Probleem percepties van de policy entrepreneurs

De problemenstroom is één van de drie stromen van MS. In deze stroom is de cruciale vraag wanneer een bestaande situatie collectief als een probleem wordt beschouwd. Het probleem is daarmee echter geen objectief gegeven. Immers, bestaande situaties worden van actor tot actor verschillend voorgesteld, wat ook geldt voor gewenste situaties of maatstaven (Hoogerwerf, 1998a: 19). De discrepantie tussen de twee is in essentie het probleem zoals dat door actoren ervaren wordt. Deze discrepantie is daarmee per definitie geen objectief gegeven (Lober, 1997: 7; Kingdon, 2003: 90). Het erkennen van problemen is in de optiek van Kingdon dan ook eerder een sociaal proces dan een rationeel-analytisch proces. Problemen worden geconstrueerd, tijdens lunches, in tijdschriften, tijdens hoorzittingen en in de wandelgangen. Een probleem is volgens Kingdon dus:

- een sociale constructie (zie: Béland, 2005: 7); - die verandert door de tijd (zie: Plein, 1994: 702);

- door bewuste invloed van actoren die bij een bepaalde collectieve probleemdefinitie baat hebben (Kingdon, 2003: 93);

- die daarbij gebruik maken van media als een communicator (Kingdon, 2003: 59).

Deze conceptualisering van Kingdon is niet ongebruikelijk. Het levert bij het gebruik voor de verklaring van de totstandkoming van low politics beleidsinitiatieven echter wel twee problemen op.

In de eerste plaats is de conceptualisering van Kingdon minder geschikt door de rol van media bij het creëren van collectieve probleemerkenning. In §4.6 hebben wij al aandacht besteed aan de rol die de media in het model van Kingdon hebben. Met name in de problemenstroom is de rol van communicator van belang. Kingdon behandelt probleemerkenning op Amerikaans federaal niveau. In dat geval moet een meerderheid van 535 Amerikaanse Congresleden zich bewust zijn van een probleem. Maar dat geldt ook voor een groep van duizenden medewerkers, adviseurs, etcetera in de omgeving van deze groep Congresleden. Media hebben in dit proces een niet onbelangrijke rol (Kingdon, 2003: 59). Zij voorkomen dat de actoren in een communicatief vacuüm opereren. Bij low politics beleidsinitiatieven zijn deze media echter grotendeels afwezig, hetgeen bleek in het derde hoofdstuk.

De tweede en wellicht belangrijkste reden dat de conceptualisering van Kingdon moet worden aangepast ligt in het type probleemerkenning waarover Kingdon spreekt: collectieve probleemerkenning. Een probleem is in MS niet voor niets een sociale constructie. Immers, het expliciete doel van probleemerkenning in het model van Kingdon is wetgeving. Om dit doel te bereiken is collectieve probleemerkenning nodig bij een meerderheid van de 535 Amerikaanse Congresleden. Echter, bij low politics beleidsinitiatieven lijkt het doel bescheidener; het gaat immers om het opzetten van relatief kleine beleidsinitiatieven. Er is geen sprake van een noodzakelijk proces van collectieve probleemerkenning binnen een groep van honderden volksvertegenwoordigers. Het besef van het bestaan van een probleem hoeft zich bij low politics beleidsinitiatieven slechts te beperken tot één of enkele policy entrepreneurs of verstrekkers van externe steun. Het probleembesef kan uiteraard breder worden gedragen, maar dit is niet noodzakelijk. Het gaat er juist om hoe de policy entrepreneurs over de situatie denken. Immers, hun probleemperceptie vormt de aanleiding tot handelen.

Maar wat zet de policy entrepreneurs dan aan tot het investeren van tijd en moeite in het opzetten van low politics beleidsinitiatieven? Immers, de policy entrepreneurs worden niet als zodanig geboren. Zij worden dit pas wanneer zij zich actief gaan inzetten voor een probleem en voor beleidsinitiatieven waarmee het probleem kan worden verholpen. Het feit dat zij zaken als tijd en wellicht reputatie moeten investeren, maakt het opzetten van beleidsinitiatieven bepaald niet laagdrempelig. De policy entrepreneurs moeten dan ook een dringende reden –en een dringende persoonlijke rechtvaardiging- hebben om hun beleidsinitiatieven op te zetten. Zij moeten overtuigd raken van de noodzaak van het investeren van de eigen niet-materiële hulpbronnen. De mate waarin, en de wijze waarop, de policy entrepreneur overtuigd is van de ernst van een specifiek probleem noemen wij zijn perceptie van een probleem: zijn probleemperceptie. Deze probleemperceptie geldt als zijn motivatie tot handelen. De probleemperceptie kan worden gedefinieerd als

de opvattingen van actoren ten aanzien van het beleidsprobleem (zie: Joldersma, 1998: 52).

De probleemperceptie is daarmee van groot belang bij het tot stand komen van low politics beleidsinitiatieven. Immers, een policy entrepreneur moet zich bewust zijn van probleem A wil hij zich actief met een probleem A gaan bezig houden. En wanneer hij zich minder bewust is van probleem A, richt hij zich wellicht meer op probleem B of probleem C.

Ter illustratie het volgende. Het beleidsprobleem is in dit geval een verondersteld tekort aan hoger opgeleiden. De probleempercepties van policy entrepreneurs gaan over de ernst van dit veronderstelde tekort aan hoger opgeleiden. De vraag is dan: wat voor probleemperceptie hebben policy entrepreneurs die zich inzetten om decentrale human capital beleidsinitiatieven tot stand te brengen?

De probleemperceptie in het low politics model bestaat uit twee delen. Het eerste deel is de algemene component. Dit deel beschrijft de manier waarop de policy entrepreneur denkt over het belang van hoger opgeleiden. Het tweede deel is de situationele component. Deze component beschrijft de wijze waarop de policy entrepreneur denkt over hoger opgeleiden in relatie tot zijn eigen regio. Beide componenten zullen wij hieronder bespreken.

De algemene component

De eerste component van de probleemperceptie is de algemene component. Het ligt voor de hand dat voor het opzetten van decentrale human capital beleidsinitiatieven een policy entrepreneur overtuigd moet zijn van het belang van hoger opgeleiden. In dat geval zouden hoger opgeleiden voor hem een doel moeten dienen. Zo zouden zij volgens hem bijvoorbeeld van belang kunnen zijn omdat ze een soort postindustriële invulling zijn van de productiefactor arbeid. Ook zouden zij volgens de policy entrepreneur van belang kunnen zijn omdat ze –door een hoger inkomen- meer belastingopbrengsten opleveren. Of misschien vindt de policy entrepreneur wel dat hoger opgeleiden van belang zijn omdat hun aanwezigheid kan helpen een bepaalde mate van sociaal kapitaal of bepaald voorzieningenniveau in stand te houden. In al deze gevallen gaat het om het besef dat hoger opgeleiden door de policy entrepreneur anders worden gewaardeerd dan lager opgeleiden. Hoger opgeleiden zijn volgens hem van groter belang voor de ontwikkeling van een bepaald gebied. Dit besef leidt tot de algemene component van de probleemperceptie.

In het low politics model geldt dat de algemene component een besef van het belang van een bepaald goed of een bepaalde situatie, zonder een expliciete relatie met de eigen situatie te leggen. Het is een tamelijk algemene maatstaf over de rol van dit goed of deze situatie in het maatschappelijk verkeer. Echter, dit besef alleen is nog niet voldoende reden om in actie te komen.

De situationele component

Voor de wijze waarop policy entrepreneurs zich bezig houden met het opzetten van low politics beleidsinitiatieven is ook de situationele component van belang. De situationele component moet worden gezien als een blik op de veronderstelde

situatie zoals de actor die in de eigen omgeving ervaart. Wederom illustreren wij dit aan de hand van een voorbeeld uit de casuïstiek van hoofdstuk drie.

Waar de algemene component bepaalt of een actor hoger opgeleiden in algemene termen van belang acht voor de ontwikkeling van een regio, geeft de situationele component aan of deze actor van mening is dat er in zijn eigen regio een tekort is aan hoger opgeleiden. Met andere woorden: de algemene component bepaalt in het low politics model de maatstaf, terwijl de situationele component de waargenomen situatie bepaalt.

Beide componenten vormen de probleemperceptie. De probleemperceptie van een actor bepaalt vervolgens in de algemene zin in hoeverre een actor zich als policy entrepreneur van een low politics beleidsinitiatief zal gaan opwerpen. In het licht van onze casuïstiek zal het dan ook bepalen in hoeverre hij in initiatieven die te maken hebben met de komst of het behoud van hoger opgeleiden voor de regio een voordeel ziet en in hoeverre hij zelf bereid is om zich bezig te houden met het opzetten van dergelijke initiatieven.

Wij veronderstellen dat de probleempercepties tussen de policy entrepreneurs kunnen verschillen. Dit geldt allereerst voor de algemene component. Voor decentrale human capital beleidsinitiatieven kan men stellen dat sommige policy entrepreneurs misschien vooral het economische belang van hoger opgeleiden zullen benadrukken, terwijl anderen zich wellicht meer richten op het culturele belang. Ook kunnen er natuurlijk policy entrepreneurs zijn die hoger opgeleiden van weinig belang achten.

Dit laatste is niet iets dat conflicteert met de aard van decentrale human capital beleidsinitiatieven. Immers, bij de eerste bespreking van de cases is al aangegeven dat niet alle beleidsinitiatieven zijn opgezet met het doel om de voorraad hoger opgeleiden in de regio te vergroten. In theorie kan sprake zijn van policy entrepreneurs die zich amper bewust zijn van een eventueel tekort aan hoger opgeleiden. Maar wij verwachten wel dat naarmate de policy entrepreneurs zich meer bewust zullen zijn van het belang van hoger opgeleiden, zij zich in hun beleidsinitiatieven meer op de regionale voorraad hoger opgeleiden zullen richten.

Iets dergelijks geldt ook voor de situationele component. Zo zullen er policy entrepreneurs zijn die tevreden zijn over de voorraad hoger opgeleiden in hun regio terwijl anderen –in dezelfde regio- dat wellicht niet zijn. De redenen hiervoor kunnen vele zijn. Maar wij gaan ervan uit dat naarmate policy entrepreneurs zich meer bewust zijn van een tekort aan hoger opgeleiden in de eigen regio, zij zich in hun beleidsinitiatieven meer op deze regionale voorraad hoger opgeleiden zullen richten. De eerste hypothese in ons model luidt dientengevolge:

Naarmate een policy entrepreneur een groter belang hecht aan hoger opgeleiden in de regio en meer overtuigd is van een tekort aan hoger opgeleiden in de regio, zal het beleidsinitiatief meer zijn afgestemd op deze regionale voorraad hoger opgeleiden.