Ontwikkelingen in beleid financieel management .1 Actieplan Europese Commissie

De Europese Commissie (2006b) heeft op 17 januari 2006 een Actieplan voor een geïntegreerd interne-controlekader uitgebracht. Het Actieplan bevat zestien acties die in 2006–2007 moeten worden uitgevoerd in het kader van de «routekaart naar een positieve betrouwbaarheidsverklaring»

(zie deel 1, § 3.2.1). De acties betreffen onder andere vereenvoudiging van regelgeving en het opstellen van gemeenschappelijke controlebeginselen, beheersverklaringen en controlezekerheid, waaronder lidstaatverklarin-gen, en de «single audit»-aanpak.

In juli 2006 heeft de Commissie gerapporteerd over de voortgang die is geboekt met de implementatie van het Actieplan (Europese Commissie, 2006c). Deze notitie bevatte een «scorebord» waarop de voortgang op de verschillende acties zichtbaar werden gemaakt. Actie nummer 5 behelsde een verkenning van de mogelijkheden voor het opstellen van een

lidstaatverklaring, uit te voeren door het Nederlandse Ministerie van Financiën.

15.2.2 Streven naar een lidstaatverklaring

In reactie op het EU-trendrapport 2006 heeft de minister van Financiën namens het kabinet aangegeven dat hij een haalbaarheidsstudie zou laten uitvoeren naar de mogelijkheden om te komen tot een lidstaatverklaring⁷⁴ over de verantwoording van besteding van EU-gelden die in gedeeld beheer in Nederland worden besteed (structuurfondsgelden en landbouw-gelden).

De uitwerking van dit initiatief is opgenomen in een brief aan de Tweede Kamer van 4 december 2006, op basis van een besluit van de ministerraad op 17 november 2006 (Ministerie van Financiën, 2006). Deze brief is opgesteld in samenwerking met de betrokken departementen van EZ, SZW, BZK en LNV. Ook de Algemene Rekenkamer is hierbij – met behoud van haar eigen rol en verantwoordelijkheid – betrokken geweest.

Volgens de brief zal de minister van Financiën namens het kabinet voor de bedoelde Europese gelden jaarlijks schriftelijk verantwoording afleggen over het functioneren van de financiële systemen in Nederland en de rechtmatigheid van de uitgaven.

Kernpunten lidstaatverklaring

De door het kabinet genoemde kernpunten van de lidstaatverklaring zijn:

• Het is een jaarlijkse verklaring van de minister van Financiën namens het kabinet over het op orde zijn van het financiële beheer van de Europese gelden in Nederland. Verklaard wordt dat de uitgaven van EU-gelden zijn besteed in overeenstemming met de regels en wetgeving van de Unie. De verklaring omvat een oordeel over zowel het systeem als de rechtmatigheid van de uitgaven. Hiermee wordt het gehele financiële beheer afgedekt.

• De lidstaatverklaring zal EU-gelden afdekken die in gedeeld beheer in Nederland worden besteed. Dat zijn de landbouwgelden en de structuurfondsgelden. Verder zullen de eigen middelen worden afgedekt.

• De lidstaatverklaring zal jaarlijks worden opgesteld en opgebouwd uit deelverklaringen van de ministers die eerstverantwoordelijk zijn voor het desbetreffende EU-fonds. Dat zijn: EZ voor EFRO, SZW voor ESF, LNV voor EGL (inclusief fonds voor plattelandsontwikkeling) en

74Overigens spreekt het kabinet van een

«nationale verklaring». In dit EU-trendrapport hanteren wij de terminologie die in het Euro-pees Parlement en de Commissie gebruikelijk is, omdat dit verwarring voorkomt in overleg-gen met deze Europese instellinoverleg-gen en met zusterinstellingen.

Europees fonds voor de Visserij, VROM voor LIFE + en Financiën voor de afdracht eigen middelen.⁷⁵

• De lidstaatverklaring wordt gericht aan de Europese Commissie.

De Commissie blijft eindverantwoordelijk voor de uitvoering van de EU-begroting en de verantwoording aan het Europese Parlement.

De Commissie kan de lidstaatverklaring gebruiken voor de verant-woording aan het Europees Parlement en de Europese Rekenkamer.

De lidstaatverklaring verandert de bevoegdheidsverdeling in de EU niet. De betrokken ministers zullen zich dan ook niet hoeven te verantwoorden richting Europees Parlement.

• De lidstaatverklaring wordt ook aan de Tweede Kamer gestuurd. Het kabinet heeft de Algemene Rekenkamer gevraagd hierbij een oordeel te geven, en wij hebben daarin toegestemd. Wij zullen ons oordeel ten aanzien van de lidstaatverklaring baseren op normen ontleend aan de Europese regels. Onze werkzaamheden zullen echter tevens gebaseerd zijn op de Nederlandse toepasselijke normen. Als daartoe aanleiding is zullen we in onze rapportage aan de Staten-Generaal aandacht

besteden aan eventuele afwijkingen en overeenkomsten. Zo zullen we ook uitleg geven over de diverse, deels verschillende, begrippen als onrechtmatigheden en onregelmatigheden. Aangezien dit aanleiding geeft tot een nieuwe taak voor de Algemene Rekenkamer, zal dit leiden tot aanpassing van de Comptabiliteitswet.

• In het voorjaar van 2007 wordt een lidstaatverklaring afgegeven over landbouwsubsidies uit het verslagjaar 2006. In 2008 en daarna wordt de verklaring afgegeven in het najaar. Vanaf dat moment zal de verklaring ook de structuurfondsmiddelen (over het voorgaande verantwoordingsjaar) en de eigen middelen omvatten. Deze fasering houdt onder andere verband met de inwerkingtreding van de

EU-verordening voor de nieuwe programmaperiode structuurfondsen per 1 januari 2007 en de daarmee samenhangende beheerinrichting.

De lidstaatverklaring over de structuurfondsen zal betrekking hebben op uitgaven in de nieuwe periode (2007–2013).

Met deze brief is een belangrijke stap gezet in het proces van het

verbeteren van het beheer van EU-gelden in Nederland. Het besluit om de lidstaatverklaring vanaf 2008 in het najaar te gaan publiceren is berede-neerd vanuit de systematiek die wordt gehanteerd in de nieuwe structuur-fondsenverordening. In de komende periode zullen wij in overleg met de betrokken ministers nagaan wat dit betekent voor de bijdrage van de lidstaatverklaring aan het dechargeproces over de Europese begroting.

15.2.3 Benodigde extra stappen voor lidstaatverklaring

Wij hebben geïnventariseerd wat de basisvereisten zijn voor een

lidstaatverklaring. Meer in het bijzonder hebben we in kaart gebracht – op basis van de huidige programma’s – welke stappen nog gezet moeten worden om te komen tot:

1. een lidstaatverklaring van de minister van Financiën over (a) de deugdelijkheid/ordelijkheid en controleerbaarheid van het systeem van (financieel) beheer, verantwoording en controle en (b) de rechtmatig-heid van de aan de financiële verantwoording onderliggende trans-acties; en

2. een accountantsverklaring over de getrouwheid van de lidstaatverkla-ring⁷⁶(eventueel aangevuld met een expliciet eigen oordeel over ordelijkheid en controleerbaarheid van het systeem en rechtmatigheid

75LIFE + gaat alleen deel uitmaken van de lidstaatverklaring als het een programma in gedeeld beheer wordt. Dit is nog afhankelijk van Europese besluitvorming (Ministerie van Financiën, 2006).

76Of (indien geen sprake is van een accoun-tantsverklaring bij de nationale verklaring):

Op basis van ons onderzoek bevelen wij aan dat voor de totstandkoming van een lidstaatverklaring en bijbehorende accountantsverklaring(en) zoals hierboven beschreven, onder meer⁷⁷de volgende typen documen-ten ontwikkeld worden:

• aggregeerbare (uniforme) verantwoordingen per fonds/ministerie;

• uniforme (accountants)controles van de systemen en de verantwoor-dingsdocumenten per fonds/ministerie (met name uniform qua object, reikwijdte,⁷⁸nauwkeurigheid en betrouwbaarheid);

• uniforme accountantsmededelingen (over systemen) en accountants-verklaringen (over financiële verantwoordingen) per fonds/ministerie, met gelijkluidende oordelen over ordelijkheid en controleerbaarheid, getrouwheid en rechtmatigheid (model-accountantsverklaringen);

• gelijksoortige rapportages naar aanleiding van de accountantscontrole per fonds/ministerie;

• adequate, qua reikwijdte en diepgang gelijksoortige reviews van de accountantscontrole door de naasthogere overheidslaag of accountant per fonds/ministerie.

Specifieke resultaten van ons onderzoek zijn opgenomen in bijlage 6.

77Uiteraard is er meer nodig om te komen tot een nationale verklaring, zoals het aanpassen van (informatie)systemen, administratief-orga-nisatorische procedures, regelgeving een dergelijke. Hier beperken wij ons tot aanpas-singen in de verantwoordings- en controle-structuur.

78Tot «reikwijdte» rekenen wij: ordelijkheid en controleerbaarheid, getrouwheid en rechtma-tigheid.