Hoofdstuk 3 Decentrale human capital beleidsinitiatieven
3.5 Beleidsinitiatieven in Zentralschweiz
3.5.5 Wirtschaftsförderung Luzern
Historische achtergrond
De WFL is een jonge organisatie. Het is de opvolger van een groot aantal organisaties waarvan de Wirtschaftsförderung Region Luzern (WFRL) de belangrijkste was. Deze organisatie -uit 1992- stelde zichzelf tot doel om de samenwerking in het economisch beleid in de regio te bevorderen. Publieke, maar ook private, actoren zouden middels de WFRL aangezet moeten worden tot meer 68 E-mail van A. Richter aan Santschi Simon, d.d. 14 september 2006.
samenwerking. De WFRL kende op haar hoogtepunt zo’n 400 leden en was in die zin niet zonder succes.
Echter, het probleem was dat het Kanton Luzern vijf regio’s bevat, de regio’s Luzern, Hochdorf, Sursee, Willisau en Entlebuch. De regio Luzern is daarvan verreweg de grootste wat inwonertal en economische activiteit betreft. Dat weerhield de andere regio’s in het Kanton er echter niet van om equivalenten van WFRL op te zetten. Deze organisaties richtten zich allen sec op het bevorderen van economische groei in hun respectievelijke regio’s. De organisaties werden deels betaald uit gelden van die regio’s, en deels met geld van de –vaak zeer kleine- gemeenten in die regio’s. Het grootste deel van de financiering was echter afkomstig van het Kanton Luzern, dat op deze wijze de facto binnen de eigen grenzen vijf met elkaar concurrerende regionale economische ontwikkelingsorganisaties aan het onderhouden was. Bovendien groeide bij het Kanton het besef dat het economisch beleid in het kanton weinig efficiënt en weinig krachtig was in vergelijking met soortgelijke organisaties elders.
In de zomer van 2002 gaf het Wirtschaftsdepartement van het Kanton dan ook opdracht voor een Akteuranalyse, teneinde inzicht te krijgen in de wildgroei aan elkaar beconcurrerende organisaties die zij op dat moment aan het financieren was. Deze analyse is geschreven door René Goetz en dr. Christian Hanser. Zij waren werkzaam voor BHP - Brugger, Hanser und Partner Holding AG, een adviesbureau uit Zürich. In het bijzonder Goetz was van belang voor het rapport.
In januari van 2003 concludeerden Goetz cs. dat in totaal negen organisaties in de verschillende regio’s van het Kanton zich primair met de economische groei in het Kanton bezig houden. Daaromheen bestond een nog grote groep organisaties die zich zijdelings bezig hielden met de economische politiek in het Kanton Luzern. Deze organisaties kenden met het Kanton vaak dezelfde financierder. Dit weerhield ze er echter niet van om volop de concurrentie met elkaar aan te gaan. Het is dan ook niet zonder reden dat Goetz en Hanser het Kanton Luzern aanraadden in deze situatie te snijden: “Een verdere reorganisatie van de ‘Wirtschafts- förderungsstrukturen’ in het kanton Luzern is aan te bevelen”69.
Het Kanton Luzern sprak haar steun uit aan deze conclusies. Goetz en Hanser kregen de opdracht een ontwerp te maken voor een nieuwe organisatie:
Wirtschaftsförderung Luzern (WFL). Ook hiervoor brachten zij rapport uit.70 De
belangrijkste conclusie was dat WFL in geografische zin het hele Kanton moeten omvatten: schaalvergroting in het economisch beleid in het Kanton.
Sinds april 2006 is deze nieuwe Kantonale Wirtschaftsförderung actief onder de naam WFL. Het Kanton heeft hiervoor Walter Stalder als directeur aangetrokken. Stalder is afkomstig uit het bedrijfsleven, hetgeen voor het Kanton van belang was. Binnen de door Goetz cs. bepaalde grenzen kreeg Stalder welhaast een carte blanche om de WFL op te zetten.
69 Hanser, dr. Christian, René Goetz, Wirtschaftsprojekt Luzern, Befunde aus der
Akteuranalyse, Zürich, 16. Januar 2003: 38.
70 Hanser, dr. Christian, René Goetz, Wirtschaftsförderung Kanton Luzern, Ziele, Ausrichtung
WFL is juridisch ingericht als een stichting. 71 Goetz en Hanser waren mening dat het op deze wijze mogelijk is te voorkomen dat de organisatie zich ontwikkeld tot een bestuurlijke Moloch: „men moet zich realiseren dat een dergelijk systeem
veel vrijheden met zich mee brengt, het brengt dynamiek in een organisatie. Wij wilden een organisatie hebben waar men vrij en creatief werken zou kunnen”.
Daarnaast gelooft men dat een privaatrechtelijke status het imago van de organisatie ten goede kan komen.72 De stichting wordt tegenwoordig bestuurd door de
Stiftungsrat.
Activiteiten
WFL kent vier voorname taken. Eén van die taken is gerelateerd aan de regionale voorraad hoger opgeleiden. Dit is de taak van Standortentwicklung. De overige taken zijn die van Promotion/Marketing, Ansiedlungsbegleitung en Geschäftsentwicklung.
De Promotion/Marketing is een gevolg van een activiteit van één van de
organisaties die gesneuveld is ten faveure van WFL: Standortpromotion
Zentralschweiz (SPZ). SPZ hield zich bezig met het werven van ondernemingen in
met name Duitsland. Ook WFL organiseert tegenwoordig promoties in het buitenland voor het Kanton Luzern. Ansiedlungsbegleitung betreft het zo laagdrempelig mogelijk maken van een bedrijfsvestiging in Kanton Luzern. In deze functie regelt WFL voor de zich in het kanton vestigende organisatie vrij basale zaken als huisvesting. Ook voor individuele medewerkers worden zaken geregeld. Bij Geschäftsentwicklung gaat het om het helpen van relatief grote bedrijven. Het Kanton Luzern kent in totaal 70 bedrijven met meer dan 100 medewerkers. Met deze bedrijven houdt WFL actief contact.
Standortentwicklung is de enige taak die –zij het deels en indirect- te relateren is
aan hoger opgeleiden. Het betreft hier volgens een policy entrepreneur het aantrekkelijk maken van de het Kanton voor “bedrijven en brains. De belangrijke
vraag daarbij is: hoe aantrekkelijk is de regio? (…) Wij moeten dit gebied natuurlijk zo aantrekkelijk mogelijk maken. Men moet hier kunnen wonen, werken en genieten”. Een andere opgave binnen de taak Standortentwicklung is het voeren van
een lobby voor een gunstige fysieke infrastructuur rond het Kanton. Men richt zich op de trein- en autoverbindingen met –met name- Zürich.
De omvang van het beleidsinitiatief
In het WFL gaat jaarlijks plusminus 1.500.000 CHF om (±€880.000). In beginsel is van dit bedrag 50% afkomstig van het Kanton Luzern. Daarnaast is zo’n 25% afkomstig van de gemeenten in het Kanton. Het laatste kwart wordt binnengehaald door lidmaatschapsgelden en door het leveren van promotionele diensten aan het bedrijfsleven in het Kanton. Het hiervoor besproken D4 heeft bijvoorbeeld zijn 71 Dit is iets waarnaar men in het Kanton vaak refereert als een publiekprivate samenwerking. 72 Kanton Luzern, Wirtschaftsförderung Kanton Luzern, executive summary, datum onbekend
Men dient zich hierbij echter te realiseren dat het credo publiek-private samenwerking hier slechts wordt gebruikt om aan te geven dat klassieke publieke taken in een privaatrechtelijke juridische constructie worden uitgevoerd.
volledige buitenlandse marketing aan WFL uitbesteed. Er werken in totaal vier mensen die zich bezig houden met de economische ontwikkeling van het Kanton Luzern.
De doelstelling van het beleidsinitiatief
Over de formulering van de beleidsdoelen hoeft geen onduidelijkheid te bestaan. Type I en Type II zijn gedefinieerd als beleidsinitiatieven waar een toename van de voorraad hoger opgeleiden een kritieke rol speelt. In het geval van Type I is een vergroting van de voorraad hoger opgeleiden het enige doel van het beleidsinitiatief, in het geval van een Type II-maatregel is het één van de voornaamste doelstellingen van het beleidsinitiatief. Type III is gedefinieerd als een beleidsmaatregel waar een groei van de voorraad hoger opgeleiden een positief neveneffect is waarvan de betrokkenen zich bewust zijn.
WFL is daarmee een Type III-maatregel. Zoals gezegd houdt WFL zich bezig
met Standortentwicklung, Promotion/Marketing, Ansiedlungsbegleitung en
Geschäftsentwicklung. Geen van die vier taken richt zich louter op hoger
opgeleiden. Slechts bij de taak Standortentwicklung wordt het door de respondenten genoemd. Men is zich bewust van het effect, maar richt er geen beleid op. Essentieel is het economisch welzijn van de regio, hoger opgeleiden vormen slechts een middel daartoe waar nodig.
Resultaten
De organisatie is actief sinds april 2006. Het is dientengevolge nog te vroeg om te kunnen spreken van concrete resultaten.
3.5.6 Samenvatting
In Tabel 3.3 is de situatie in Zentralschweiz weergegeven.
Tabel 3.3 Doelstellingen en formaat van de beleidsinitiatieven in Zentralschweiz
Het beeld dat Tabel 3.3 laat zien, verschilt van zowel de situatie in Twente als die in Westpfalz. Dit geldt niet zozeer voor de omvang van de beleidsinitiatieven. Ook
hier is sprake van een minderheid van grotere beleidsinitiatieven, gevolgd door een groep kleinere initiatieven.
In Zentralschweiz is echter geen sprake van beleidsinitiatieven die zich louter richten op het aantrekken van hoger opgeleiden. Sterker nog, er is slechts één beleidsinitiatief –Technopark Luzern- waar het aantrekkelijk maken van de regio voor hoger opgeleiden een prominente rol speelt. Bij de overige beleidsinitiatieven speelt het slechts een rol als voorzien neveneffect of als onvoorzien neveneffect.
3.6 Conclusies
In dit hoofdstuk hebben wij een inventarisatie gegeven van de beleidsinitiatieven die in dit onderzoek ter zake doen zijn. Wij hebben allereerst aangegeven wat voor beleidsinitiatieven wij tot de casuïstiek rekenen. Daarmee hebben wij een eerste aanzet gegeven tot het beantwoorden van de eerste onderzoeksvraag. Deze luidt:
Welke zijn de regionale beleidsinitiatieven die de groei van de voorraad hoger opgeleiden in de onderzochte regio’s als beleidsdoel of als neveneffect hebben en hoe zijn deze te karakteriseren? In deze paragraaf zullen wij de beantwoording van
deze vraag afronden en conclusies op regioniveau trekken. In de onderstaande tabel geven wij nogmaals de belangrijkste kenmerken van de beleidsinitiatieven.73
Tabel 3.4 Doelstellingen en formaat van de dertien beleidsinitiatieven
De omvang van de beleidsinitiatieven hebben wij hierboven in fte gegeven. Op deze manier kan een goed beeld worden geschetst van het formaat van de respectievelijke
73 Voor de overzichtelijkheid hebben wij hier de jaarlijkse kosten van de respectievelijke
uitvoeringsorganisaties weggelaten. Tot op zekere hoogte lopen deze synchroon met het formaat in fte.
organisaties.74 Op basis van dit absolute formaat hebben wij een onderscheid gemaakt tussen grote en kleine beleidsinitiatieven. Wanneer binnen een beleidsinitiatief minder dan vier fte werkzaam is, dan beschouwen wij het als een klein beleidsinitiatief. Is er vier fte of meer werkzaam dan beschouwen wij het in de context van dit onderzoek als een groot beleidsinitiatief.
Wij hebben al aangegeven dat de omvang van de initiatieven in de drie regio’s grofweg overeen lijkt te komen. Alle beleidsinitiatieven hebben tussen 0,5 fte en 6 fte in dienst. In elke regio zijn er één à twee relatief grote beleidsinitiatieven, terwijl de overige initiatieven hooguit 2,3 fte, maar meestal minder, in dienst hebben. Daarnaast valt het op dat de Type I-beleidsinitiatieven en de Type II- beleidsinitiatieven allen tot de kleinere beleidsinitiatieven in de regio’s behoren. Alle grotere beleidsinitiatieven zijn Type III of Type IV-beleidsinitiatieven. Echter, door een kleine N is hier geen significant verband te vinden.75
In alle regio’s is sprake van vier à vijf beleidsinitiatieven die een positieve invloed hebben op de regionale voorraad hoger opgeleiden. De mandjes waar wij eerder over spraken, lijken in alle regio’s tamelijk gevuld. Maar daarbij moet een aantal opmerkingen worden gemaakt.
Zo blijkt dat er slechts in Twente sprake is van meerdere beleidsmaatregelen die zich louter richten op hoger opgeleiden. Dit zijn CCT en FF. Zij richten zich respectievelijk op het aantrekken én vasthouden van hoger opgeleiden naar en in Twente. De overige maatregelen in Twente zijn Type III-maatregelen. Hoger opgeleiden spelen daar een rol als verwacht neveneffect.
In Westpfalz richten de beleidsmaatregelen zich aanzienlijk minder sterk op hoger opgeleiden. Slechts het nog jonge Zirkl stelt zichzelf ten doel de voorraad hoger opgeleiden in de regio te doen stijgen. De overige maatregelen zijn Type III en Type IV.
In Zentralschweiz is een soortgelijke situatie te ontwaren. Sterker nog, hier zijn geen Type I-maatregelen. Hetgeen daar het dichtst bij in de buurt komt is het zeer kleine Technopark Luzern, een Type II-maatregel. Daarnaast zijn er in Zentralschweiz twee Type III en twee Type IV-maatregelen.
Wanneer we ons afvragen welke de beleidsinitiatieven zijn die de groei van de voorraad hoger opgeleiden als beleidsdoel of als neveneffect hebben dan kunnen we allereerst stellen dat deze beleidsinitiatieven zeer divers zijn. Zij kunnen zich direct op het aantrekken of vasthouden van hoger opgeleiden richten, maar zij kunnen zich ook richten op zaken als het aantrekkelijker maken van leefmilieus, op het aantrekken van hogere inkomensgroepen, of bijvoorbeeld op het aantrekken en doen
74 De financiële indicatoren die wij bij een aantal beleidsinitiatieven bespraken zijn illustratief.
Omdat dergelijke gegevens niet voor alle beleidsinitiatieven voor handen waren worden zij hier niet meer gebruikt.
75 Wanneer wordt gekeken naar de relatie tussen de gecategoriseerde grootte en de
doelstellingen geldt: χ2=3,846; df=3; p=0,279; Wanneer wordt gekeken naar de waarde in fte en
de doelstellingen geldt: ρ=0,144; p=0,639; De hoge p-waarden liggen niet slechts aan de lage N. Wanneer een rangorde wordt gemaakt naar fte, ziet men een groep beleidsinitiatieven die nog kleiner zijn dan de Type I-initiatieven. Wanneer deze groep wordt geïsoleerd is een significant verschil te vinden ( χ2=14,733; df=6; p=0,022).
ontstaan van bedrijvigheid in de regio. In Twente richt men zich tamelijk direct op hoger opgeleiden, in Westpfalz en met name Zentralschweiz is dat minder het geval. Wanneer we kijken naar het beleid in de praktijk dan moeten we allereerst concluderen dat aan het tekort aan hoger opgeleiden in Twente relatief veel wordt gedaan. In Westpfalz is dat minder het geval, terwijl de pogingen in Zentralschweiz beperkt zijn. Maar er valt meer op. De beleidsinitiatieven lijken ook een aantal overeenkomsten te hebben. Aan deze overeenkomsten besteden wij in de volgende paragraaf meer aandacht.
Algemene karakterisering van de beleidsinitiatieven
De eerste onderzoeksvraag richt zich niet slechts op een inventarisatie van de besproken beleidsinitiatieven. We kijken immers ook op welke wijze deze beleidsinitiatieven te karakteriseren zijn. De dertien besproken beleidsinitiatieven kenmerken zich allen door de stilte waarmee zij tot stand zijn gekomen. In de media worden de beleidsinitiatieven amper besproken en de controlerende macht op decentraal niveau besteedt amper aandacht aan de beleidsinitiatieven. Meer concreet lijkt deze luwte zich op een drietal wijzen te manifesteren:
- Relatief beperkte materiële hulpbronnen: de materiële investeringen ten
behoeve van de beleidsinitiatieven zijn bij het gros van de bestudeerde
beleidsinitiatieven klein. In sommige gevallen zijn kleine (project-) organisaties opgezet. In dat geval bestaan de kosten grotendeels uit personeelskosten. In andere gevallen worden betrekkelijk kleine bedragen uitgegeven aan publiciteit. Maar in de meeste gevallen zijn de investeringen marginaal. Slechts een aantal cases lijkt in eerste instantie groot van omvang en van benodigde materiële hulpbronnen. Dit komt dan vooral door de beoogde beleidsdoelstellingen.76 Dit laat echter onverlet dat de beleidsmakers –om deze doelstellingen te bereiken- slechts kleine (project-) organisaties opzetten. Het opzetten van deze
organisaties kost slechts beperkte materiële hulpbronnen. Voor het bereiken van de beleidsdoelstellingen zijn vervolgens andere materiële hulpbronnen nodig, zoals grond of financiën. De kosten hiervan worden bij doelbereiking
omgeslagen naar toekomstige gebruikers, bijvoorbeeld bedrijven of bewoners. Wanneer de doelen niet worden bereikt beperken de consequenties zich bijvoorbeeld tot het niet-verkopen van gronden door overheden. Hoogstens worden dan enkele controlerende organen voor het blok gezet. Deze laatste opmerking hangt samen met het volgende kenmerk.
- Weinig politieke strijd: de beleidsinitiatieven zijn grotendeels zonder politieke
strijd tot stand gekomen. Enkelen zijn besproken in lokale of regionale politieke gremia. De meeste lijken daarentegen juist op een technocratische, bijna ambtelijke, wijze tot stand te zijn gekomen. Het beleid is voornamelijk instrumenteel van aard.
- Weinig media-aandacht en weinig publieke opinievorming: de
beleidsinitiatieven zijn vrijwel allen zonder veel aandacht van buiten tot stand gekomen. Over het algemeen is er tijdens de totstandkoming van de
beleidsinitiatieven weinig aandacht geweest van lokale en regionale media. Ook de opinie van het publiek over de beleidsinitiatieven is over het algemeen positief noch negatief. Het publiek is inzake de meeste beleidsinitiatieven simpelweg niet op de hoogte van het bestaan. In die enkele gevallen dat het publiek wel weet heeft van het bestaan van de beleidsinitiatieven, ontbreekt het doorgaans aan een expliciete mening daarover. Met andere woorden: aangaande de beleidsinitiatieven vindt er in de regio’s amper een publiek debat plaats. Er is dan ook geen of slechts marginaal sprake van een publieke oordeelsvorming over de beleidsinitiatieven.
De bovenstaande punten hangen in grote mate met elkaar samen. Hiermee ontstaat een type beleidsinitiatieven dat in stilte tot stand komt. Er lijkt dan ook sprake te zijn van iets dat kan worden omschreven als low politics. Low politics kunnen we dan zien als een pendant van high politics.
Beide begrippen kennen hun oorsprong in de leer der internationale betrekkingen (Holm, 2001). Echter, zowel high politics als –met name- low politics zijn in het verleden niet eenduidig gedefinieerd, waardoor het onderscheid tot op heden vrij ambigu is gebleven.
Het eerste wetenschappelijke gebruik van het begrip high politics lijkt terug te voeren op Stanley Hoffman (1966). Hij beschreef high politics als “Grosspolitik, in a
Gaullist version” (Orvik, 1974: 74). Uit de verwijzing naar De Gaulle mogen we al wel concluderen dat het bij high politics om de strijd om macht gaat. Later trachtte Hoffman het onderscheid te verscherpen door high politics te definiëren als de politiek aangaande de zaken die het voortbestaan van de staat bedreigen. In het verlengde daarvan sprak Haas (1967: 327-328) bij het beschrijven van high politics van “dramatical-political goals and ideological, philosophical commitment”. Men mag in dat geval denken aan “defence, foreign policy, law and order, etc” (Mazey & Richardson, 1997: 233). Ook Barnett (1990: 531) maakt dit onderscheid. High politics gaat voor hem per definitie over “a state's security relationship with other states in the international system”. Holm (2001: 10), een leerling van Haas, omschrijft het als “the core policies of a sovereign state relating to the common interest in peace and prosperity which in the post-modern World are represented by the issues of security and money”. Balkin (2001: 1409) is in dat licht de eerste die het concept verruimt door het te gebruiken bij de omschrijving van binnenlandse partijpolitieke tegenstellingen.
Het probleem is daarmee dat high politics een concept is dat op velerlei wijzen kan worden ingevuld (Parry, 1986: 759). Maar ondanks de verschillen, is het van belang dat men zich realiseert dat het gaat om grote beleidsconflicten (Timmermans, 2003), waarbij de actoren zich ideologisch vaak diep hebben ingegraven (Haas, 1967: 238). Ideologische fronten kunnen liggen tussen staten of afgeleiden daarvan (Barnett, 1990) maar ook tussen politieke bewegingen of partijen (Balkin, 2001).
McCormick (1980) is één van de eerste auteurs die expliciet aandacht besteedt aan de pendant van high politics; low politics. Hierbij moeten twee opmerkingen worden gemaakt. In de eerste plaats gebruikt ook McCormick het begrip vooral om
juist zijn concept van high politics scherper te stellen. In de tweede plaats gebruikt hij het begrip om internationale organisaties te kunnen categoriseren. Ook zijn casuïstiek staat dus ver van de onze af. Hij omschrijft low politics organisaties als “one dealing with economic, technical or social-cultural concerns” (McCormick, 1980: 83; zie ook Weltman, 1974: 397; Wood & Peak, 1998: 175; Drezner, 2003: 652). Niettemin kan deze omschrijving bruikbaar zijn bij de karakterisering van decentrale human capital beleidsinitiatieven.
Ook Princen en Rhinard (2006) bespreken low politics. Zij doen dat echter om beleidsprocessen te karakteriseren. Daarom spreken zij ook van de low politics route. In de low politics route “issues will arise as a result of professional concerns