10 RECHTMATIGHEID BESTEDING EU-GELDEN IN DE LIDSTATEN
10.3 Werkzaamheden nationale rekenkamers
De Europese Rekenkamer doet geen uitspraken over de rechtmatigheid en doeltreffendheid van het EU-beleid in de lidstaten, en kan dit ook niet doen. De nationale rekenkamers van de EU-lidstaten trachten dit wel zoveel mogelijk te doen, al naargelang hun auditbevoegdheden dit toestaan. Een steeds groter wordende groep van rekenkamers werkt met elkaar samen met als doel het uitwisselen van ervaring en het uitvoeren van gezamenlijke onderzoeksactiviteiten op EU-terrein.
10.3.1 EU-auditactiviteiten nationale rekenkamers
De nationale rekenkamers van de lidstaten van de EU hebben als taak hun nationale regeringen te controleren. De manier waarop dit gebeurt verschilt van lidstaat tot lidstaat en is afhankelijk van de positionering van de betreffende rekenkamer in het staatsrechtelijke bestel van het land.
62Binnen het GBCS maakt de Commissie voor controles in toenemende mate gebruik van GIS. Met behulp van satellietgegevens wordt bijvoorbeeld gecontroleerd of landbouwgrond
ook de besteding van EU-geld in eigen land en de afdracht van eigen middelen aan de EU. Ook dit gebeurt op uiteenlopende manieren.
Figuur 10 geeft weer welke EU-auditactiviteiten de nationale rekenkamers onder handen hebben in 2005–2006. In het overzicht maken we onder-scheid tussen activiteiten in nationaal verband en activiteiten die worden ondernomen in internationaal (werkgroep)verband.
Figuur 10 EU-auditactiviteiten van de nationale rekenkamers van de EU-lidstaten in 2005 en 2006
Nationaal rapport over EU-gelden Afzonderlijk EU-deel in jaarrapport Mogelijkheid afzonderlijke EU-audits in overweging Alle EU-staten behalve
Luxemburg*
* De Luxemburgse rekenkamer overweegt een EU-audit in haar werkprogramma voor 2007 op te nemen.
Geen EU-lidstaat Wel EU-lidstaat, nationale rekenkamer verricht betreffende activiteit niet Wel EU-lidstaat, nationale rekenkamer verricht betreffende activiteit wel
Onderzoeken van nationale rekenkamers worden doorgaans uitgevoerd op basis van een vooraf opgesteld auditprogramma. Bij vrijwel alle nationale rekenkamers worden in dit verband af en toe EU-audits – onderzoeken op EU-gebied – verricht. Een belangrijke ontwikkeling in de nationale context gedurende het afgelopen jaar is het toegenomen aantal overkoepelende nationale rapporten op EU-terrein dat wordt uitgevoerd.
In de periode 2005–2006 verschenen voor het eerst overkoepelende rapporten van de Belgische en Hongaarse rekenkamer. In 2007 worden eerste overkoepelende rapporten verwacht van de Estse, Litouwse en Sloveense rekenkamers. Een en ander betekent een verdubbeling van het aantal overkoepelende rekenkamerrapporten op EU-terrein sinds 2004.
Bovendien hebben in de afgelopen periode vijf nationale rekenkamers een studie uitgevoerd naar de haalbaarheid van het opstellen van een
overkoepelend EU-rapport.
Verder publiceren tien rekenkamers een apart EU-hoofdstuk in hun rapport bij het financieel jaarverslag of hun eigen jaarverslag. Doorgaans is dit een samenvatting van in het betreffende jaar uitgevoerd EU-onder-zoek, maar soms omvat het ook meer. Al met al zijn achttien nationale rekenkamers bezig met het verstrekken van overkoepelende bevindingen op EU-terrein.
Het overgrote deel van de nationale rekenkamers in de EU (21) ontplooit ook in internationale context EU-auditactiviteiten. In de periode 2005–2006 voerden vijftien rekenkamers met anderen parallelle of gecoördineerde audits uit. Daarnaast hebben vijftien rekenkamers in het najaar van 2006 deelgenomen aan een systeembeschrijving op het terrein van de (controle op) landbouwsubsidies.
10.3.2 Publicaties nationale rekenkamers
Wij zijn op basis van openbaar beschikbare informatie en vragen uitgezet bij de rekenkamers nagegaan welke audits op EU-gebied de nationale rekenkamers van de lidstaten van de EU hebben afgerond in 2005.
Overzicht 36 laat zien hoeveel rapporten over EU-onderwerpen door de nationale rekenkamers openbaar zijn gemaakt.63
Overzicht 36. Aantal gepubliceerde rapporten nationale rekenkamers van EU-lidstaten in 2005 naar beleidssectoren
Land* Aantal openbare rapporten per EU-beleidsterrein 2005 Aantal
open-bare rapporten in 2004 Landbouw
Structuur-beleid
Intern beleid Overige (inclusief pre-accessie)
Overkoepe-lend/meer terreinen
Totaal aantal 2005
Totaal 2004
België 1 – 1 1 1 4 1
Cyprus – – 6 – – 6 0
Denemarken – – – – 2 2 5
Duitsland – – – 1 – 1 5
Estland – – – – 2 2 3
Finland 1 – – – – 1 6
Frankrijk – – – – – 0 2
Griekenland – 3 – – – 3 3
63Deze tabel geeft geen inzicht in eventuele rapporten op EU-terrein aan regeringen en/of
Land* Aantal openbare rapporten per EU-beleidsterrein 2005 Aantal
– Geen gepubliceerde onderzoeken op EU-terrein in 2005 Deze gegevens zijn volgens opgave van de nationale rekenkamers. De meeste publicaties zijn alleen in de eigen taal.
Het overzicht laat zien dat vrijwel alle nationale rekenkamers van de EU-lidstaten ieder jaar de resultaten van EU-audits publiceren. In 2005 werden 72 EU-audits gepubliceerd; evenveel als in 2004. Per individuele rekenkamer varieert het aantal uitgebrachte rapporten sterk van jaar tot jaar. Dit komt onder meer doordat audits sterk verschillende doorloop-tijden kennen.
Wat de verdeling over beleidsterreinen betreft zien wij dat alle terreinen van het EU-beleid onderwerp van controle door nationale rekenkamers zijn. Het blijkt wel dat sommige nationale rekenkamers zich in 2005 sterker hebben gericht op bepaalde beleidsterreinen dan andere: Oostenrijk op landbouwsubsidies, Portugal en Griekenland op structuurfondsen (onder andere het Cohesiefonds) en Cyprus op het interne beleid.
Het relatief hoge aantal audits in de categorie overkoepelend/meer terreinen heeft te maken met zowel het groeiende aantal overkoepelende EU-rapporten (België, Denemarken, Italië, Nederland en Verenigd
Koninkrijk) als de audits die binnen de nieuwe lidstaten nog worden verricht naar de besteding van pre-accessiegelden op het terrein van landbouw of structurele acties (Slowakije). Ook in de Tsjechische Republiek, Litouwen, Polen en Hongarije zijn in 2005 diverse audits naar pre-accessiegelden verricht.
Het type audit op EU-gebied dat de nationale rekenkamers hebben uitgevoerd voor hun in 2005 gepubliceerde EU-rapporten, varieert.
Klassieke «financial audits» (24 van de 72 gepubliceerde audits) worden in overwegende mate gepubliceerd door de rekenkamers van de nieuwe lidstaten. Een financial audit betreft een controle van de rekeningen inclusief de onderliggende transacties. Vooral Cyprus, Litouwen en Slowakije rapporteren veel over dit type audit, bij de laatste twee vooral in het kader van certificeringswerkzaamheden bij (de afronding van)
landbouw- en structuurfondsprogramma’s64. Over dergelijke werkzaam-heden wordt door de nationale rekenkamers van de oudere lidstaten minder gepubliceerd. De Litouwse rekenkamer heeft vanaf 2007 deze activiteiten gestaakt.65
Twaalf nationale rekenkamers hebben in 2005 rapporten gepubliceerd over uitgevoerde «compliance audits» op het EU-terrein. Een compliance audit onderzoekt de naleving van voorschriften, regels en wetgeving. In 2005 betrof het vaak analyses van de opzet/werking van beheer- en controlesystemen.
Verder is er een vrij groot aantal gepubliceerde «performance audits» naar de uitvoering/resultaten van EU-beleid uitgebracht (21). Met name de Poolse, Hongaarse en Zweedse rekenkamer hebben diverse van dergelijke audits gepubliceerd in 2005.
De in 2005 gepubliceerde EU-audits van nationale rekenkamers geven nog geen gestructureerd en volledig beeld van de rechtmatigheid van de besteding van EU-gelden in eigen land. Een totaalbeeld kan op basis van deze werkzaamheden nog niet worden samengesteld. Met een toename van het aantal overkoepelende EU-rapporten van nationale rekenkamers in de komende jaren zal naar verwachting op termijn een beter beeld op lidstaatniveau ontstaan.
10.3.3 Participatie in Contactcomité
Op 5 en 6 december 2005 is het Contactcomité van presidenten van de EU-rekenkamers bijeengekomen in Stockholm voor zijn jaarlijkse
vergadering. Tijdens de vergadering zijn de volgende onderwerpen aan de orde gekomen:
• de verbetering van de verantwoording van EU-gelden en de rol van nationale rekenkamers daarbij (onder meer opstelling van een verklaring over versterking van de rol van externe audit bij de verantwoording van EU-gelden);
• de verbetering van het organisatorische kader van de samenwerking tussen EU-rekenkamers (onder meer vaststelling van een mission statement, een communicatieplan en een beschrijving van de rol van de rekenkamerpresident die de komende vergadering voorzit);
• recente rapporten van nationale rekenkamers op EU-gebied, zoals het rapport van de Algemene Rekenkamer Gebruik van grenscontroles bij terrorismebestrijding (Algemene Rekenkamer, 2005b);
• resultaten van werkgroepen van het Contactcomité, zoals de werkgroep Structuurfondsen en de werkgroep Nationale rapporten over EU-financieel management;
• het ontwikkelen en onderhouden van relaties met rekenkamers van kandidaat-lidstaten.
Naar aanleiding van het seminar dat over het eerste onderwerp is
gehouden, heeft het Contactcomité een verklaring over de rol van externe audit bij de verantwoording van EU-gelden opgesteld. Daarin benadrukt het comité de onafhankelijkheid van nationale rekenkamers op dit terrein, en spreekt het zich uit voor de versterking van het financieel management van EU-gelden en een meer effectieve audit daarvan. In de verklaring worden de leden van het Contact Comité opgeroepen de impact van externe controle te vergroten door ondermeer het toepassen door
nationale autoriteiten van algemeen aanvaarde professionele standaarden voor beheer en controle te stimuleren en zelf de onderlinge
samen-64Ook de Hongaarse rekenkamer verricht dergelijke certificeringswerkzaamheden. De rapporten die daarover worden gemaakt, zijn echter niet openbaar.
65Voor meer informatie over de
bevoegd-Onder leiding van de president van de Poolse rekenkamer, die in 2006 optreedt als voorzitter, worden voorstellen voor concrete activiteiten voorbereid op het terrein van versterking van de externe auditfunctie (eerstgenoemde punt uit bovenstaande opsomming).
Op organisatorisch vlak is het Contactcomité doende een eigen site op het internet in te richten. Verder buigt de taskforce van de Liaison Officers zich over een systematische methode voor de selectie van toekomstige activiteiten.
Op 10 en 11 december 2006 is het Contactcomité bijeengekomen in Warschau.
10.3.4 Werkgroepen
Onder de vlag van het Contactcomité opereerden in 2005 en 2006 vijf (werk)groepen:
• de werkgroep Structuurfondsen (Duitsland voorzitter, «core group»
met Nederland, Verenigd Koninkrijk en Polen);
• de werkgroep Rapporten van nationale rekenkamers over EU-finan-cieel management (Nederland voorzitter);
• de werkgroep EU-aanbestedingen (Ierland voorzitter);
• de werkgroep BTW (roulerend voorzitterschap);
• het landbouwnetwerk (onder leiding van de Europese Rekenkamer).
De werkgroep Structuurfondsen is in 2005 twee keer bijeengekomen om het auditplan en de voortgang van het onderzoek «Onregelmatigheden structuurfondsen» te bespreken. In 2006 zijn er drie bijeenkomsten geweest. Tijdens deze vergaderingen zijn de onderzoeksbevindingen van de nationale rekenkamers gepresenteerd en samengevat in een concept-rapport. Eind september 2006 is de werkgroep bijeengekomen om het conceptrapport en de ontwerpresolutie voor het Contactcomité vast te stellen, en een voorstel te doen voor een nieuw onderzoeksonderwerp voor werkgroep Structuurfondsen III.
In 2006 heeft de werkgroep Rapporten van nationale rekenkamers over EU-financieel management één keer vergaderd. De werkgroep wil nationale rekenkamers stimuleren om overkoepelende rapportages over eigen EU-auditactiviteiten te publiceren. Met dit streven heeft de
werkgroep in 2006 vooruitgang geboekt (zie § 10.3.1). Verder heeft de werkgroep in 2006 een format opgesteld voor een systeembeschrijving van het EU-landbouwterrein die in het najaar 2006 door vijftien reken-kamers is ingevuld. Op basis van een analyse hiervan zal de werkgroep tot vervolgactiviteiten komen.
De werkgroep EU-aanbestedingen is in 2006 verder gegaan met de ontwikkeling van haar webpagina’s voor de nieuwe Contactcomité-website. De werkgroep wil de EU-rekenkamers hiermee nuttige informatie verschaffen over EU-aanbestedingsregels en de mogelijkheden om onderzoek te doen naar de toepassing hiervan.
De werkgroep BTW heeft in 2006 op basis van een vragenlijst vergeleken hoe in de lidstaten BTW-verliezen worden gemeten. De werkgroep roept in haar rapport de nationale rekenkamers op om daar waar het BTW-ver-lies nog niet wordt gemeten, hun lidstaten hiertoe aan te sporen. Het komende jaar zal de werkgroep de aandacht richten op de ontwikkeling van een uniforme methode voor het schatten van BTW-fraude.
Ten slotte bestaat er in Contactcomitéverband een Landbouwnetwerk waarin experts van de EU-rekenkamers op het terrein van het gemeen-schappelijk landbouwbeleid informatie en ervaringen met elkaar kunnen uitwisselen. In november 2006 is dit netwerk bijeengekomen in Luxem-burg om plannen voor de toekomst te ontwikkelen.