Punctuated Equilibrium Theory

4.5.1 De theorie

Sinds 1991 zijn Frank Baumgartner en Bryan Jones met anderen bezig met de ontwikkeling van hun Punctuated Equilibrium Theory (PET). Zij merken op dat politiek-bestuurlijke processen aan de ene kant kunnen worden gekarakteriseerd als stabiel en incrementeel, maar dat er ook –opeens- sprake kan zijn van majeure beleidsveranderingen (e.g. Baumgartner & Jones: 1992; 1993; 2005). Klassieke incrementalistische theorieën (e.g. Braybrooke en Lindblom, 1963) zijn niet geschikt om te verklaren wat volgens Baumgartner en Jones incidenteel plaats vindt: majeure beleidsveranderingen. Op hun beurt zijn ook comprehensieve rationele actor modellen niet in staat om te verklaren waarom beleidsvorming doorgaans incrementeel van aard is. Baumgartner en Jones zijn dientengevolge op zoek naar een synthese waarmee zowel incrementele beleidsontwikkeling als plotselinge comprehensieve veranderingen verklaard kunnen worden.

Centraal in het denken van Baumgartner en Jones staat een tweetal niveaus van politiek-bestuurlijke besluitvorming. Het laagste niveau is dat van subsystem

politics. In wezen is hier sprake van klassiek incrementalisme: “this is the politics of

equilibrium –the politics of the policy monopoly, incrementalism, a widely accepted supportive image, and negative feedback” (True, Jones, Baumgartner, 1999: 102). Het hogere niveau waarin politiek-bestuurlijke besluitvorming plaats kan vinden is dat van macropolitics: “the politics of punctuation –the politics of large scale change, competing policy images, political manipulation, and positive feedback” (True, Jones, Baumgartner, 1999: 102).

13

Zo heeft men getracht om variabelen duidelijker te operationaliseren (zie: Sabatier & Jenkins- Smith, 1999: 126; Howlett & Ramesh Ramesh, 1998: 475; Fenger, 2001: stellingen; Robbinson, 2004: 25; Robbinson et al, 2007: 140) en getracht het ACF geschikter te maken voor

toepassingen buiten de V.S. (e.g. Fenger & Klok, 2001; Sabatier & Weible, 2005: 9; Lulofs, Bressers en Boeren, 2005: 25; Parsons & Fidler 2005: 450). Lulofs en Hoppe (2006: 25, 26) menen dan ook dat de theorie vooral moet worden gezien in de context van gepolitiseerde en pluriforme relaties tussen politiek, bestuur en samenleving. De West-Europese politiek- bestuurlijke context kenmerkt zich volgens hen (2006: 24) meer door participatie, langdurige beslisarrangementen en consensusgerichte beleidsstijlen.

Subsystem politics: beleidsveranderingen in de marge

Beleidsprocessen vinden normaliter plaats op het lagere niveau van subsystem politics. Hier is sprake van rigide institutionele structuren: iron triangles, policy

whirlpools, issue niches of policy subsystems (Baumgartner en Jones, 1993: 7).

Deze policy subsystems zijn gevuld met een policy monopoly: een duidelijk af te bakenen groep van actoren met diverse afkomst die zich bezig houden met beleidsformatie op een bepaald onderwerp (Howlett, 1997: 10).14

Binnen het policy monopoly ontstaat een equilibrium van belangen. Hierdoor zijn de actoren in het policy monopoly gebaat bij rust. Het verlaten van dit equilibrium brengt voor alle actoren onzekerheden en risico’s met zich mee: “nobody likes protracted conflict and continual competition” (Baumgartner & Jones, 1993: 6). De behoefte aan het uitsluiten van die onzekerheden leidt niet per definitie tot het uitsluiten van alle veranderingen, maar het leidt wel tot besluitvormingprocessen die op hun hoogst marginaal zijn en de bestaande status quo prevaleren.

In de groepsdynamiek van het policy monopoly ontstaat een specifieke kijk op de werkelijkheid. Baumgartner en Jones omschrijven deze als policy images (e.g. Timmermans, Scholten, 2006). Deze policy images hebben een specifieke taak voor het policy monopoly: zij houden de rust binnen het policy monopoly in stand.

De policy images zijn gebaseerd op empirische informatie, maar ook op emoties (Baumgartner & Jones, 1993: 26; Lulofs et al., 2005: 26). Effectieve policy images voldoen aan een tweetal vereisten. In de eerste plaats moeten zij eenvoudig communiceerbaar naar het publiek zijn. Later spreekt Baumgartner van “heuristic short-hands” (Baumgartner, 2006: 3; Baumgartner et al., 2006a; 2006b). Goede policy images rieken dan ook al snel naar retoriek. Daarnaast moeten zij over een zekere ‘intrinsieke goedheid’ beschikken. Beleidsbeelden als ‘democratie’, ‘efficiëntie’, ‘rationalisering’, ‘participatie’ of ‘veiligheid’ zijn dan ook effectieve beleidsbeelden waar een policy monopoly zich mee kan afficheren. Zolang het publiek overtuigd is van het feit dat het policy monopoly deze doelen nastreeft, heeft het monopoly weinig te duchten en is het equilibrium gegarandeerd. Het resultaat is dat besluitvorming plaats blijft vinden op het niveau van subsystem politics.

Het niveau van subsystem politics wordt bovendien in stand gehouden door processen van negative feedback: “as political actors invest more and more political resources into the political fray, they achieve a smaller marginal effect for their 14

In vroege versies van PET geven Baumgartner en Jones aan dat policy monopolies vergelijkbaar zijn met de advocacy coalitions die door Sabatier en Henkins-Smith zijn omschreven (Baumgartner & Jones, 1991: 1051). Hierbij miskennen zij echter een belangrijk verschil. De policy monopolies van Baumgartner en Jones gaan niet de strijd aan met andere policy monopolies. Gegeven het feit dat wij het policy monopoly moeten zien als het totaal van actoren –van diverse afkomst- dat zich met een afgebakend beleidsonderwerp bezig houdt, laten de policy monopolies zich beter vergelijken met de policy subsystems uit het ACF. Hierbij tekenen wij aan dat de belangen in de policy subsystems met hun verschillende advocacy coalitions als heterogeen worden verondersteld, terwijl de belangen in de policy monopolies – omwille van het behoud van het hierna te noemen equilibrium- homogeen zijn (e.g. True et al., 1999: 99-100).

efforts” (Baumgartner & Jones, 1993: 16). Het system blijft hierdoor stabiel en conservatief. Veranderingen in het systeem zullen het wellicht iets van het equilibrium afbrengen, maar het systeem zal ook weer snel naar zijn oude equilibrium terugkeren of naar een nieuw equilibrium dat slechts marginaal van het oude verschilt.

Marcropolitics: majeure beleidsveranderingen

Maar beleidsprocessen kunnen ook plaats vinden in de pendant van subsystem politics: het hogere niveau dat Baumgartner en Jones omschrijven als macropolitics. Misschien wel het belangrijkste onderscheid met subsystem politics is dat er sprake is van een positive feedback: “small inputs can cascade into major effects as they work their way through a complex system. (…) Political science has developed term to describe such situations: escalation, bandwagons, slippery slopes and waves” (Baumgartner en Jones, 1993: 16).

De positieve feedback maakt dat nieuwe ideeën snel aan populariteit kunnen winnen. De nieuwe ideeën blijken opeens in staat om zich zeer snel door het systeem te verspreiden en om oude ideeën te verdrijven. Er ontstaat dientengevolge een zichzelf versterkende dynamiek waarmee het oude equilibrium terzijde wordt geschoven en wordt vervangen door een kortstondig disequilibrium (True et al., 1999: 101).

Van subsystem politics naar macropolitics

Het is de vraag wanneer beleidsonderwerpen zich verplaatsen van het niveau van subsystem politics naar het niveau van macropolitics. Immers, op dat moment ontstaat ruimte voor majeure beleidsveranderingen en kunnen nieuwe beleidsinitiatieven ontstaan. True et al. (1999: 100) geven aan dat dit doorgaans het geval is wanneer nieuwe participanten zich in het debat aandienen. “These previously disinterested and apathetic citizens almost always enter on one side of the issue. (…) Mobilization of the apathetic determines whether a particular issue will remain assigned to its protective policy subsystem or whether it may emerge in or whether is may emerge in other political venues” (Baumgartner en Jones, 1993: 239).

Deze toetreding gaat samen met het ontstaan van nieuwe policy images: “when a policy shifts to the macropolitical institutions (…) it generally does so in an environment of changing issue definitions and heightened attentiveness by the media and the broader public” (Jones, 1994: 185). Externe impulsen –met name publieke opinievorming en de media- spelen dientengevolge een cruciale rol bij de totstandkoming van beleidsbeelden en bij de daaruit volgende toetreding van participanten in het debat (John, 2003: 489). Met andere woorden: door media en publieke opinievorming verandert het policy image. Veranderende beelden hebben op hun beurt een aanzuigende werking op de tot dusver afzijdige participanten. Door hun komst in de beleidsarena ontstaat de positieve feedback waarmee het incrementele niveau van beleidsvorming wordt overstegen.

4.5.2 De verklarende kracht van PET

Voor PET zijn materiële hulpbronnen geen voorwaarde voor beleidsvorming. In het artikel dat later de status heeft gekregen van het fundament van PET wordt weinig aandacht besteed aan de rol van materiële hulpbronnen. Hier wordt slechts gewezen op de mogelijkheid dat zij kunnen dienen om positive feedback te voorkomen en een equilibrium in stand te houden (Baumgartner & Jones, 1991: 1047). In veel latere amenderingen krijgen materiële hulpbronnen hoogstens in de marge aandacht.15 Er is ons slechts één amendering bekend (Parson & Fidler, 2005: 450, 456) waarin materiële hulpbronnen worden gezien als een voorwaarde voor beleidsvorming. Dit betreft echter natuurlijke hulpbronnen.

Ook Givel (2006: 407) gaat in op de rol die materiële hulpbronnen spelen bij beleidsvorming. Echter, waar Parson & Fidler vooral aandacht besteedde aan de wijze waarop materiële hulpbronnen positive feedback kunnen veroorzaken, geeft Givel juist aan dat zij vooral een negatieve feedback in stand kunnen houden: “Powerful monopolies in subsystems will use resources such as lobbyists, litigation, and public relations campaigns to ward off sharp policy changes by political outsiders”. Hij houdt hierbij dus vast aan de conventionele lijn: hulpbronnen hebben eerder een conserverende werking dan dat zij nodig zijn voor beleidsvorming. PET ondersteunt de eerst genoemde eigenschap van low politics beleidsinitiatieven: zij kunnen tot stand komen zonder noemenswaardige materiële hulpbronnen.

Over politieke strijd is PET explicieter. Baumgartner en Jones (1991: 1048) wijzen er op dat er continu outsiders op de loer liggen om het equilibrium te verstoren. De auteurs spreken in dit licht van conflict expanders, actoren die gebaat zij bij het openbreken van het policy monopoly door een escalatie van de politieke strijd en daarnaar handelen. De conflict expanders zullen contact leggen met –wat Baumgartner en Jones omschrijven als- de losers in het policy monopoly en zullen trachten hen in het eigen kamp te halen: “oftentimes such outsiders lack both credibility and information to attack the existing subsystem, so that making alliances with losers from within the smaller group can be very important to outsider strategies” (Baumgartner & Jones, 1991: 1048).16 In PET is politieke strijd onontkoombaar: “the authors have developed punctuated equilibrium as an analysis of the pluralistic and open American political system” (Baumgartner et al., 2006: 962). Politieke strijd biedt hier de energie die uiteindelijk leidt tot macropolitics. Politieke strijd is daarmee een voorwaarde voor beleidsvorming, hetgeen maakt dat

15

e.g. John, 1999; Jeon & Haider-Markel, 2001; John, 2003; John & Margetts, 2003; Mortensen, 2005; Baumgartner, 2006; Baumgartner et al., 2006; Breuning & Koski, 2006; Timmermans & Scholten, 2006; Wood, 2006; Worsham, 2006; Robbinson et al., 2007.

16

Hiermee kunnen voor de conflict expanders verschillende doelen gediend zijn. In de eerste plaats kan men trachten te komen tot macropolitics om eigen agendapunten naar voren te schuiven. Conflict expanders kunnen zich echter ook simpelweg uit machtsoverwegingen tot doel stellen om deel uit te maken van het policy monopoly. (zie: Bressers & O’Toole, 2005: 137).

PET op dit punt ongeschikt is voor het verklaren van de totstandkoming van low politics beleidsinitiatieven.17

In PET hebben media en publieke opinievorming belangrijke rollen in de totstandkoming van beleidsinitiatieven (e.g. Breunig & Koski, 2006). Punctuation wordt in PET voorafgegaan door een plotselinge publieke aandacht voor een beleidsprobleem: “public opinion is (…) one of the many venues in a pluralistic society. As a component of national mood perceived by many lawmakers, it certainly plays an important role” (Baumgartner & Jones, 1993: 248). 18 Ook de media dicht PET een belangrijke rol toe: “The media play an integral role in the policy process by directing attention alternately towards different aspects of the same issues over time and by shifting attention from one issue to another” (Baumgartner & Jones, 1993, 103). Media en publieke opinievorming spelen in PET dan ook cruciale rollen bij de totstandkoming van nieuwe beleidsinitiatieven. Dit maakt PET minder geschikt voor het verklaren van low politics beleidsinitiatieven.

Meer dan de hiervoor besproken theorieën lijkt PET primair bedoeld om de totstandkoming van individuele beleidsinitiatieven te verklaren (e.g. True, et al., 1999: 97). Anders dan in de tot dusver besproken theorieën is er in PET bijvoorbeeld een grote rol voor individuele actoren. Zij kunnen een positive feedback veroorzaken en de loop van de beleidscyclus ingrijpend veranderen. Individuele actoren kunnen van diverse pluimage zijn: “individuals, experts, groups, government officials and politicians, and media” (Howlett, 1997). Zij hebben verschillende instrumenten tot hun beschikking om het policy image te sturen.19 Al deze concepten zijn in de PET duidelijk geoperationaliseerd, hetgeen duidelijk blijkt uit recente kwantitatieve ontwikkelingen van de PET (e.g. Baumgartner et al., 2006). Niettemin lijkt PET in hoofdzaak ongeschikt om de totstandkoming van low politics beleidsinitiatieven te verklaren. De veronderstellingen van Baumgartner, Jones et al., over politieke strijd en publieke opinievorming en media-aandacht zijn in strijd met de empirische bevindingen die wij eerder deden. Slechts de marginale rol die zij toebedelen aan materiële hulpbronnen lijkt ook van toepassing op low politics beleidsinitiatieven.

17

Gegeven de Amerikaanse federale gepolitiseerde casuistiek waarop PET zich beroept is dit niet vreemd. Het sluit echter niet aan bij een wezenlijk kenmerk van de low politics

beleidsinitiatieven in een neo-corporatistische context: weinig politieke strijd. Dit ondanks recentelijk ontwikkelingen om PET ook in de meer parlementaire Europese context bruikbaar te maken (e.g. Timmermans & Scholten, 2006; Baumgartner et al., 2006).

18

Baumgartner en Jones vallen hierbij terug op Downs. Voor hen is Downs’ issue-attention cycle vooral een “mobilization of enthusiasm”-cycle (Baumgartner & Jones, 2003: 88-89). Zij daarbij een sturende rol aan belangengroepen: “Interest groups play an important role in formulating questions, affecting public opinion, and defining the terms of the public debate” (Baumgartner & Jones, 1993: 190). Deze gewichtige rol geldt ook voor politieke strijd.

19

Feitelijk zijn deze instrumenten op te delen in een tweetal strategieën. Howlet (1997: 11) omschrijft hen als volgt: “In the “Downsian" strategy, groups can publicize a problem in order to alter its venue by encouraging the public to call upon governments to resolve the problem or take advantage of some new technology. In a second typical approach, which Baumgartner and Jones term a "Schattschneider" mobilization, groups involved in the policy subsystem who do not like the policies being developed or discussed by governments seek to alter the institutional arrangements within which the subsystem operates in order to expand or contract its

4.6 Multiple Streams