Policy Generations Theory

4.3.1 De theorie

In 1973 publiceerde Namenwirth zijn theorie over culturele dynamiek. Hij veronderstelt in het artikel Wheels of Time and the Interdependence of Value

Change in America (Namenwirth, 1973) een bepaalde structuur en voorspelbaarheid

in de veranderingen van waardenprioriteiten in de Verenigde Staten. Het bijzondere van zijn model is niet zozeer dat deze waardenprioriteiten veranderen, als wel dat zij dat cyclisch doen. Waardenprioriteiten kenmerken zich dus niet door achteruitgang of vooruitgang, maar door herhaling in cyclische structuren. Deze cycli kennen volgens Namenwirth verschillende golflengtes. De langtermijn cycli duren plusminus 148 jaar. Hierbinnen bestaan korttermijn cycli met een golflengte van 48 jaar (Namenwirth, 1973: 682). De theorie van Namenwirth is aangepast tot een

theorie ter verklaring van beleidsgeneraties (De Vries, 1999b). In dit proefschrift zullen wij deze theorie aanduiden als Policy Generations Theory (PGT).

De Vries veronderstelt dat er permanent fundamentele problemen bestaan in een samenleving. Echter, de middelen om deze problemen op te lossen zijn schaars. Tenminste, in die mate dat zij in elk geval onvoldoende zijn om alle fundamentele problemen tegelijkertijd aan te pakken (De Vries, 1999b: 208; 2005: 578). Dit impliceert dat overheden keuzes moeten maken: aan sommige beleidsproblemen zullen ter oplossing van die problemen middelen worden toegekend en aan andere problemen niet.

De Vries concludeert dat overheden de problemen hierdoor serieel zullen aanpakken. In de volgorde die zij hierbij –onbewust- hanteren is volgens De Vries een structuur te herkennen. Binnen een cyclus van een kleine 50 jaar komen volgens De Vries (1999b: 215) vier zogenaamde beleidsgeneraties van elk plusminus twaalf jaar voor. Elke beleidsgeneratie kenmerkt zich door een algemeen en abstract richtsnoer dat leidt tot convergentie van beleidsdoelstellingen op een lager abstractieniveau: “such a target becomes the leitmotiv for new policies in all policy areas until the target is reached, irrespective of changes in governmental coalitions from right-wing to left-wing cabinets” (De Vries, 2000b: 63). Er is sprake van periodes van tien tot twaalf jaar waarin de overheid zich richt op respectievelijk: - doelmatigheid op de korte termijn;

- effectiviteit op de langere termijn;

- het democratische karakter van de procesgang, en; - een intern georiënteerde efficiëntie.

Elke beleidsgeneratie is daarmee in essentie een reactie op de daaraan voorafgegane beleidsgeneratie. Het abstracte doel van de nieuwe generatie is in beginsel gebaseerd op het aspect dat in de daaraan voorafgegane periode de minste aandacht kreeg. Hiermee ontstaat een cyclische beweging die zich moeilijk verstoren.

De PGT is in theoretisch opzicht zeer interessant. Het laat zien dat de totstandkoming van beleidsinitiatieven op een abstract niveau verklaarbaar is: beleidsinitiatieven zijn afhankelijk van een relatief onafhankelijke cyclus. Beleidsactoren bepalen in die zin wel wat er gebeurt, maar zij doen dit te allen tijde binnen de smalle kaders die worden gegeven door het leitmotiv van de heersende beleidsgeneratie. De theorie van de beleidsgeneraties is nog vrij jong. Zij is empirisch getoetst aan het Nederlandse volkshuisvestingsbeleid (De Vries, 1996a), en ambtenarenbeleid (De Vries, 1996b), manifestdata van Europese politieke partijen tussen 1946 en 1994 (De Vries, 1999a), het veiligheidsbeleid (De Vries, 2003) en het hogeronderwijsbeleid in Nederland na de Tweede Wereldoorlog (Faber & Huisman, 2004).

4.3.2 De verklarende kracht van PGT

Low politics beleidsinitiatieven kenmerken zich allereerst door de relatieve afwezigheid van materiële hulpbronnen. In PGT is hiervan echter geen sprake. Hier

spelen materiële hulpbronnen een grote rol (De Vries, 1999a: 493). Echter, dit gebeurt wel op een abstract niveau. Aan materiële hulpbronnen is op dat abstracte niveau per definitie een tekort. Deze schaarste levert de noodzaak voor de overgang van de ene policy generation naar de andere (zie: Namenwirth & Weber, 1987: 113). Om te kijken in hoeverre PGT geschikt is ter verklaring van low politics beleidsinitiatieven moet vanuit dit abstracte niveau een relatie worden gelegd met de totstandkoming van concrete beleidsinitiatieven. In zekere zin kan het tot stand komen van individuele beleidsinitiatieven worden gezien als een bouwsteen voor een nieuwe beleidsgeneratie. Beleidsgeneraties zijn immers gebaseerd op de som van concrete beleidsinitiatieven. Deze beleidsgeneraties worden dientengevolge gevormd door het toewijzen van hulpbronnen aan concrete beleidsinitiatieven. Ergo, PGT zegt slechts indirect iets over concrete beleidsinitiatieven: er gaan veel materiële hulpbronnen in om. PGT is niet geschikt om de totstandkoming te verklaren van beleidsinitiatieven waarin amper sprake is van materiële hulpbronnen.

Low politics beleidsinitiatieven kenmerken zich door een politieke consensus en het uitblijven van politieke strijd. PGT besteedt niet veel aandacht aan politieke conflicten. Zij worden wel besproken in de zogenaamde democratization era. Conflicten zijn hier normatief beladen en gaan over fundamentele zaken als democratisering en participatie. De conflicten spelen in PGT over het algemeen slechts een rol als abstracte karakteristiek van één van de beleidsgeneraties. Dit impliceert dat politieke strijd voor PGT geen voorwaarde is voor beleidsvorming. Het laatste betekent dat PGT in staat zou moeten zijn om de totstandkoming van beleidsinitiatieven te verklaren waar geen sprake is van politieke strijd. Het probleem daarbij is wel dat PGT ontwikkeld lijkt voor een hoger abstractieniveau: dat van de beleidsgeneraties.

Media-aandacht en publieke opinievorming zijn in PGT van beperkt belang. De grootste rol wordt gespeeld door de publieke opinie: “when certain problems are neglected for too long, the probability that they will reach the public or policy agenda increases.” (De Vries, 1999a: 492, zie ook: 507). Later wordt de publieke opinievorming een micro-level factor genoemd bij het ontstaan van nieuwe generaties (De Vries, 2009: 20). PGT doet niet veel uitspraken over concrete beleidsinitiatieven. Maar waar PGT dat wel doet lijkt de publieke opinie een belangrijke rol te spelen. Dit gebeurt bijvoorbeeld in de conceptualisering van de publieke agenda. Deze publieke –subjectieve- agenda bepaalt voor een belangrijk deel voor welke problemen oplossingen worden gezocht: “The nature, extension and urgency of a societal problem in relation to other problems determines whether a policy problem reaches the public and political agenda and whether a solution will be sought” (De Vries, 2009: 88). Het belang van de subjectieve beleving van verwaarlozing lijkt niet veel kleiner dan de feitelijke gevolgen van die verwaarlozing.

Wij hebben al eerder gesteld dat PGT bedoeld is voor de verklaring van beleidsgeneraties en niet zozeer voor de verklaring van beleidsvorming. Echter, ondanks dit gegeven lijkt PGT vrij veel waarde te hechten aan de rol van –met name- de publieke opinie. Bij de vorming van beleidsgeneraties speelt publieke

opinievorming een belangrijke rol. Dit maakt PGT minder geschikt voor de verklaring van low politics beleidsinitiatieven.

De doelstellingen van PGT zijn vrij duidelijk: “het paradigma dat hier wordt gegeven, is een eenvoudige theorie ter verklaring van fundamentele beleidsverandering” (De Vries, 1999b: 209). Deze fundamentele beleidsverandering stelt De Vries tegenover beleidsverfijning. Het laatste is slechts het aanpassen van beleid binnen reeds bepaalde kaders. Deze kaders worden gegeven door de fundamentele beleidsveranderingen.7 Eigenlijk is PGT dan ook een theorie ter ‘metaverklaring’. Immers, PGT verklaart niet zozeer de totstandkoming van beleidsinitiatieven. Het verklaart juist het bredere kader, i.e. de beleidsgeneratie waarin deze beleidsinitiatieven tot stand zouden komen. PGT verklaart hoe beleidsconvergentie leidt tot een nieuwe beleidsgeneratie, en niet zozeer hoe individuele beleidsinitiatieven tot stand komen.

Met wat kunstgrepen kan hier wel wat over worden gezegd. Bijvoorbeeld dat PGT veel materiële hulpbronnen en een belangrijke rol voor –met name- de publieke opinievorming veronderstelt. Los van het hoge abstractieniveau schiet de verklaringskracht voor low politics beleidsinitiatieven hiermee tekort. Wel accepteert PGT het ontbreken van politieke strijd bij low politics beleidsinitiatieven. Hier speelt echter weer het probleem dat PGT bedoeld lijkt voor een hoger abstractieniveau dan dat van individuele beleidsinitiatieven. Beter kan PGT dienen ter verklaring van eventuele elementen van een bepaald beleidsinitiatief, bijvoorbeeld interactiviteit (e.g. De Vries, 2005: 590) of ter verklaring van waarden die over de hele linie en gedurende langere periodes benadrukt worde, dus op vele beleidsterreinen tegelijk en gedurende periodes van twaalf jaar of meer (Lulofs et al, 2005: 21). Ter verklaring van low politics beleidsinitiatieven lijkt PGT echter minder geschikt.