Beleidsontwikkelingen Nederland
Het kabinet heeft belangrijke stappen gezet in het streven naar een Nederlandse lidstaatverklaring, die in het voorjaar van 2007 voor het eerst afgegeven zal worden over het gemeenschappelijk landbouwbeleid. Vanaf het najaar van 2008 zal de lidstaatverklaring ook de structuurfondsgelden en de eigen middelen omvatten.
Wij ondersteunen dit streven en zijn van oordeel dat hiermee op afzien-bare termijn beter inzicht zou kunnen ontstaan in de werking van de beheer- en controlesystemen en de rechtmatigheid van de besteding van EU-gelden in Nederland.
Alvorens de verklaring kan worden afgegeven moet nog veel werk worden verzet. Om de inhoud van de Nederlandse lidstaatverklaring goed te verankeren in een «single audit»-aanpak, is het nodig dat hierbij een sterke harmonisatie van controlewerkzaamheden, rapportages en accountantsverklaringen plaatsvindt. Hierbij dient expliciet te worden gemaakt dat de verklaring – en ook de onderliggende deelverklaringen – de rechtmatigheid van de transacties afdekt.
Op de beleidsterreinen gemeenschappelijk landbouwbeleid en structuur-beleid vinden procedurele en organisatorische veranderingen plaats. Naar ons oordeel kunnen deze ontwikkelingen het streven naar een Neder-landse lidstaatverklaring ondersteunen.
Systemen Nederland
Van alle EU-gelden die Nederland ontvangt is maar een klein deel als zodanig herkenbaar in de Rijksjaarverslagen van de ministeries of elders.
Alleen het Ministerie van LNV heeft voldoende zorggedragen voor de herkenbaarheid van deze gelden als EU-gelden.
Het Ministerie van Buitenlandse Zaken was vorig jaar minder transparant over de afdrachten van Nederland aan de EU, maar heeft toegezegd in het Jaarverslag over 2006 wel weer te laten zien hoe de gerealiseerde
afdrachten zijn opgebouwd.
Voor het gemeenschappelijk landbouwbeleid en het structuurbeleid is bij de betreffende ministeries en betaalorganen c.q. programmamanage-ments veel informatie beschikbaar die inzicht geeft in het functioneren van de systemen. Hoewel veel van deze informatie niet openbaar is, kunnen wij deze op grond van onze bevoegdheden wel onderzoeken. Over controle en verantwoording van de intern-beleidprogramma’s is in
Nederland vrijwel geen informatie aanwezig.
Op basis van de door ons ontwikkelde systeemindicatoren voor het gemeenschappelijk landbouwbeleid hebben we vastgesteld dat de door de Europese Commissie vereiste controles in beide jaren werden uitgevoerd. Het Ministerie van LNV toetst jaarlijks of de betaalorganen nog voldoen aan de EU-erkenningscriteria. Vooralsnog is onduidelijk of alle technische diensten periodiek verantwoording afleggen aan het betaalorgaan met een beheersverslag, aan de hand waarvan de leiding van de betaalorganen de kwaliteit en kwantiteit van de uitgevoerde controles kan beoordelen en zonodig kan overgaan tot bijsturing.
In 2005 zijn minder onregelmatigheden gemeld dan in 2004; tezamen hebben zij ook een kleiner financieel belang dan het voorgaande jaar. Uit
betaalorganen voor het gemeenschappelijk landbouwbeleid over het begrotingsjaar 2005 en de daarbij gevoegde goedkeurende accountants-verklaringen geven een redelijke mate van zekerheid dat de afrekening boekhoudkundig juist is en dat de interne controle en administratieve organisatie op orde zijn. Ze geven geen oordeel over de rechtmatigheid van de landbouwbestedingen op transactieniveau.
Onze indicatoren voor het beheer en voor het controle- en verantwoor-dingssysteem van de structuurfondsprogramma’s in Nederland laten zien dat de financiële voortgang van de uitvoering wisselt. Eind 2005 hadden vier van de zes programma’s 100% of meer van de middelen gecommit-teerd; de uitputting bedraagt circa 60–70%. Een totaalbeeld van de stand van zaken van de financiële uitvoering van de programma’s is echter moeilijk vast te stellen omdat de daarvoor beschikbare informatie verschilt tussen de programma’s. Dit betekent dat de mogelijkheden tot benutting van deze gegevens beperkt zijn.
De vroegtijdige – en aangevochten – sluiting van het ESF-loket laat zien dat er forse (financiële) risico’s voor de lidstaat kunnen zijn als het interne beheer niet zorgvuldig genoeg wordt uitgevoerd.
Uit onze analyse van de controles op programmaniveau bleek dat de conclusie van de 5%-controles in 2005 positief was voor twee van de zes programma’s, tegen vier in 2004. De conclusies van de systeemcontroles over beheer en controle waren zowel in 2004 als 2005 positief voor vier van de zes programma’s. De frequentie van het op programmaniveau uitgeoefende toezicht door de comités van toezicht verschilt sterk tussen de programma’s. Aan het toezicht door de Ministeries van EZ en van LNV door middel van reviews wordt goed invulling gegeven, hoewel de rapportages daarover laat waren. Hierdoor was er geen kans op benutting van de resultaten. Het Ministerie van BZK heeft geen reviews uitgevoerd bij de gemeentelijke accountants. Dit is een belangrijke lacune, omdat het departement zich hierdoor er niet van heeft verzekerd dat ze ten behoeve van haar eigen accountantsverklaringen bij het jaarverslag en de artikel 13-rapportage kan steunen op de deelverklaringen van de gemeentelijke accountants.
Het verantwoordingsdocument richting Brussel – het artikel 13-rapport – wordt in de meeste gevallen op tijd geleverd en bevat de vereiste informatie. De uitvoeringsjaarverslagen van de programma’s worden in de helft van de gevallen op tijd geleverd. Met uitzondering van het ESF-programma ontvingen de programmamanagements hierover geen terugkoppeling van de Commissie.
De bij de artikel 13-rapporten gevoegde accountantsverklaringen voor de structuurfondsprogramma’s zijn positief. Ook hier geldt echter dat ze vooral een uitspraak doen over het functioneren van het systeem, en niet over de rechtmatigheid van de onderliggende transacties. De accountants-verklaring bij de financiële tabellen in de uitvoeringsjaarverslagen waren op één na goedkeurend.
De controles van de Europese Commissie in Nederland hebben ertoe geleid dat het DG Regio een brief heeft gestuurd aan de Permanente Vertegenwoordiging van Nederland bij de EU. Hierin wordt aangegeven dat een aantal ernstige tekortkomingen van systematische aard in de controlesystemen aan het licht zijn gekomen. Deze fouten leiden ertoe dat de Commissie geen redelijke zekerheid heeft over de effectiviteit van de Nederlandse beheer- en controlesystemen van deze EFRO-programma’s.
Dit kan leiden tot het formuleren van een voorbehoud voor Nederland in
het activiteitenverslag van het DG Regio over 2006 en tot stopzetting van betaling. Verder geeft de Commissie aan dat door gemeenten gedecla-reerde BTW-uitgaven die gedekt worden door het BTW-compensatiefonds moeten worden uitgesloten van declaratie bij de EU.
Rechtmatigheid Nederland
Ook in 2005 was er alleen informatie beschikbaar over aantal en financiële omvang van de gemelde onregelmatigheden. Aantal en omvang van de onregelmatigheden wijken niet sterk af van 2004, afgezien van een sterke toename van het aantal gemelde onregelmatigheden in Nederland op het terrein van de afdracht van de eigen middelen.
Aanvullend onderzoek naar het systeem van ontdekking, melding en opvolging van onregelmatigheden heeft het volgende laten zien:
• Veel fouten en tekortkomingen worden niet als onregelmatigheden gemeld aan «Brussel». Dit geldt vooral voor fouten en tekortkomingen die betrekking hebben op de wijze van aanbesteden en niet-subsidia-bele kosten.
• De ESF- en EFRO-programma’s gaan verschillend om met detectie en melding van onregelmatigheden. De activiteiten voor ESF bieden meer zekerheid dat problemen worden gevonden en gemeld.
• Programma-accountants treffen vaak nog fouten aan in projecten die bij afsluiting wel een goedkeurende accountantsverklaring hebben gekregen van de projectaccountant.
Doeltreffendheid Nederland
Op basis van onderzoek naar de updates van de midtermevaluaties van de structuurfondsprogramma’s is naar voren gekomen dat de kwaliteit van de informatie over doelrealisatie te wensen over laat: de indicatoren die worden gebruikt om effecten te meten hebben niet altijd betrekking op doelrealisatie. Verder blijkt dat enkele evaluaties in het geheel geen realisatiegegevens bevatten en slechts uitspraken doen op basis van prognoses. Voor die programma’s waarvan informatie over doelrealisatie van voldoende kwaliteit was, is de mate van doelrealisatie medio 2005 redelijk.
Het samenvattend (geaggregeerd) beeld van de in deel 3 van dit EU-trendrapport gebruikte indicatoren is weergegeven in figuur 14.
Figuur 14 Algemene trendinformatie 2000-2006: inkomsten en ontvangsten Nederland, beleidsontwikkelingen op EU-terrein
Kerncijfers Nederland*
Ontwikkelingen in EU beleid financieel management relevant voor Nederland
In 2001 ongeveer € 1,6 miljard, in 2002 ongeveer € 1,5 miljard, in 2003 ongeveer € 1,9 miljard, in 2004 ongeveer € 2,0 miljard, en in 2005 ongeveer
€ 2,0 miljard (cijfers Europese Rekenkamer).
In 2001 ongeveer € 5,5 miljard, in 2002 ongeveer € 4,5 miljard, in 2003 ongeveer € 4,9 miljard, in 2004 ongeveer € 5,3 miljard, en in 2005 ongeveer
€ 5,9 miljard (cijfers Europese Rekenkamer).
Nederland is nettobetaler. Het verschil tussen afdrachten aan de EU en ontvangsten uit de EU bedroeg in 2002 en 2003 ongeveer € 3 miljard negatief.
In 2004 was het circa € 3,2 miljard en in 2005 ongeveer € 3,9 miljard.
Met de hervorming van het gemeenschappelijk landbouwbeleid is per 16 oktober 2006 het aantal betaalorganen beperkt tot twee: de Dienst Lande-lijk Gebied voor subsidiebetalingen uit het Europees Plattelandsfonds en de Dienst Regelingen voor subsidiebetalingen uit het Landbouwgarantiefonds.
Het hoofd van een betaalorgaan geeft aan het eind van het boekjaar bij de afrekening een ‘assurance statement’ af.
In de periode 2007-2013 zijn er voor het EFRO vier regionale autoriteiten voor vier operationele programma’s. De vier management-autoriteiten worden: Noord: Samenwerkingsverband Noord-Nederland, Zuid:
provincie Noord-Brabant, Oost: provincie Gelderland, West: Ministerie van BZK. Voor het ESF wordt het Agentschap SZW de managementautoriteit.
De Dienst Regelingen van het Ministerie van LNV gaat optreden als
certificeringsautoriteit voor de structuurfondsen (zowel EFRO als ESF). Verder is auditfunctie voor de structuur-fondsen gecentraliseerd. In de nieuwe situatie wordt de auditdienst van Financiën verantwoordelijk voor zowel EFRO als ESF.
Het kabinet heeft ingestemd met het ontwikkelen van een Nederlandse lid-staatverklaring over ontvangsten van EU-gelden in gedeeld beheer en de Nederlandse afdrachten aan de EU. De eerste verklaring, die alleen betrekking heeft op de landbouwgelden, zal in het voorjaar van 2007 worden afgegeven.
Vanaf het najaar van 2008 zal de verklaring ook de structuurfondsgelden en de eigen middelen omvatten. De minister van Financiën zal de lidstaatverkla-ring afgeven, opgebouwd uit deelverklaringen van de betrokken ministers. De auditdiensten van de betrokken ministeries gaan een getrouwbeeldverklaring afgeven. De Algemene Rekenkamer is gevraagd hierbij een extern oordeel te geven, dat naar de Tweede Kamer wordt gestuurd.
Inkomsten
ONTWIKKELING SINDS 2000 EN STAND VAN ZAKEN 2003-2006 TRENDINDICATOR
'01 '02 '03 '04 '05 '06
'01 '02 '03 '04 '05 '06
* De hier gegeven trendinformatie loopt niet verder dan 2005 in verband met de publicatiedatum van de bron: het jaarverslag van de Europese Rekenkamer.
** Dit betreft indicatoren die wij vanaf het EU-trendrapport 2006 in het onderzoek hebben betrokken. Daarom ontbreekt trendinformatie over 2001-2003.
In figuur 14 is algemene informatie opgenomen over de trendindicatoren voor de onderwerpen «inkomsten Nederland», «afdrachten Nederland»,
«nettopositie Nederland», «beleidsontwikkelingen gemeenschappelijk landbouwbeleid en structuurbeleid» en «beleidsontwikkelingen financieel management».
In onderstaand overzicht geven we daarnaast specifieke informatie over de trendindicatoren voor de onderwerpen «rechtmatigheid» en «doeltref-fendheid».
Overzicht 82. Specifieke trendinformatie 2003–2005 Nederland: rechtmatigheid en doeltreffendheid
Hoofdstuk Onderdeel Indicatoren
(geaggregeerd niveau)
Mate van inzicht in 2003–2005
Financiële voortgang Hoog Aantal gerealiseerde aanvragen ten opzichte van gepland in 2005 met 201% hoger dan de 106%
van 2004. Gedeclareerd bedrag landbouwsubsi-dies met circa€ 1,2 miljard nagenoeg gelijk.
Controle en toezicht Aantal gerealiseerde versus geplande controles en bevin-dingen
Grotendeels Realisatie ten opzichten van planning in 2005 iets lager dan in 2004 (93% tegen 94%). In 2005 minder onregelmatigheden gemeld dan in 2004 (109 tegen 159) met lager financieel belang.
Aantal uitgevoerde certificerende audits en afgegeven aanbevelingen
Hoog Certificerende audits voor elk betaalorgaan (6).
Aantal zware (A) aanbevelingen van 1 in 2004 naar 0 in 2005.
Hoog Alle (6) betaalorganen hebben een «in control»-verklaring opgesteld en tijdig jaaraangiftes ingediend.
Externe audit Aantal rapportages Europese Rekenka-mer en Algemene Rekenkamer met aandacht voor Nederland
Hoog In 2004 publiceerde de Europese Rekenkamer drie rapporten waarin Nederland aan de orde komt, in 2005 één keer. Ook de Algemene Rekenkamer publiceerde in 2004 drie rapporten waarin Nederland aan de orde komt, in 2005 één.
Systemen structuur-fondsen
Planning en uitvoering
Financiële voortgang Hoog Het merendeel van de EFRO-programma’s heeft ultimo 2005 meer dan 100% van het totale nationale budget hebben gecommitteerd. Voor de EU-bijdrage ligt dat voor de meeste programma’s onder de 100%. Vergeleken met 2004 zijn zowel de committeringen als realisatie van de meeste programma’s toegenomen.
De committeringen in het ESF-programma (EU-bijdrage) zijn in 2005 met 27% toegenomen ten opzichte van 2004. Het totaal aan commit-teringen van€ 1 786,5 miljoen per ultimo 2005 is exclusief de nog toe te kennen ESF-subsidie van aanvragen ingediend vlak voor de sluiting van het ESF-loket eind oktober 2005.
Controle en toezicht Gerealiseerde versus geplande controles
Grotendeels Over artikel 4-controles is in Nederland beperkt informatie beschikbaar. Zowel in 2004 als 2005 gemiddels circa zes projecten gecontroleerd in kader 5%-controles, met in 2004 positieve conclusie voor vier van de zes programma’s tegen twee van de zes in 2005. Systeemaudits door meeste programma’s uitgevoerd.
Hoofdstuk Onderdeel Indicatoren (geaggregeerd niveau)
Mate van inzicht in 2003–2005
Hoog CvT’s van meeste programma’s betrokken bij artikel 13 verslag en jaarverslag. CvT’s vergade-ren gemiddeld bijna drie keer per jaar. Over ingezette capaciteit auditdiensten is weinig informatie beschikbaar. In 2004 vier van de veertien geplande reviews gerealiseerd; in 2005 vijf van de veertien.
Verantwoording Tijdigheid en informatie in artikel 13-verslagen van de programma’s
Hoog In 2004 vier van de zes artikel 13-verslagen op tijd, in 2005 vijf van de zes. Gemiddeld vijf van de verslagen bevatten zowel in 2004 als 2005 de vereiste informatie. Alle zijn voorzien van goedkeurende accountantsverklaring. ESF heeft geen accountantsverklaring bij artikel 13-verslag.
Tijdigheid en informatie in Jaarverslag programma’s
Hoog Zowel in 2004 als 2005 publiceerden drie van de zes programma’s tijdig het uitvoeringsjaarver-slag. Vier van de vijf zijn voorzien van goedkeu-rende accountantsverklaring, één met beperkin-gen. ESF had geen accountantsverklaring bij jaarverslag, maar dat is ook niet vereist.
Externe audit Aantal rapportages Europese Rekenka-mer en Algemene Rekenkamer waarin Nederland aan de orde komt.
Hoog In 2004 en 2005 publiceerde de Europese Reken-kamer geen rapporten over structuurfondsen waarin Nederland aan de orde komt. De Alge-mene Rekenkamer publiceerde in 2004 één rapport waarin dit het geval is en in 2005 twee.
Rechtmatigheid Informatie Europese Commissie
Inzicht op basis jaarlijkse activiteiten-verslagen DG’s
Niet in 2003, beperkt in 2004 en 2005
Nederland komt weinig voor in de jaarverslagen van de DG’s van de Commissie.
Informatie Nederland
Deels Aantal gemelde onregelmatigheden voor de eigen middelen sterk toegenomen naar 1 729, na stabiel aantal in 2003–2004 (circa 500). Financieel belang van€ 60 miljoen in 2003, via € 44 miljoen in 2004 naar€ 62 miljoen in 2005.
Voor het gemeenschappelijk landbouwbeleid is aantal onregelmatigheden na stijging tot 308 in 2004 gedaald in 2005 tot 146. Financieel belang ook gedaald van€ 3,7 miljoen naar € 2 miljoen in 2005.
Bij structuurfondsen is aantal gemelde onregel-matigheden gestegen van 45 in 2004 naar 59 in 2005. Financieel belang is met circa€ 4 miljoen toegenomen. Onderzoeken van de Algemene Rekenkamer en de Europese Commissie laten zien dat niet alle onregelmatigheden worden gemeld.
Aantal en financieel belang opgelegde financiële correcties
Deels Aantal en waarde van financiële correcties bij eigen middelen onbekend. Bij het gemeenschap-pelijk landbouwbeleid is de waarde van de finan-ciële correcties gedaald van circa€ 23 miljoen naar circa€ 1,5 miljoen.
Bij structuurfondsen is de waarde van financiële correcties voor de helft van de programma’s bekend.
Informatie Europese Rekenkamer
Algemene conclusie over Nederland
Geen, maar is geen taak Europese
Geen, maar is geen taak Europese
Bij DAS-controles voor Jaarverslag 2005 is een beperkt aantal fouten geconstateerd bij eigen middelen (aantal onduidelijk) en gemeenschap-pelijk landbouwbeleid (4).
Hoofdstuk Onderdeel Indicatoren (geaggregeerd niveau)
Mate van inzicht in 2003–2005
Resultaten in 2003–2005
Doeltreffendheid Informatie van Nederland en Europese Commissie
Inzicht op basis jaar-lijkse activiteiten-verslagen DG’s
Geen Niet van toepassing.
Inzicht op basis van (updates van) midtermevaluaties
Deels Kwaliteit van informatie over doelrealisatie laat te wensen over.
Enkele evaluaties bevatten geen realisatiegege-vens, maar alleen uitspraken deden op basis van prognoses. Voor die programma’s waarvan informatie over doelrealisatie van voldoende kwaliteit was, is de mate van doelrealisatie medio 2005 redelijk.