De verklarende kracht van MS

MS maakt een impliciet onderscheid tussen niet-materiële en materiële hulpbronnen. Volgens MS bestaan drie typen niet-materiële hulpbronnen: ambtelijke hulpbronnen (2003: 33); hulpbronnen van het Congres (2003: 37) en hulpbronnen van belangengroepen (2003: 52). Voorbeelden van niet-materiële hulpbronnen zijn

longetivity, expertise en sets of relationships (Kingdon, 2003: 33), legal authority, formidable publicity, blended information (Kingdon, 2003: 38), electoral advantages and disadvantages, a position to tie up the economy, cohesion

(Kingdon, 2003: 52). Deze niet-materiële hulpbronnen hebben een coupling functie: zij kunnen beleidsinitiatieven tot stand doen komen (Exworthy & Powell, 2004: 265). Daarnaast zijn er materiële hulpbronnen. Deze worden in MS slechts marginaal besproken. Zij zijn per definitie financieel van aard en kunnen in essentie hoogstens beleidsvorming tegenhouden (Kingdon, 2003: 109).33

De coupling functie van niet-materiële hulpbronnen is van belang bij de verklaring van low politics beleidsinitiatieven. Het zijn juist dit soort hulpbronnen – kennis, contacten, juridische macht, etc.- die van belang lijken bij de totstandkoming van low politics beleidsinitiatieven.

Het hulpbronnenconcept van MS biedt dan ook mogelijkheden om de totstandkoming van low politics beleidsinitiatieven te verklaren.

In MS speelt politieke strijd een voorname rol. De is theorie ontwikkeld in wat Lulofs et al. (2005: 25) in de context van ACF omschrijven als “een context van gepolitiseerde en pluriforme relaties tussen politiek, bestuur en samenleving”. Politieke strijd is een wezenskenmerk van deze context en is in MS van belang. Dit blijkt bijvoorbeeld uit de rol van belangengroepen: “Actually, much of interest groups’ activity in these processes consists not of positive promotion but rather of negative blocking” (Kingdon, 2003: 49). Het blijkt ook uit Kingdons hypothese dat beleidsinitiatieven altijd (georganiseerde) felle tegenstanders hebben (Kingdon, 2003: 151). Conflict en strijd vinden in MS plaats in alle stromen. In de problemenstroom wordt door politieke strijd bepaald welke problemen al dan niet als probleem worden erkend en in de beleidsalternatievenstroom draagt politieke strijd bij aan het selectieproces in de beleidsoersoep. De politiek-bestuurlijke stroom is zelfs gebaseerd op dynamiek in machtsverhoudingen, strijd en onderhandelingen tussen coalities van actoren. Beleidsvorming vindt volgens Kingdon niet plaats zonder politieke strijd. Dit hindert de verklarende kracht van MS voor low politics beleidsinitiatieven.

Media en publiek hebben volgens Kingdon aandacht voor beleidsvorming. Maar hun invloed is niet groot. Media-aandacht is in MS niet direct van belang bij beleidsvorming (Kingdon, 2003: 57, 59). Media vervullen een rol als

communicator, maar deze rol is volgens Kingdon niet sturend van aard. Het enige 33

Waarmee in feite niet meer wordt bedoeld dan dat sommige beleidsinitiatieven simpelweg te duur kunnen zijn om tot stand te kunnen komen. Hier dient een duidelijk onderscheid te worden gemaakt met de wijze waarop hulpbronnen in PET beleidsvorming tegen kunnen houden. Daar vormen zij een wapen in de handen van opponenten.

dat media volgens Kingdon direct beïnvloeden is de publieke opinie. Maar ook de invloed van deze publieke opinievorming op beleidsvorming is in MS –afgezien van verkiezingen- beperkt: “public opinion may sometimes direct government to do something but it more often constrains government from doing something” (Kingdon, 2003, 65). Als de publieke opinie al invloed heeft op beleidsvorming dan bestaat die uit hindermacht. De invloed van zowel media als de publieke opinievorming op beleidsvorming is in MS beperkt. Beleidsinitiatieven kunnen in MS prima tot stand komen zonder media-aandacht en publieke opinie. Geen van beide zijn vereist voor beleidsvorming. Dit aspect kan dan ook bijdragen aan de verklaring van de totstandkoming van low politics beleidsinitiatieven.

Kingdon is zelf vrij duidelijk over de doelstellingen van zijn model. Met het stromenmodel tracht Kingdon te verklaren hoe de beleidsagenda wordt bepaald (2003: xvii). De drie stromen, policy entrepreneurs en de windows of opportunity zijn daarbij goed bruikbare variabelen. Dit heeft volgens sommige auteurs geresulteerd in “a rich variety of metaphors and testable hypotheses” (Perry, 1985: 621). Dit wordt gecombineerd met een goed werkbare flexibiliteit (Sabatier, 1991: 151). Bij de verklaring van low politics beleidsinitiatieven ligt de kracht van MS in de eerste plaats in de conceptualisering van de hulpbronnen. Kingdon wijst –in tegenstelling tot de andere besproken theorieën- duidelijk op het belang van niet- materiële hulpbronnen als kennis, netwerken, rechten, etcetera. Het zijn juist deze hulpbronnen die van belang zijn bij de totstandkoming van low politics beleidsinitiatieven. MS lijkt ook aan te sluiten bij de casuïstiek van de low politics beleidsinitiatieven waar het ontbereken van media-aandacht en publieke opinievorming betreft. Tenminste, in die zin dat Kingdon media-aandacht en publieke opinievorming als weinig relevant ziet voor beleidsvorming: hun invloed is klein. Bij MS zijn media-aandacht én publieke opinievorming dan ook niet vereist voor beleidsvorming, hetgeen ook bij low politics beleidsinitiatieven het geval bleek. Slechts op het gebied van politieke strijd lijkt MS ongeschikt. Politieke strijd gaat bij MS per definitie vooraf aan beleidsvorming.

4.7 Conclusies

In dit hoofdstuk geven wij een antwoord op de tweede subvraag: In hoeverre kan de

totstandkoming van decentrale human capital beleidsinitiatieven aan de hand van bestaande beleidsvormingstheorieën worden verklaard? Hiertoe hebben wij

allereerst een vijftal beleidsvormingstheorieën besproken.

In het vorige hoofdstuk hebben wij al geconcludeerd dat decentrale human capital beleidsinitiatieven een drietal gemeenschappelijke kenmerken hebben. Zij kenmerken zich door beperkte materiële hulpbronnen, weinig politieke strijd en weinig publiciteit en weinig publieke oordeelsvorming. Wij hebben betoogd dat zij daardoor te beschouwen zijn als typische low politics beleidsinitiatieven. Het gevolg hiervan was dat wij de beleidsinitiatieven onder één noemer konden scharen en aan de hand hiervan de tweede subvraag kon beantwoorden. De resultaten lijken duidelijk.

Het gros van de theorieën is niet geschikt om de totstandkoming van low politics beleidsinitiatieven te verklaren. Het eerste probleem ontstaat bij de eigenschap weinig materiële hulpbronnen. Slechts PET van Baumgartner en Jones en MS van Kingdon zijn geschikt om beleidsvorming te verklaren zonder dat hieraan materiële hulpbronnen vooraf gaan. MS biedt daarnaast een duidelijk overzicht van niet-materiële hulpbronnen die ook een rol lijken te spelen bij low politics beleidsinitiatieven. Deze hulpbronnen kunnen divers zijn: tijd, energie, reputatie of geld. De overige theorieën veronderstellen –direct of indirect- dat beleidsvorming materiële hulpbronnen vereist.

Dit geldt ook voor de eigenschap weinig politieke strijd. Alle theorieën, uitgezonderd PGT, zijn gebaseerd op de assumptie dat beleidsinitiatieven worden voorafgegaan door hevige politieke strijd. Bij low politics beleidsinitiatieven blijkt dit echter uitdrukkelijk niet het geval te zijn. PGT accepteert weinig politieke strijd, maar men kan zich afvragen in hoeverre daar daadwerkelijk uitspraken worden gedaan over concrete beleidsinitiatieven.

Tot slot ontstaat een probleem bij het kenmerk weinig media-aandacht en

publieke opinievorming. Alle theorieën, uitgezonderd PGT en MS verwerpen de

assumptie dat beleidsinitiatieven tot stand kunnen komen zonder media-aandacht en publieke opinievorming. Bij zowel IAC, ACF als PET spelen media-aandacht en publieke opinie een belangrijke rol bij beleidsvorming. Zij leveren daar de ‘energie’ die leidt tot het ontstaan van beleidsinitiatieven. In Tabel 4.1 zijn de resultaten weergegeven.

Tabel 4.1 De beleidsvormingstheorieën en hun bruikbaarheid voor low politics beleidsinitiatieven

Het blijkt al snel dat vier van de vijf theorieën niet geschikt zijn om de totstandkoming van initiatieven te verklaren. Alleen MS scoort op twee van de drie

criteria voldoende. Het accepteert het ontbreken van materiële hulpbronnen alsmede het ontbreken van media-aandacht en publieke opinievorming.

Het probleem van MS is echter dat het model draait om politieke strijd. Eén van de drie stromen is gebaseerd op deze strijd, terwijl de andere twee er voor een belangrijk deel door gestuurd worden. MS is dan ook opgezet om beleidsinitiatieven te verklaren die in een zwaar gepolitiseerde Amerikaanse federale context ontstaan. Dit maakt het onmogelijk om low politics beleidsinitiatieven te verklaren aan de hand van het model van Kingdon. Niettemin doet MS wel belangrijke handreikingen. Dit betreft allereerst de veronderstelling dat beleidsvorming kan plaatsvinden zonder media-aandacht en publieke opinievorming. Daarnaast biedt MS een conceptualisering van niet-materiële hulpbronnen en geeft het globaal aandacht aan de rol die zij spelen bij beleidsvorming.

Wij moeten dan ook concluderen low politics beleidsinitiatieven zich niet laten verklaren aan de hand van bestaande beleidsvormingstheorieën. MS lijkt nog het meest geschikt, maar ook hier blijkt de belangrijke rol van politieke strijd een hindernis bij de bruikbaarheid bij low politics beleidsinitiatieven. Politieke strijd is daar de voornaamste drijfveer van beleidsvorming, hetgeen bij low politics beleidsinitiatieven niet het geval is. Daarmee zijn deze theorieën niet geschikt om de totstandkoming van decentrale human capital beleidsinitiatieven te verklaren. De tweede onderzoeksvraag moet dan ook negatief worden beantwoord.

Hoofdstuk 5