomstreden gezien. De actoren kunnen dan ook in betrekkelijke ‘schaduw’ of ‘luwte’ werken aan de beleidsmaatregelen.

In zekere zin zijn deze actoren ‘ondernemers’. In de context van hun publieke of private organisatie voelen zij zich wellicht begaan bij een bepaald probleem en eigenen zij zich in zekere zin de zorg voor dat probleem toe. Zij voldoen daarmee aan de karakteristieken van Kingdons policy entrepreneurs:

- Zij definiëren het probleem en brengen dit probleem onder de aandacht van andere actoren (Bachrach & Baratz, 1970: second essay; Polsby, 1984: 171). - Vervolgens pleiten zij voor ideeën en concrete voorstellen waarmee deze

problemen zouden kunnen worden verholpen (Roberts & King, 1991: 168). - Indien nodig investeren zij hun eigen niet-materiële hulpbronnen als dit de

totstandkoming van de beleidsinitiatieven kan bespoedigen (Kingdon, 2003: 122).

- Hun motieven kunnen liggen in een intrinsieke bezorgdheid over het probleem en de consequenties van het probleem. Maar zij kunnen ook voortkomen uit een zeker weloverwogen eigenbelang, bijvoorbeeld prestige of het vooruitzicht op een belangrijke rol in het te verwezenlijken beleidsinitiatief (Cohen et al., 1972: 2; Hoogerwerf, 1986: 84; Moe, 1995: 146; Lieberman, 2000: 448; Kingdon, 2003: 123).

Er zijn echter ook twee belangrijke verschillen met de policy entrepreneurs van Kingdon: hun achtergrond en hun taken. Het eerste onderscheid betreft de achtergrond van de policy entrepreneurs. De policy entrepreneurs van Kingdon hebben in beginsel een publieke achtergrond (Kingdon, 2003: 49). Maar de policy entrepreneurs in het low politics model kunnen zowel een publieke als een private achtergrond hebben. Dit blijkt duidelijk uit de verschillende beleidsinitiatieven die wij in het derde hoofdstuk hebben ingeleid.

Het tweede grote verschil betreft hun activiteiten. In het stromenmodel van Kingdon is de taak van de policy entrepreneurs betrekkelijk overzichtelijk: zij moeten het probleem zien te plaatsen op de federale beleidsagenda. Dit doen zij door de drie metaforische stromen bij elkaar te brengen of te wachten tot deze stromen bij elkaar komen. Als dit lukt, is er sprake van succesvolle agendavorming. Voor Kingdon impliceert dit automatisch het top-down in gang zetten van federale wetgevingsprocedures. Deze procedures leiden in MS dan ook per definitie tot de implementatie van beleidsinitiatieven en in beginsel tot het oplossen van het geagendeerde probleem. Maar bij deze implementatie zijn de policy entrepreneurs niet meer betrokken (Kingdon, 2003: 31). Dit gebeurt door ambtenaren die relatief geïsoleerd van de policy entrepreneurs opereren. Kingdon besteedt aan deze fase dientengevolge geen aandacht.

Uit de inleiding van de verschillende beleidsinitiatieven in hoofdstuk drie blijkt dat de arena van decentrale human capital beleidsinitiatieven anders in elkaar zit.

Immers, hier is geen sprake van wetgeving op federaal niveau. Dit om de simpele reden dat de betrokken decentrale overheidsinstanties daartoe niet bevoegd zijn. Hierdoor wordt de mogelijkheid van juridische sturingsinstrumenten geminimaliseerd (Fenger & Klok, 1998: 109; 2001). Deze constatering van minimale juridische sturingsinstrumenten heeft logischerwijs drie belangrijke consequenties voor het handelen van policy entrepreneurs.

De eerste consequentie is dat de klassieke top-down veronderstellingen van MS terzijde moeten worden geschoven (Kingdon, 2003: 31). De policy entrepreneur in het low politics model is niet een actor die primair bestuursrechtelijk besluiten tot stand wil doen komen. De policy entrepreneur is eerder een actor die op zoek gaat naar steun om zijn beleidsinitiatieven tot stand te laten komen. Hij is niet –zoals de policy entrepreneurs van Kingdon- vooral bezig met het verkopen van een bepaald idee aan de wetgevende macht. Natuurlijk, politieke steun zal voor zijn beleidsinitiatieven soms onontbeerlijk zijn, maar niet op de wetgevende en fiaterende wijze waarop Kingdon het bedoelde. Steun, zo laten de beleidsinitiatieven in het vorige hoofdstuk immers duidelijk zijn, kan ook van elders komen.

De tweede consequentie is dat de policy entrepreneur in het low politics model gedwongen is om verder te kijken dan de fase van agendavorming. De policy entrepreneur van Kingdon lijkt erop te vertrouwen dat zijn ideeën –vaak wetten- na succesvolle agendavorming door de uitvoerende macht zullen worden geïmplementeerd. De policy entrepreneur in het low politics model heeft niet een dergelijk uitvoerend apparaat tot zijn beschikking. Dit betekent dat hij –na de fase van agendavorming- waarschijnlijk zelf verder gaat met de implementatie van het model. De scheiding die Kingdon veronderstelt tussen de verschillende fasen van het beleidsproces (Kingdon, 2003: 79) is in het low politics model dan ook eerder een schemergebied. De policy entrepreneurs in het low politics model houden zich bezig met de agendavormingsprocessen van hun eigen beleidsinitiatieven, maar evenzeer met de beleidsvorming, beleidsuitvoering en effectmeting. Deze fasen zijn in het low politics model dus niet actor-gebonden.

De derde en meest belangrijke consequentie is echter dat de policy entrepreneur inzake low politics beleidsinitiatieven niet meer een actor in een institutioneel complex model is. De policy entrepreneur is minder afhankelijk van externe factoren en heeft aanzienlijk meer invloed op zijn omgeving. Hij is zelf in staat om met externe steun een beleidsinitiatief op te zetten. Door dit gegeven worden juist de karakteristieken van de policy entrepreneur van belang bij de totstandkoming van een beleidsinitiatief. Wat drijft hem? Wat wil hij bereiken? Wat denkt hij hiervoor nodig te hebben? Later in dit hoofdstuk zal blijken dat deze actor-gebonden karakteristieken veel gelijkenissen vertonen met de stromen die Kingdon op institutioneel niveau van belang achtte bij de totstandkoming van high politics beleidsinitiatieven.

Wij hebben in deze paragraaf aangegeven wat voor actoren de policy entrepreneurs in ons model zijn. Daarmee blijft de vraag echter staan wie het zijn. In het zesde hoofdstuk zullen wij voor het eerst uitgebreider ingaan op de afzonderlijke beleidsinitiatieven. Daar zullen wij ook per beleidsinitiatief de policy entrepreneurs identificeren.