Advocacy Coalition Framework

4.4.1 De theorie

Sabatier en Jenkins-Smith (Sabatier & Jenkins-Smith, 1993; Jenkins-Smith & Sabatier, 1993) ontwikkelden het Advocacy Coalition Framework (ACF) oorspronkelijk om te komen tot een model ter verklaring van de invloed van technologische kennis op beleidsprocessen (Sabatier & Jenkins-Smith, 1999: 117). Zij beoogden daarbij een synthese tussen de conventionele top-down en meer recente bottom-up benaderingen van beleidsuitvoering. Hierbij richtten zij zich op een alternatief voor de eerder besproken conventionele fasenbenaderingen van beleidsprocessen (Fenger, 2001: 33; 2003). Inmiddels beoogt het ACF vooral te dienen ter verklaring van langtermijn beleidsdynamiek in de algemene zin van het woord (Lulofs & Hoppe, 2006: 23). Het ACF heeft in de West-Europese 7

De Vries plaatst deze tweedeling op één lijn met het onderscheid dat Hogwood en Peters (1983: 27) maken tussen policy succesion en policy maintenance.

bestuurskunde en politieke wetenschappen veel aandacht gehad (zie: Sabatier & Jenkins-Smith, 1999: 126). Dit neemt niet weg dat de empirische nadruk sterk op de VS ligt (Lulofs & Hoppe, 2006: 23).

Het ACF kent drie voorname elementen: het policy subsystem, de external

system events, en de relatively stable parameters. In de wisselwerking van deze drie

elementen komen beleidsveranderingen en daarmee beleidsinitiatieven tot stand (Sabatier, 1991: 151-152).

Het eerste element is het policy subsystem. Het policy subsystem is de verzameling actoren die betrokken zijn óf zich betrokken voelen bij een bepaald beleidsprobleem (Freeman & Stevens, 1987). Binnen het policy subsystem verenigen deze actoren zich in zogenaamde advocacy coalitions. Doorgaans is er sprake van één tot vier van dergelijke coalities. Deze advocacy coalitions streven binnen het subsystem doelen na die conflicteren met de doelen van andere advocacy coalitions.8 In het policy subsystem opereren ook zogenaamde policy brokers. Zij fungeren als de smeerolie in het policy subsystem: het is hun taak om de strijd tussen de advocacy coalitions in goede banen te leiden. Policy brokers zijn gebaat bij het vinden van compromissen. Zij trachten de conflicten tussen de advocacy coalitions in goede banen te leiden. Op deze wijze versterken zij ook hun eigen positie in het policy subsystem.

Het tweede voorname element in het ACF is de omgeving van het policy subsystem: external system events. Het gaat hier om autonome factoren als de sociaaleconomische omstandigheden, regeringscoalities of beslissingen in andere beleidsvelden (Fenger, 2001: 33). Deze gebeurtenissen of ontwikkelingen hebben hun invloed op het handelen binnen het policy subsystem: het biedt de actoren kansen en beperkingen.

Het derde voorname element staat in wisselwerking met het tweede element: de

relatively stable parameters. Hierbij kan men bijvoorbeeld denken aan stabiele

instituties als de grondwet (Fenger, 2001: 33), een sociaaleconomische structuur of de verdeling van natuurlijke hulpbronnen (Sabatier, Jenkins-Smits, 1999: 121). Deze parameters zijn amper te beïnvloeden, maar leggen wel beperkingen op aan de actoren in het policy subsystem.

Denkbeelden van de advocacy coalitions in het policy subsystem hebben grote invloed op de totstandkoming van beleidsinitiatieven (Howlett & Ramesh, 1998: 469). Sabatier en Jenkins-Smith systematiseren deze denkbeelden als het policy

belief system. Deze policy belief systems zijn volgens Sabatier en Jenkins-Smith

getrapt: ze bestaan uit een drietal niveaus.

Het meest fundamenteel en abstract zijn de deep core beliefs. Fenger geeft aan dat het hier gaat om “de persoonlijke filosofieën van een persoon of actor” (Fenger, 2001: 35). De deep core beliefs bestaan uit basale en absolute principes: een heuristiek waarmee politiek keuzes te verklaren zijn (Sabatier & Jenkins-Smith, 8

De afkomst van de leden van de advocacy coalitions is heterogeen: “ACF explicitly argues that most coalitions will include not only interest group leaders, but also agency officials, legistators from multiple levels of government, applied researchers, and perhaps even a few journalists” (Sabatier & Jenkins-Smith, 1999: 120).

1999: 155). Met ander woorden, deep core beliefs zijn binnen de advocacy coalition gedeelde basale ontologische en normatieve axioma’s over zaken die het niveau van het policy subsystem overstijgen (Coenen, 1996: 88).9

De policy core beliefs vormen een meer concreet niveau van het policy belief

system. Hier betreft het beleidsstrategieën en –voorkeuren die nodig zijn om de opvattingen uit de deep core beliefs in de context van de advocacy coalition te concretiseren (Fenger, 2001: 35). Policy core beliefs garanderen in die zin de normatieve betrokkenheid bij de advocacy coalition. In tegenstelling tot de deep core beliefs, overstijgt de inhoud van de policy core beliefs niet het niveau van het policy subsystem; de inhoud heeft slechts betrekking op zaken die voor het policy subsystem relevant zijn (Sabatier, Jenkins-Smits, 1999: 121).10

Op het meest concrete niveau bevinden zich de secondary aspects. Dit zijn relatief enge veronderstellingen over maatregelen die moeten worden genomen om de elementen uit de policy core beliefs te realiseren (Coenen, 1996: 88; Fenger, 2001: 35).

Het ACF verklaart vooral politieke strijd. Echter, het leert ook een belangrijke les over beleidsverandering en daarmee over de totstandkoming van beleidsinitiatieven. Beleidsveranderingen kunnen in de praktijk fundamenteel en minder fundamenteel van aard zijn. Er is sprake van fundamentele beleidsveranderingen wanneer de deep core beliefs in het geding zijn. Dergelijke fundamentele beleidsveranderingen kunnen in het ACF slechts tot stand komen wanneer de ene advocacy coalition wordt afgewisseld door de andere of wanneer ze dwingend en topdown worden opgelegd (Lulofs et al., 2005: 24).

Iets soortgelijks geldt voor de totstandkoming van beleidsinitiatieven. Wanneer zij als instrumenteel kunnen worden beschouwd gebeurt het denken erover primair binnen de secondary aspects. Echter, wanneer zij een fundamentele beleidswijziging veronderstellen en botsen met de deep core beliefs behoeven zij aflossing van de ene policy coalition door de andere. Dit maakt fundamentele beleidsveranderingen schaars.

4.4.2 De verklarende kracht van ACF

Materiële hulpbronnen spelen, zoals gezegd, bij de totstandkoming van low politics beleidsinitiatieven slechts een marginale rol. In het ACF is dat niet het geval. In de meest recente schematische weergave van het ACF (Sabatier & Jenkins-Smith, 1999: 121, 132) spelen hulpbronnen een cruciale rol. De allocatie van de hulpbronnen onder actoren wordt bepaald door de relatively stable parameters en de

external system events. In de schematische weergave bepaalt deze allocatie op haar 9 _{Een voorbeeld is de gedeelde overtuiging over individuele vrijheid versus sociale gelijkheid.}

(Sabatier en Jenkins-Smith, 1999: 121) of overtuigingen over sociaal-economische nivellering in de samenleving.

10

Tussen de twee meest abstracte niveaus van het policy belief systems is sprake van congruentie. Echter, wanneer een conflict tussen de twee ontstaat zal het meer concrete niveau van de policy core beliefs aan het langste eind trekken (Sabatier & Jenkins-Smith, 1999: 155).

beurt de inrichting van het policy subsystem. Fenger (2001: 36) merkt terecht op dat de hulpbronnencomponent tot dan toe nog te weinig is uitgewerkt. Sindsdien zijn er veel voorstellen gedaan voor precisering van de hulpbronnen.11 Onveranderd blijft echter dat zij onmisbaar zijn voor het ontstaan van beleidsinitiatieven. ACF is in dat opzicht ongeschikt voor de verklaring van low politics beleidsinitiatieven.

Politieke strijd is in ACF gedetailleerder uitgewerkt. Tussen de verschillende advocacy coalitions zijn felle politieke conflicten onontkoombaar (Schlager & Blomquist, 1996: 667). Volgens Weible (2005: 462; 2006: 95) is het ACF primair ontwikkeld om deze conflicten te verklaren: “Sabatier and Jenkins-Smith (1988, 1999) developed the ACF to explain intense conflicts over complex policy issues”. In deze conflicten spelen vele actoren uit verschillende organisaties een rol (Sabatier & Weible, 2005: 3). ACF draagt hiermee niet bij aan de verklaring van de totstandkoming van low politics beleidsinitiatieven.

De derde eigenschap van low politics beleidsinitiatieven is de beperkte media- aandacht en de afwezigheid van een publieke opinie. In ACF worden media en publieke opinievorming van weinig belang geacht. Al vrij vroeg in de ontwikkeling van ACF plaatst Sabatier (1991: 147) zich tegenover auteurs die te veel aandacht besteden aan externe variabelen als publieke opinie. Hij ziet hier de wetenschappelijke relevantie niet van in. Beleidswetenschappelijk aandacht voor politiek gedrag moet zich volgens Sabatier beperken tot het politieke gedrag van politieke elites, in casu de leden van de advocacy coalitions: “Several decades of policy research suggest that the general public plays a more modest role in the formulation and implementation of governmental policy than in the discipline's research priorities”12 (Sabatier, 1991: 148). De invloed van publieke opinievorming noemden zij “at best modest” (Sabatier, 1991: 148). Dit maakt het ACF –op dit criterium- geschikt voor het verklaren van low politics beleidsinitiatieven. Beleidsinitiatieven kunnen volgens het ACF prima tot stand komen zonder dat zij door media en publieke opinievorming op de kaart worden gezet.

Wat het ACF geschikt maakt voor de verklaring van low politics beleidsinitiatieven is de relativering van het belang van publieke opinievorming en media-aandacht. De rigoureuze verwerping van de invloed van beide is een element dat ACF verklaringskracht geeft voor low politics beleidsinitiatieven. Op de andere

11

Recente voorstellen voor uitbreiding van de rol van hulpbronnen komen bijvoorbeeld van Sabatier en Weible (2005), Lulofs en Hoppe (2006) en Weible (2006). Zo stellen Sabatier en Weible (2005: 10) een typologie van hulpbronnen voor. Zij wijzen er tevens op dat deze typologie waarschijnlijk onmogelijk te operationaliseren zal zijn. Lulofs en Hoppe (2006: 25) stellen voor om onderscheiden tussen de hulpbronnenstructuur op politiek en territoriaal niveau en het functionele of sectorale niveau van het subsystem zelf. Op deze wijze ontstaat een tweetal onderling verbonden hulpbronnen-componenten met verschillende inhoud. Tot op heden is het echter bij deze voorstellen gebleven.

12

Beleidsonderzoekers dienen volgens hen dan ook juist meer aandacht te besteden aan zaken als bijvoorbeeld “the importance of policy communities/ networks/ subsystems involving actors from numerous public and private institutions and from multiple levels of government; the importance of substantive policy information; the critical role of policy elites vis-a-vis the general public; the desirability of longitudinal studies of a decade or more” (Sabatier, 1991: 147).

criteria scoort ACF echter minder goed. Ondanks amenderingen13 door de jaren heen blijft het ACF tamelijk eenzijdige gericht op het policy subsystem. Hierdoor is het nog steeds een model om intense conflicten over complexe beleidskwesties te verklaren (zie: Weible, 2005: 462; Sabatier & Weible, 2005: 3; Wood: 2006: 1-2). Politieke conflicten zijn in het ACF dan ook onlosmakelijk verbonden met beleidsvorming, wat ook geldt voor materiële hulpbronnen. Dit maakt het ACF in zijn algemeenheid ongeschikt voor de verklaring van low politics beleidsinitiatieven.