5 RECHTMATIGHEID BESTEDING EU-GELDEN
5.2 Oordeel Europese Rekenkamer over wettigheid en regelmatigheid
5.2.1 Algemeen oordeel 2005
Het oordeel van de Europese Rekenkamer over de wettigheid en regelma-tigheid van de verrichtingen die ten grondslag liggen aan de uitvoering van de begroting 2005 is wederom grotendeels niet positief.
Hieronder volgt een overzicht van de oordelen die de Europese Reken-kamer sinds het begrotingsjaar 1994 in haar jaarlijkse betrouwbaarheids-verklaring (Déclaration d’Assurance; DAS) heeft afgegeven.
Overzicht 16. Overzicht DAS-oordelen Europese Rekenkamer 1994–2005
Begrotingsjaar Totaaloordeel DAS Kwantitatief beeld 2005 Geen positieve verklaring. Geen kwantitatief oordeel.
2004 Geen positieve verklaring. Geen kwantitatief oordeel.
2003 Geen positieve verklaring. Geen kwantitatief oordeel.
2002 Geen positieve verklaring. Geen kwantitatief oordeel.
2001 Geen positieve verklaring. Geen kwantitatief oordeel.
2000 Geen positieve verklaring. Geen kwantitatief oordeel.
1999 Geen positieve verklaring. Geen kwantitatief oordeel.
Onaanvaardbaar aantal fouten.
1998 Geen positieve verklaring. Geen kwantitatief oordeel. Percentage materiële fouten ongeveer even hoog als in voorgaande jaren.
1997 Geen positieve verklaring. Geen kwantitatief oordeel. Onaanvaardbaar groot aantal materiële fouten. Percentage ongeveer even hoog als in voorgaande jaren.
1996 Geen positieve verklaring. Materiële fouten 5,4% betalingen. Formele fouten niet gekwantificeerd. Geen oordeel mogelijk bij 4,3% betalingen.
1995 Geen positieve verklaring. Materiële fouten 5,9%. Formele fouten niet gekwantificeerd. Geen oordeel mogelijk bij 2,3% betalingen.
1994 Geen positieve verklaring. Materiële fouten 4%. Formele fouten 4,8%.
Over 14% betalingen geen zekerheid.
Bron: Jaarverslagen 1994–2005 Europese Rekenkamer
36De Europese Rekenkamer was kritisch over het functioneren van OLAF. De tweeslachtige status van het bureau (verrichten van zelfstan-dig onderzoek, maar voor zijn andere taken onder de Commissie ressorterend) heeft vol-gens de Europese Rekenkamer geen afbreuk gedaan aan de onafhankelijkheid van de onderzoeksfunctie. Zij vond het niet noodza-kelijk voor OLAF een andere status in overwe-ging te nemen (Europese Rekenkamer, 2005a).
37Tijdens deze hoorzitting bleek dat het Euro-pees Parlement, de Raad van Ministers en de
5.2.2 Oordeel per hoofdstuk van de begroting
Figuur 5 (zie volgende bladzijden) geeft op basis van de Jaarverslagen 2003–2005 van de Europese Rekenkamer een kwalitatief beeld voor alle relevante begrotingshoofdstukken (Europese Rekenkamer 2004, 2005b, 2006a).
De Europese Rekenkamer geeft aan dat voor de ontvangsten en voor de vastleggingen en betalingen voor administratieve uitgaven en het grootste deel van het pre-toetredingsbeleid, de verrichtingen over het geheel genomen wettig en regelmatig zijn. Desondanks wijst zij wat het pre-toetredingsbeleid betreft op grote problemen in de lidstaten.
Hoewel niet zo expliciet als in haar jaarverslag over 2004, zegt de Europese Rekenkamer verder dat daar waar het geïntegreerd beheer- en controlesysteem (GBCS) in het landbouwbeleid juist wordt toegepast, de controles doeltreffend zijn.38Wel voegt ze daaraan toe dat de GBCS-con-troleresultaten onvoldoende worden getoetst en gevalideerd door een onafhankelijk controleorgaan en dat bij de landbouwuitgaven over het geheel genomen zich nog steeds fouten van materieel belang voordoen.
Over het structuurbeleid, het intern beleid en de externe maatregelen luiden de conclusies van de Europese Rekenkamer hetzelfde als in voorgaande jaren.
Al met al kan op basis van de beoordeling van de resultaten per begro-tingshoofdstuk worden geconcludeerd dat er ten opzichte van 2004 geen sprake is van verbetering in de rechtmatigheid van de besteding van EU-gelden in de EU als geheel.
38Binnen het GBCS maakt de Commissie voor controles in toenemende mate gebruik ge-maakt van het Geografisch Informatiesysteem (GIS). Hiermee wordt met behulp van satelliet-gegevens bijvoorbeeld gecontroleerd of het opgegeven landbouwareaal ook daadwerkelijk gebruikt wordt.
'03 '04 '05 Figuur 5 Oordeel Europese Rekenkamer per hoofdstuk van de EU-begroting 2003-2005
Indicatorenoverzicht
Rechtmatigheid eigen middelen
Rechtmatigheid gemeenschappelijk landbouwbeleid
Rechtmatigheid structuurbeleid In het algemeen geen materiële fouten, maar een aantal elemen-ten in de toezichtsystemen en -controles en in de boekhouding van de traditionele eigen middelen behoeft verbetering.
Algemene situatie is stabiel, maar er zijn vorderingen nodig in het wegnemen van risico’s bij de onderliggende statistische gegevens voor de berekening van de BTW- en BNI-middelen en wettigheid en regelmatigheid van bepaalde verrichtingen.
Opnieuw fouten van materieel belang geconstateerd bij beta-lingen. Betalingen voor akker-bouwgewassen kenden minder risico’s dan betalingen voor dier-premies. Andere categorieën uit-gaven die niet aan het geïnte-greerd beheer- en controle-systeem (GBCS) zijn onderwor-pen, vertonen hoger risico-niveau en daarvoor gelden ook minder doeltreffende controles.
Gebreken blijven bestaan in de systemen die op het niveau van de lidstaten moeten zorgen voor toezicht en controle op de uit-voering van de communautaire begroting. Betalingen vertonen dus soortgelijke en evenveel voorkomende fouten als in voor-gaande jaren. Bij plattelands-maatregelen moesten nog vorderingen worden gemaakt om de geconstateerde ernstige gebreken in de toezichtsystemen en -controles te verhelpen.
Over het geheel genomen wettig en regelmatig.
Het GBCS-systeem, mits juist toegepast, is doeltreffend voor de beperking van risico’s van onregelmatige uitgaven. Er zijn opnieuw fouten van materieel belang geconstateerd bij de beta-lingen. Diverse bewijzen tonen aan dat uitgaven die niet aan het GBCS zijn onderworpen, of waarop het GBCS-systeem niet juist is toegepast, een groter rechtmatigheidsrisico hebben.
Voor zowel de programma-periode 1994-1999 als voor de programmaperiode 2000-2006 vele fouten in de rechtmatigheid van uitgaven. Beheer- en contro-lesystemen vertonen gebreken en moeten worden verbeterd.
Over het geheel genomen wettig en regelmatig.
Uitgaven die niet of pas kort onderworpen zijn aan GBCS, of waar GBCS onjuist wordt toege-past vormen groter risico omdat controlesystemen minder doel-treffend zijn. GBCS-controle-resultaten worden onvoldoende getoetst en gevalideerd door onafhankelijk controleorgaan.
Systemen buiten GBCS bieden geen redelijke zekerheid voor naleving communautaire regel-geving. Bij landbouwuitgaven doen zich nog steeds fouten van materieel belang voor.
Commissie houdt niet doeltref-fend toezicht op aan lidstaten gedelegeerde controles. Hier-door bestaat risico dat vergoe-ding van te hoge of niet-subsidi-abele kosten niet wordt voorko-men. Beide programmaperiodes zijn niet vrij van onregelmatig-heden van materieel belang, en een aantal programma’s voor de periode 1994-1999 is zonder goede gronden afgesloten.
2003 2004 2005 Ontwikkeling
'03 '04 '05
'03 '04 '05
Figuur 5 Oordeel Europese Rekenkamer per hoofdstuk van de EU-begroting 2003-2005 (vervolg) Er zijn gebreken in de werking
van de interne-controlesystemen van de Commissie en er is spra-ke van significante fouten bij de verrichtingen op het niveau van de eindbegunstigden.
Op het niveau van de Commissie slechts een beperkt aantal fouten, wel veel tekortkomingen en onregelmatigheden op niveau van organen die projec-ten moeprojec-ten uitvoeren.
De reeds in 2002 gesignaleerde gebreken in de toezichtsystemen en -controles gaven aanleiding tot meer fouten en risico’s bij de verrichtingen in 2003.
Niet alle wijzigingen die nodig zijn om de door het financieel reglement voorgeschreven interne-controlekader volledig tot stand te brengen zijn door de meeste instellingen aange-bracht. Er zijn geen ernstige problemen, maar de instellingen moeten zich nog inspannen om toezichtsystemen en -controles te versterken.
Ondanks op bepaalde gebieden geboekte vooruitgang is er on-voldoende zekerheid over wettig-heid en regelmatigwettig-heid van ver-richtingen. Risico van fouten blijft bestaan, tenzij de regelge-ving wordt aangepast (vereen-voudiging kostenvergoedings-systeem en verhelderen procedures en voorschriften).
Verbeteringen van toezicht- en controlesystemen van de Commissie hebben nog geen effect gesorteerd op het niveau van de uitvoerende organisaties.
Relatief groot aantal fouten door ontbreken van alomvattende aanpak van toezicht, controle en audit van deze organisaties.
Over het geheel genomen wettig en regelmatig, maar voor alle programma’s en instrumenten geldt dat er op het niveau van de uitvoerende instanties in de kandidaatlidstaten grotere of kleinere risico’s bestaan.
Over het geheel genomen wettig en regelmatig.
Ondanks geboekte vooruitgang nog steeds tekortkomingen in toezicht- en controlesystemen, die tot significant foutenpercen-tage in betalingen aan begun-stigden leidden. Fouten zijn vooral het gevolg van ingewik-kelde kostenvergoedingssyste-men en onduidelijke procedures en voorschriften voor de ver-schillende programma’s.
Verbeteringen van toezichts- en controlesystemen van de Com-missie hebben nog geen effect gesorteerd op het niveau van de uitvoerende organisaties. Er is een materieel foutenpercentage dat te wijten is aan ontbreken van alomvattende aanpak van toezicht op en controle en audit van deze organisaties.
Met uitzondering van Sapard-programma over het geheel genomen wettig en regelmatig.
Op niveau van uitvoerende organisaties in de toetredende landen en kandidaat-lidstaten bestaan nog steeds significante risico’s.
Over het geheel genomen wettig en regelmatig.
2003 2004 2005 Ontwikkeling
'03 '04 '05
'03 '04 '05
'03 '04 '05
'03 '04 '05
5.2.3 Geconstateerde fouten per hoofdstuk van de begroting
In het EU-trendrapport 2006 hebben wij geconstateerd dat de jaarver-slagen over 2003 en 2004 van de Europese Rekenkamer geen kwantitatief overzicht bevatten van het aantal geconstateerde fouten op het niveau van de begrotingshoofdstukken «eigen middelen», «gemeenschappelijk landbouwbeleid», «structuurbeleid» en «intern beleid». Wij zijn nagegaan of dat in het jaarverslag over 2005 wel het geval is.
Overzicht 17. Aantal fouten bij de eigen middelen, gemeenschappelijk landbouwbeleid, structuurbeleid, intern beleid
Indicator Hoofdterrein
Deelterrein Aanwezigheid kwantitatieve
informatie in Jaarverslag 2005?
Aantal fouten 2005 en financieel belang
Aantal fouten eigen middelen
Traditionele eigen middelen Nee N.v.t.
BNI Nee N.v.t.
Nee. Wel overzicht resultaten GBCS-inspecties 2004 Commissie over in 2005 betaalde bedragen
N.v.t.
Dierpremies Nee. Wel overzichtresultaten
GBCS-inspecties 2004 Commissie over in 2005 betaalde bedragen van zoogkoeienpremies
N.v.t.
Subsidies geproduceerde hoeveelheid
Nee. Wel overzicht resultaten GBCS-inspecties 2004 Commissie over in 2005 betaalde bedragen olijfolie
Algemeen (geen gegevens per deelterrein)
Deels In het lopende programma werden
60 materiële fouten geconstateerd bij 95 gecontroleerde projecten. In het programma 1994–1999 werden 33 materiële fouten geconstateerd bij 65 gecontroleerde projecten.
Aantal fouten intern beleid Onderzoek (KP6) Deels, naast een overzicht aanpassing subsidiabele kosten ten gunste van Commissie, op basis controles door (of namens) Commissie afgerond in 2005
Tweederde van 16 kostendeclaraties waarbij een goedkeurend controle-certificaat is afgegeven bevatten materiële fouten.
Transport en energie Nee, wel overzicht aanpassing subsidiabele kosten ten gunste van Commissie, op basis controles door (of namens) Commissie afgerond in 2005
N.v.t.
Milieu Nee, wel overzicht aanpassing
subsidiabele kosten ten gunste van Commissie, op basis controles door (of namens) Commissie afgerond in 2005
N.v.t.
Onderwijs en cultuur Nee, wel overzicht aanpassing subsidiabele kosten ten gunste van Commissie, op basis controles door (of namens) Commissie afgerond in 2005
N.v.t.
Overzicht 17 laat zien dat het Jaarverslag 2005 van de Europese Reken-kamer iets meer kwantitatief inzicht geeft in het aantal geconstateerde fouten dan eerdere jaarverslagen. Dit geldt vooral voor het structuurbeleid en één onderdeel (het Zesde Kaderprogramma) van het intern beleid, en dan alleen voor het aantal geconstateerde fouten. Het financieel belang ervan wordt niet aangegeven.
Bij de meeste andere beleidsterreinen geeft de Europese Rekenkamer geen eigen informatie over fouten en financieel belang. Bij het gemeen-schappelijk landbouwbeleid en het intern beleid worden wel overzichten gepresenteerd van resultaten van controles van de Europese Commissie, maar ook hier zonder het financieel belang van de geconstateerde fouten aan te geven.
5.2.4 Overige informatie Europese Rekenkamer
Speciale verslagen
Onderstaand overzicht laat zien over welke onderwerpen de Europese Rekenkamer de afgelopen jaren speciale verslagen heeft gepubliceerd.
Overzicht 18. Speciale verslagen Europese Rekenkamer 2002–2006
Aantal onderzoeken op terrein: 2003 2004 2005 2006
Eigen middelen/ontvangsten 1 0 0 0
Gemeenschappelijk landbouwbeleid 4 5 1 2
Structurele acties 2 1 0 2
Intern beleid 1 1 1 0
Externe maatregelen 4 1 2 5
Pre-troetreding 2 2 0 0
Administratieve uitgaven 1 0 2 1
Totaal 15 10 6 10
De meeste speciale verslagen die de Europese Rekenkamer publiceerde in 2006 hebben betrekking op externe maatregelen. Op de terreinen van de eigen middelen en het intern beleid publiceerde de Europese Rekenkamer in 2006 geen speciale verslagen.
Op het terrein van het gemeenschappelijk landbouwbeleid publiceerde de Europese Rekenkamer onder andere een onderzoek naar investeringen voor plattelandsontwikkeling (Europese Rekenkamer 2006b). Volgens de Europese Rekenkamer ontbreekt essentiële informatie om vast te stellen of de investeringsmaatregelen daadwerkelijk de problemen van platte-landsgebieden verhelpen. Zo kan niet worden vastgesteld welke middelen hebben bijgedragen aan de verwezenlijking van welke doelstelling. Dat die informatie niet voorhanden is, zou ten dele te wijten zijn aan de verordening inzake plattelandsontwikkeling die een scala van maatregelen bevat met brede doelstellingen.
Ten aanzien van de resultaten en impact van de ter plaatse onderzochte projecten stelt de Europese Rekenkamer vast dat effecten moeilijk te bepalen zijn. Het toezicht- en evaluatiesysteem verschaft de Commissie en de lidstaten niet voldoende betrouwbare informatie hierover.
Op het terrein van het structuurbeleid publiceerde de Europese Reken-kamer in 2006 een onderzoek naar de bijdrage van het Europees Sociaal Fonds (ESF) tot het terugdringen van vroegtijdig schoolverlaten (VSV) (Europese Rekenkamer, 2006c)
De Europese Rekenkamer stelt vast dat de Commissie beter gebruik moet maken van de beheersinformatie die zij ontvangt om te garanderen dat van de ESF-financiering zuinig, efficiënt en doeltreffend gebruik wordt gemaakt. Anderzijds blijkt dat in de lidstaten de VSV-activiteiten niet altijd worden voorafgegaan door een passende analyse van het probleem.
Sommige overheidsinstanties in de lidstaten kunnen het totaalbedrag van de aan VSV-acties toegewezen middelen, of de basis waarop de VSV-finan-ciering aan verschillende regio’s was toegewezen, niet voldoende
rechtvaardigen. Er is bovendien weinig kwantitatieve evaluatie-informatie beschikbaar over het effect van dergelijke activiteiten.
Verder publiceerde de Europese Rekenkamer een onderzoek naar evaluaties achteraf van doelstelling 1- en -3-programma’s in de periode 1994–1999 (Europese Rekenkamer, 2006d).
Hierin wordt een aantal tekortkomingen in de evaluatieaanpak en in de kwaliteit van de opgestelde evaluaties vastgesteld. Zo blijkt dat de
gestelde doelen niet duidelijk en coherent zijn, dat onvoldoende gedaan is om het gebrek aan prestatie-indicatoren te verhelpen, dat er niet altijd een geschikt evenwicht tussen kwantitatieve en kwalitatieve analyse is bereikt en dat daardoor conclusies getrokken zijn die niet op adequate analyse berustten.
Adviezen
Advies van de Europese Rekenkamer moet worden ingewonnen voordat de financiële reglementen en regels voor fraudebestrijding worden vastgesteld. Andere EU-instellingen kunnen daarnaast uit eigen beweging de Europese Rekenkamer om advies vragen.
De Europese Rekenkamer verstrekte in 2006 op twee terreinen adviezen:
ontvangsten en intern beleid.
• Ontvangsten. De Europese Rekenkamer concludeert in haar advies over het «voorstel voor een besluit van de Raad betreffende het stelsel van eigen middelen van de Europese Gemeenschappen» dat dit stelsel nog complexer en ondoorzichtiger dreigt te worden dan het bestaande stelsel. Het voorstel houdt een verdere verschuiving in van een op duidelijke en algemeen toegepaste mechanismen gebaseerd eigen-middelenstelsel naar per land bedongen nationale bijdragen (Europese Rekenkamer, 2006e).
• Intern beleid. Op het terrein van het intern beleid heeft de Europese Rekenkamer een advies uitgebracht over het voorstel voor een verordening voor de regels voor deelname aan het Zevende Kader-programma. Daarin besteedt zij bijzondere aandacht aan het voorstel tot vereenvoudiging van de systemen voor financieel beheer en financiële controle op «te financieren acties onder contract» (deelname aan en de verspreiding van onderzoeksresultaten). Volgens de
Europese Rekenkamer schiet het voorstel tekort bij de totstandbren-ging van een doorzichtig, degelijk en eenvoudig te beheren systeem voor het berekenen en declareren van kosten en het vaststellen van de communautaire financiële bijdrage. Met het voorgestelde systeem voor kostenvergoeding ontstaat een te ingewikkelde structuur waarop de Europese Commissie per definitie moeilijk controle zal kunnen uitoefenen (Europese Rekenkamer, 2006f).