30 955 EU-trendrapport 2007
Nr. 1 BRIEF VAN DE ALGEMENE REKENKAMER
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
’s-Gravenhage, 8 februari 2007
Hierbij bieden wij u aan het op 24 januari 2007 door ons vastgestelde EU-trendrapport 2007.
Algemene Rekenkamer,
drs. Saskia J. Stuiveling, president
Jhr. mr. W. M. de Brauw, secretaris
Tweede Kamer der Staten-Generaal
2
Vergaderjaar 2006–2007
30 955 EU-trendrapport 2007
Nr. 2 RAPPORT
Inhoud
Terugblik en leeswijzer 5
Samenvatting EU-trendrapport 2007 10
DEEL 1 EU-INSTELLINGEN 17
1 Inleiding deel 1 19
2 EU-breed: kerncijfers 2005 21
2.1 Bijdragen lidstaten aan EU-begroting 21
2.1.1 Eigen middelen 21
2.1.2 Overige bijdragen lidstaten 22
2.2 Uitgaven door EU 2000–2005 22
2.2.1 Gerealiseerde uitgaven EU per begrotingshoofdstuk 22
2.2.2 Overige uitgaven 23
2.3 Saldo EU-begroting 23
3 Ontwikkelingen in beleid financieel management EU 24
3.1 Financiële perspectieven 2007–2013 24
3.2 Stand van zaken verbetering financieel management 25 3.2.1 Routekaart en actieplan Europese Commissie 25 3.2.2 Financiële perspectieven en financieel reglement 26 3.2.3 Andere initiatieven Europese Commissie 26 3.3 Beleidswijzigingen per uitgavencategorie 27
3.3.1 Gemeenschappelijk landbouwbeleid 27
3.3.2 Structuurbeleid 29
3.3.3 Intern beleid 32
4 Systemen voor financieel management EU
2003–2005 34
4.1 Planning en uitvoering begroting 34
4.1.1 Beleidsterreinen en directoraten-generaal 34 4.1.2 Resultaten planning en uitvoering begroting 35 4.2 Maatregelen van controle door Europese Commissie 37
4.2.1 Maatregelen van interne controle 37
4.2.2 Interne audit door de Europese Commissie 38
4.2.3 Opvolgonderzoek naar fraude 40
4.3 Verantwoording 40
4.4 Externe audit door Europese Rekenkamer 42
5 Rechtmatigheid besteding EU-gelden 44
5.1 Rechtmatigheidsinformatie Europese Commissie 44 5.1.1 Voorbehouden per directoraat-generaal 44 5.1.2 Onregelmatigheden en financiële correcties per
begrotingshoofdstuk 45
5.1.3 Fraude 47
5.1.4 Versterking OLAF 48
5.2 Oordeel Europese Rekenkamer over wettigheid en
regelmatigheid 49
5.2.1 Algemeen oordeel 2005 49
5.2.2 Oordeel per hoofdstuk van de begroting 50 5.2.3 Geconstateerde fouten per hoofdstuk van de
begroting 52
5.2.4 Overige informatie Europese Rekenkamer 54
6 Doeltreffendheid EU-beleid 56
6.1 Algemeen beeld beleidsresultaten 2005 56
6.2 Beleidsresultaten per begrotingshoofdstuk 57 6.2.1 Voorwaarden en richtlijnen voor evaluaties 57 6.2.2 Verband tussen geldstromen en evaluaties 58 6.2.3 Beschikbare informatie over realisatie van beleids-
doelen 59
6.2.4 Mate van doelrealisatie 60
6.2.5 Knelpunten bij doelrealisatie 61
7 Conclusies en trends Europese instellingen 62
DEEL 2 EU-LIDSTATEN 67
8 Inleiding deel 2 69
9 EU-lidstaten: kerncijfers 71
9.1 Afdrachten aan EU in 2005, per lidstaat 71 9.1.1 Afdrachten lidstaten aan EU-begroting 71 9.1.2 Afdrachten lidstaten aan Europees ontwikkelings-
fonds 72
9.2 Ontvangsten lidstaten vanuit EU in 2005 73 9.2.1 Toegekende EU-gelden aan de lidstaten 73 9.2.2 Ontvangen EU-gelden in verhouding tot eigen
Tweede Kamer der Staten-Generaal
2
Vergaderjaar 2006–2007
9.3 Nettopositie 2005, per lidstaat74 00 9.4 Decommittering structuurfondsbudgetten 2005 75
9.5 Begroting in de periode 2007–2013 76
10 Rechtmatigheid besteding EU-gelden in de lidstaten 79 10.1 Rechtmatigheidsinformatie Europese Commissie 79
10.1.1 Gegevens in activiteitenverslagen 79
10.1.2 Gegevens lidstaatrapportages in jaarverslag OLAF 80 10.1.3 Correcties gemeenschappelijk landbouwbeleid 86 10.2 Rechtmatigheidsinformatie Europese Rekenkamer 88
10.3 Werkzaamheden nationale rekenkamers 89
10.3.1 EU-auditactiviteiten nationale rekenkamers 89
10.3.2 Publicaties nationale rekenkamers 91
10.3.3 Participatie in Contactcomité 93
10.3.4 Werkgroepen 94
11 Doeltreffendheid EU-beleid in de lidstaten 96 11.1 Doeltreffendheidsinformatie in activiteitenverslagen 96 11.2 Overige informatie Europese Commissie 96
11.2.1 EU-brede beleidsevaluaties 96
11.2.2 Doeltreffendheidsinformatie per geldstroom 97
12 Conclusies en trends EU-lidstaten 100
DEEL 3 NEDERLAND 103
13 Inleiding deel 3 105
14 Nederland: kerncijfers 107
14.1 Ontvangsten Nederland van de EU 107
14.2 Afdrachten Nederland aan de EU 108
14.3 Overige betalingen: Europees Ontwikkelingsfonds 109
14.4 Nettopositie Nederland 109
15 Ontwikkelingen in beleid EU-financieel management 111
15.1 Beleidsontwikkelingen 111
15.1.1 Gemeenschappelijk landbouwbeleid 111
15.1.2 Structuurbeleid 112
15.2 Ontwikkelingen in beleid financieel management 114
15.2.1 Actieplan Europese Commissie 114
15.2.2 Streven naar een lidstaatverklaring 114 15.2.3 Benodigde extra stappen voor lidstaatverklaring 115 16 Systemen EU-financieel management Nederland 117 16.1 Geldstromen en wijze van administratie 117 16.1.1 Betrokken ministeries en geldstromen 117
16.1.2 Wijze van administratie 118
16.2 Rechtmatigheidscontrole ontvangsten en afdrachten 120
16.2.1 Ontvangsten 120
16.2.2 Afdrachten Nederland aan de EU 121
16.3 Gemeenschappelijk landbouwbeleid 122
16.3.1 Financiële uitvoering 122
16.3.2 Controle en toezicht 124
16.3.3 Verantwoording 126
16.3.4 Externe audits 127
16.4 Structuurfondsen 127
16.4.1 Financiële uitvoering 127
16.4.2 Controle 130
16.4.3 Toezicht 133
16.4.4 Verantwoording 134
16.4.5 Externe audits 137
16.5 Intern beleid 138
16.5.1 Uitvoering intern beleid 138
16.5.2 Controle, toezicht en verantwoording 143 17 Rechtmatigheid besteding EU-gelden in Nederland 144
17.1 Afdrachten aan de EU 144
17.2 Gemeenschappelijk landbouwbeleid 145
17.2.1 Informatie van Nederland 145
17.2.2 Informatie van de Europese Rekenkamer 147
17.3 Structuurbeleid 147
17.3.1 Programma’s doelstellingen 1–3 147
17.3.2 Communautaire initiatieven 149
17.4 Onderzoek naar onregelmatigheden 150
17.4.1 Onderzoeksaanpak en normenkader 150
17.4.2 Systemen voor ontdekking, melding en afwikkeling 152 17.5 Intern beleid van de Europese Commissie 158
17.5.1 TEN-transport 159
17.5.2 Leonardo da Vinci-programma 159
18 Doeltreffendheid EU-beleid in Nederland 160
18.1 Onderzoeksaanpak 160
18.1.1 Onderzoeksobject 160
18.1.2 Definities 161
18.1.3 Vergelijking doelrealisatie update ten opzichte van
midtermevaluatie 161
18.1.4 Betrouwbaarheid van de informatie 160
18.2 Meetbaarheid doelen 160
18.3 Kwaliteit van de informatie over doelrealisatie 161 18.3.1 Algemeen overzicht informatie over doelrealisatie 164
18.3.2 Voorbeelden van indicatoren 165
18.3.3 Oorzaken gebrekkige informatie over doelrealisatie 166
18.4 Doelrealisatie 168
18.5 Verhouding nationaal-Europees beleid 169
19 Conclusies en trends Nederland 171
DEEL 4 CONCLUSIES, AANBEVELINGEN EN REACTIES 179
20 Conclusies 181
20.1 Hoofdconclusies 181
20.2 Scores op hoofdindicatoren 2003–2006 182
20.3 Aanbevelingen 184
21 Reactie kabinet en nawoord Algemene Rekenkamer 186
21.1 Reactie op de hoofdconclusies 186
21.2 Reactie per aanbeveling 187
BIJLAGEN EU-TRENDRAPPORT 2007 193
Bijlage 1 Overzicht van belangrijkste conclusies, aanbevelingen
en toezeggingen 195
Bijlage 2 Gebruikte afkortingen en verklarende woordenlijst 198 Bijlage 3 Scores indicatoren per onderzochte DG en dienst van
de Europese Commissie 202
Bijlage 4 Scores geanalyseerde EU-brede evaluaties 212 Bijlage 5 Gepubliceerde rapporten over besteding EU-gelden
door nationale rekenkamers EU-lidstaten 214
Bijlage 6 Extra stappen naar Nederlandse lidstaatverklaring 217
Bijlage 7 Tabellen systemen Nederland 220
Bijlage 8 Beheer- en controlestructuren onderzochte structuur-
fondsprogramma’s 227
Bijlage 9 Geanalyseerde updates van midtermevaluaties 230
Literatuur 231
TERUGBLIK EN LEESWIJZER
Terugblik op vijf jaar EU-trendrapport
Het EU-trendrapport 2007 is de vijfde editie van de rapportage die de Algemene Rekenkamer jaarlijks uitbrengt over de stand van zaken rond het financieel management van de Europese Unie (EU). Na vijf jaar EU-trendrapport is het tijd om de stand op te maken: op welke punten is er sinds 2003 vooruitgang geboekt in het financieel management van de EU-instituties, de EU-lidstaten en in Nederland, en op welke punten niet?
In de drie figuren die hierna volgen geven we op een aantal relevante aspecten een trend weer, aan de hand van de hoofdindicatoren die we de afgelopen jaren in de EU-trendrapporten hebben gehanteerd.
Figuur 1 Vijf jaar EU-trendrapport: overzicht resultaten voor EU-instellingen
toereikend
ontoe- reikend
toereikend
ontoe- reikend
Beleid Europese Commissie voor verbetering financieel management EU
'03 '04 '05 '06 '07 '03 '04 '05 '06 '07
Informatievoorziening Europese Commissie over werking systemen financieel management in activitei- tenverslagen DG’s
'03 '04 '05 '06 '07
Inzicht in rechtmatigheid in activi- teitenverslagen, syntheseverslag en overzichten onregelmatigheden*
'03 '04 '05 '06 '07
Algemeen oordeel Europese Rekenkamer over rechtmatigheid bestedingen EU-gelden*
'03 '04 '05 '06 '07
Oordeel Europese Rekenkamer over rechtmatigheid bestedingen EU-gelden per begrotingshoofdstuk*
'03 '04 '05 '06 '07
Inzicht in resultaten van EU-beleid op niveau van EU als geheel (Europese Commissie) Hoofdindicator 1: Functioneren financieel management EU
* Op basis van jaarverslagen 2001 – 2005.
Voor de EU-instellingen (figuur 1; zie ook deel 1 van dit EU-trendrapport) valt op dat de laatste jaren bij de meeste aspecten een licht positieve trend zichtbaar is. Dit geldt voor het EU-beleid voor financieel manage- ment, voor de beschikbare informatie over de werking van systemen voor
Europese Rekenkamer over een aantal begrotingshoofdstukken. Tegelij- kertijd kunnen we vaststellen dat op de meeste van deze aspecten (vooral het inzicht in de resultaten van het EU-beleid) het niveau nog maar ten dele toereikend is. Hierin is in de komende jaren nog veel verbetering nodig.
'03 '04 '05 '06 '07
Figuur 2 Vijf jaar EU-trendrapport: overzicht resultaten voor EU-lidstaten
toereikend
ontoe- reikend
toereikend
ontoe- reikend
Inzicht in rechtmatigheid per lidstaat op basis van activiteitenverslagen, syntheseverslag en overzichten onregelmatigheden
Inzicht in resultaten van EU-beleid per lidstaat
Werkzaamheden nationale reken- kamers op EU-terrein
Oordeel over rechtmatigheid bestedingen EU-gelden in de lidstaten
Hoofdindicator 2: Inzicht in rechtmatigheid en doeltreffendheid EU-beleid in de lidstaten
Hoofdindicator 3: Rechtmatigheid in de EU-lidstaten
'03 '04 '05 '06 '07 '03 '04 '05 '06 '07 '03 '04 '05 '06 '07
Bij de EU-lidstaten (figuur 2; zie ook deel 2 van dit EU-trendrapport) is het beeld minder gunstig dan bij de EU-instellingen. Ook hier is sprake van een licht positieve trend, maar slechts bij twee van de vier aspecten;
alleen het inzicht in de rechtmatigheid per lidstaat en de EU-gerelateerde werkzaamheden van de nationale rekenkamers laten een lichte verbe- tering zien. Het niveau van inzicht in de rechtmatigheid van de besteding van EU-gelden in de lidstaten is echter nog steeds laag. Daarbij komt dat het niveau van het inzicht in met name de resultaten van het EU-beleid in de lidstaten nog geheel ontoereikend is.
Figuur 3 Vijf jaar EU-trendrapport: overzicht resultaten voor Nederland
toereikend
ontoe- reikend
Beleid in Nederland voor verbete- ring financieel management EU- gelden in Nederland
Informatievoorziening over werking systemen financieel management en rechtmatigheid gelden in gedeeld beheer in Nederland
Informatievoorziening over werking systemen en rechtmatigheid overige geldstromen in Nederland Hoofdindicator 4: Inzicht in rechtmatigheid en doeltreffendheid EU-beleid in Nederland
Hoofdindicator 5: Rechtmatigheid en doeltreffendheid van EU-beleid in Nederland
toereikend
ontoe- reikend
Inhoud rechtmatigheidsoordeel over besteding EU-gelden in ge- deeld beheer
Resultaten van EU-structuurbeleid in Nederland
toereikend
ontoe- reikend
Inzicht in resultaten van EU- structuurbeleid in Nederland
Inzicht in resultaten van overig EU- beleid in Nederland
'03 '04 '05 '06 '07 '03 '04 '05 '06 '07 '03 '04 '05 '06 '07
'03 '04 '05 '06 '07 '03 '04 '05 '06 '07
'03 '04 '05 '06 '07 '03 '04 '05 '06 '07
Gemeenschappelijk landbouwbeleid
Structuurbeleid
Gemeenschappelijk landbouwbeleid
Structuurbeleid
De trends die wij op de verschillende aspecten signaleren bij de lidstaat Nederland (figuur 3; zie ook deel 3 van dit EU-trendrapport) bewegen zich tussen twee uitersten. Aan de ene kant is het Nederlandse beleid ter verbetering van het financieel management van EU-gelden de laatste jaren sterk verbeterd. Dat komt vooral doordat Nederland zich duidelijk
Nederland (zie deel 3, § 15.2). Aan de andere kant is de informatie over de werking van systemen voor financieel management en over de rechtma- tigheid van EU-geldstromen in Nederland – met uitzondering van de landbouwgelden – ontoereikend. Datzelfde geldt voor het inzicht in de resultaten van het EU-beleid in Nederland – alleen bij het inzicht in de resultaten van structuurbeleid is een licht positieve trend zichtbaar.
Leeswijzer EU-trendrapport 2007
Opbouw van dit rapport
Het EU-trendrapport 2007 bestaat net als de vier voorgaande edities uit de volgende onderdelen:
• Deel 1: ontwikkelingen in het EU-brede financieel management en in de rechtmatigheid en doeltreffendheid van het EU-beleid (zowel het totale beleid als de afzonderlijke begrotingshoofdstukken).
• Deel 2: een landenvergelijking op het punt van rechtmatigheid en doeltreffendheid van besteding van EU-gelden in de 25 EU-lidstaten.
• Deel 3: een overzicht van de ontwikkelingen in het financieel manage- ment, de controle van EU-gelden en de rechtmatigheid en doeltref- fendheid van het EU-beleid in Nederland.
• Deel 4: conclusies en aanbevelingen, bestuurlijke reacties en het nawoord van de Algemene Rekenkamer.
Hoofdindicatoren
In de delen 1 tot en met 3 geven we een beoordeling van de actuele stand van zaken op de vijf hoofdindicatoren die de Algemene Rekenkamer cruciaal acht voor inzicht in de ontwikkeling van het financieel manage- ment van de EU:
• Hoofdindicator 1: Kwaliteit van de EU-systemen voor financieel management. We beoordelen hier op basis van openbare bronnen in hoeverre de beheer-, controle- en toezichtsystemen van de EU de rechtmatigheid (en waar mogelijk doeltreffendheid) waarborgen van de totale EU-begroting en van de afzonderlijke hoofdstukken van de begroting. De stand van zaken op deze hoofdindicator komt aan de orde in deel 1 van dit rapport.
• Hoofdindicator 2: Inzicht in de rechtmatigheid en de doeltreffendheid van de besteding van EU-gelden op EU-niveau en in de EU-lidstaten.
De beschikbaarheid van rechtmatigheids- en doeltreffendheidsinfor- matie staat hier centraal. Ook hiervan geven we een beoordeling op basis van openbare bronnen. De stand van zaken op deze hoofd- indicator komt aan de orde in de delen 1 en 2 van dit rapport.
• Hoofdindicator 3: Rechtmatigheid en doeltreffendheid van de besteding van EU-gelden op EU-niveau en in de EU-lidstaten. Hier kijken we naar (de rechtmatigheid en doeltreffendheid van) de bestedingen zélf. Bij de beoordeling hiervan worden openbare bronnen gebruikt. De stand van zaken rond deze hoofdindicator komt eveneens aan de orde in de delen 1 en 2.
• Hoofdindicator 4: Inzicht in rechtmatigheid en de doeltreffendheid van de besteding van EU-gelden in Nederland. Het gaat hier om de mate waarin de betrokken Nederlandse ministeries zicht hebben op (de rechtmatigheid en doeltreffendheid van) de bestedingen van de EU-gelden waarvoor zij verantwoordelijk zijn. Bij de beoordeling hiervan gebruiken we eigen onderzoek en openbare bronnen. De stand van zaken op dit punt komt aan bod in deel 3.
• Hoofdindicator 5: Rechtmatigheid en doeltreffendheid van de besteding van EU-gelden in Nederland. Hier kijken we, eveneens op basis van eigen onderzoek en openbare bronnen, naar (de rechtma-
tigheid en doeltreffendheid van) de bestedingen zélf, in dit geval in Nederland. We beoordelen ook dit aspect in deel 3.
In het rapport wordt informatie over verschillende jaren gebruikt. De daarbij gehanteerde vuistregel is dat het jaar 2005 centraal staat als het gaat om de rechtmatige besteding van EU-gelden en het functioneren van de systemen. Waar mogelijk vindt een vergelijking plaats met eerdere jaren. Bij de beschrijving van beleidsontwikkelingen wordt ook informatie tot en met 2006 opgenomen.
Overeenkomsten en verschillen met vorige edities
Vergeleken met vorige edities van het EU-trendrapport zijn de hoofdindi- catoren en de onderwerpen die in de delen 1 tot en met 4 aan de orde komen gelijk gebleven. Ook wordt voor delen 1 en 2 nog steeds alleen openbare informatie gebruikt. Bij voorkeur hebben we daarbij gebruik- gemaakt van (voor zover beschikbaar) extern gecontroleerde informatie, zoals rapporten van nationale rekenkamers en de Europese Rekenkamer.
Daarnaast hebben we gebruikgemaakt van openbare stukken van de Europese Commissie.
Het EU-trendrapport 2007 heeft zoals gezegd dezelfde opzet als het EU-trendrapport 2006. Dat betekent dat we ons concentreren op de EU-geldstromen, de voorwaarden voor een goed financieel management, inclusief het beleid dat daarvoor wordt ontwikkeld, en de (al dan niet volledig) rechtmatige en doeltreffende besteding van de Europese gelden.
In het rapport wordt – zoals in de vorige EU-trendrapporten ook het geval was – zowel het Nederlandse begrip «rechtmatigheid» als het Europese ondeelbare begrip «wettigheid en regelmatigheid» gebruikt. Het Neder- landse en het Europese begrip betekenen in de praktijk hetzelfde. Om verwarring te vermijden wordt in de tekst steeds de terminologie gehanteerd die de door ons aangehaalde bron hanteert.
Daarnaast gebruiken we op verschillende plaatsen het Europese begrip
«onregelmatigheid». Dit begrip verwijst heel specifiek naar inbreuken op het Gemeenschapsrecht waardoor de algemene begroting van de Gemeenschappen zouden kunnen worden benadeeld.
In het EU-trendrapport 2007 geven we wederom bij elke hoofdindicator in algemeen beschrijvende zin een kwalitatief oordeel. Daarnaast passen we een aantal kwantitatieve indicatoren toe.
Een verschil met het EU-trendrapport 2006 is dat we in de editie van dit jaar ook kwantitatieve indicatoren formuleren voor het functioneren van de systemen van financieel management in Nederland. Hiermee willen we het belang van transparantie op het gebied van financieel management benadrukken.
SAMENVATTING EU-TRENDRAPPORT 2007 Belangrijkste conclusies
De eerste hoofdconclusie uit onze bevindingen over de afgelopen periode is dat Nederland – als een van weinige EU-lidstaten – een belangrijke stap heeft gezet naar een betere verantwoording over EU-gelden. Nederland gaat namelijk in het voorjaar van 2007 voor het eerst een «lidstaatverkla- ring» over landbouwgelden naar Brussel en het parlement sturen.
Vanaf 2008 wordt de verklaring in het najaar afgegeven. Deze omvat dan behalve landbouw- ook structuurfondsgelden en eigen middelen. In zo’n verklaring legt een nationale regering verantwoording af over de juiste besteding van ontvangen EU-gelden en de afdracht van gelden aan de EU.
Het kabinet heeft de Algemene Rekenkamer gevraagd hierbij een oordeel te geven, en wij hebben daarin toegestemd. Wij zullen ons oordeel ten aanzien van de lidstaatverklaring baseren op normen ontleend aan de Europese regels. Onze werkzaamheden zullen echter tevens gebaseerd zijn op de Nederlandse toepasselijke normen. Als daartoe aanleiding is zullen we in onze rapportage aan de Staten-Generaal aandacht besteden aan eventuele afwijkingen en overeenkomsten.
Met de opstelling van een lidstaatverklaring bevindt Nederland zich in de voorhoede van de ontwikkeling naar een betere financiële verantwoording op basis waarvan EU-burgers te weten kunnen komen of hun geld goed besteed wordt.
Onze tweede hoofdconclusie is minder positief: het inzicht in en de rechtmatigheid van de besteding van EU-gelden op EU-niveau is in 2005 niet of nauwelijks verbeterd. De Europese Rekenkamer heeft voor
begrotingsjaar 2005 opnieuw geen betrouwbaarheidsverklaring af kunnen geven. Er bestaat op het niveau van de begrotingshoofdstukken geen gespecificeerd beeld van de mate waarin de EU-gelden rechtmatig worden toegekend en uitgegeven. Europese burgers kunnen dus nog niet achterhalen of hun gelden juist worden besteed binnen de EU.
Geringe verbetering in het Europese financieel management is wel zichtbaar op het niveau van de Europese Commissie. De jaarlijkse activiteitenverslagen van de directoraten-generaal (DG’s) en diensten van de Commissie gaven in 2005 weer iets meer inzicht in hun resultaten dan in voorgaande jaren. Maar de activiteitenverslagen zijn nog steeds beperkt als het gaat om informatie over bijvoorbeeld controles in de lidstaten.
Door de expliciete verklaring die de Commissie tegenwoordig afgeeft bij het overkoepelende Syntheseverslag, is de verantwoordingsketen van de EU verder aangevuld. De Commissie verklaart namelijk expliciet dat zij verantwoordelijk is voor het management in 2005. In de bedoelde
verklaring stelt de Commissie dat de bestaande interne controlesystemen redelijke zekerheid geven over de rechtmatigheid van de besteding van EU-gelden (ook in de lidstaten), met inachtneming van de geformuleerde voorbehouden. Juist die voorbehouden van de DG’s en de diensten (hoewel licht afgenomen in 2005) zijn nog steeds talrijk, waardoor de werkelijke betekenis van de verklaring beperkt is.
Onze derde hoofdconclusie luidt dat er in Nederland voldoende informatie beschikbaar is over de besteding van Europese landbouw- en structuur- fondsgelden om vast te kunnen stellen of de systemen voor financieel management goed werken. De systemen blijken in het algemeen ook redelijk te functioneren.
Maar: een volledig beeld van de rechtmatigheid van de bestedingen in het kader van het EU-beleid was er in 2005 niet, evenmin als in voorgaande jaren. Verder blijken er aan de manier waarop in Nederland wordt omgegaan met onregelmatigheden bij de uitvoering van EU-program- ma’s, financiële risico’s te zijn verbonden. Dit geldt vooral voor de programma’s die worden gefinancierd vanuit het Europees Fonds voor Regionale Ontwikkeling (EFRO). Ook aan het feit dat gemeenten en provincies bij de EU BTW declareren die al gedekt wordt door het
BTW-compensatiefonds, zijn mogelijk grote financiële risico’s verbonden.
Over de doeltreffendheid van het EU-beleid in Nederland is weinig informatie beschikbaar. Alleen over de doeltreffendheid van het structuur- beleid zijn er gegevens. De kwaliteit daarvan is wisselend. Zo is de kwaliteit van de informatie over doelrealisatie nog onvoldoende. Voor de programma’s waarover informatie van voldoende kwaliteit beschikbaar is, geldt dat de mate van doelrealisatie medio 2005 redelijk genoemd kan worden.
De verantwoording die de betrokken ministers aan de Tweede Kamer afleggen over de resultaten van het EU-beleid in Nederland, is tamelijk diffuus en onvolledig: de weinige rapportages komen laat en gaan vooral in op besteding van gelden, niet op beleidsresultaten.
Stand van zaken 2003–2006
Op basis van de bevindingen uit ons onderzoek hebben we onze analyse van de vijf hoofdindicatoren van het EU-trendrapport geactualiseerd.
Indicator 1: kwaliteit EU-systemen voor financieel management Elk jaar geeft de informatie in de jaarlijkse activiteitenverslagen van de DG’s en diensten van de Europese Commissie iets meer inzicht in de resultaten van het gevoerde beleid en de inzet die daarvoor is gepleegd.
De informatie is echter nog steeds beperkt als het gaat om de resultaten van controles ter plaatse in de lidstaten en van interne audits binnen de DG’s van de Commissie.
Het blijkt bovendien lastig om van jaar op jaar gegevens van de Commissie te actualiseren: wat hierover wordt vermeldt wisselt nogal eens, en met name in de informatie van het Europees antifraudebureau OLAF nemen wij onduidelijkheden en omissies waar.
Het Syntheseverslag wordt niet ondertekend door één of meer politiek verantwoordelijke EU-commissarissen. Hierdoor is de verantwoordings- keten van de Commissie nog incompleet. Toch heeft het Syntheseverslag 2005 een andere lading dan eerdere Syntheseverslagen. In dit geval verklaart de Commissie namelijk expliciet dat zij verantwoordelijk is voor het management in 2005. Dat de Commissie politieke verantwoordelijk- heid neemt voor het jaarlijkse overkoepelende Syntheseverslag kan op termijn tot een versterking van de Europese verantwoordingsketen leiden.
Het Syntheseverslag gaat echter op dit moment nog vergezeld van zo veel voorbehouden, dat de werkelijke betekenis van de begeleidende Commissie- verklaring die stelt dat de bestaande interne controlesystemen redelijke zekerheid geven over de rechtmatigheid van de bestedingen (ook in de lidstaten) beperkt is.
Indicator 2: inzicht in rechtmatige besteding EU-gelden in de EU
Het inzicht in de rechtmatigheid van de besteding van EU-gelden binnen de EU als geheel is in 2005 niet verbeterd. Het jaarverslag van de
voldoende om tot een beeld per lidstaat te komen. Hoopgevend is dat inmiddels drie lidstaten, waaronder Nederland, zich inzetten voor het ontwikkelen van een lidstaatverklaring over de besteding van EU-gelden in eigen land.
Indicator 3: mate van rechtmatigheid besteding EU-gelden in de EU De Europese Rekenkamer heeft ook voor begrotingsjaar 2005 geen positieve betrouwbaarheidsverklaring kunnen afgeven. Op alle belangrijke beleidsterreinen van de EU zijn er in meer of mindere mate problemen met de wettigheid en regelmatigheid van de bestedingen van EU-gelden vastgesteld. De gegevens van de Europese Commissie over onregelmatig- heden en fraude, en de informatie die af te leiden is uit de betrouwbaar- heidsverklaringen van de DG’s en diensten van de Commissie, blijven tezamen onvoldoende basis bieden tot het doen van uitspraken over rechtmatigheid.
Indicator 4: inzicht in recht- en doelmatige besteding EU-gelden in Nederland
De trend dat er in Nederland wel informatie aanwezig is over de systemen van financieel management voor Europese landbouw- en structuurfonds- gelden, maar niet volledig over de rechtmatigheid van de besteding daarvan, heeft zich in 2005 doorgezet. Bij de ministeries bestaat vrijwel geen inzicht in de besteding van gelden voor het intern beleid van de EU.
Over de doeltreffendheid van het Europees beleid zoals dat in Nederland wordt uitgevoerd was in 2005 wel enige informatie beschikbaar – althans voor zover het gaat om het beleid dat wordt gefinancierd vanuit de structuurfondsen. De updates van de midtermevaluaties verschaffen hier enig inzicht. De verantwoording aan de Tweede Kamer over de resultaten van het EU-beleid is echter beperkt: de rapportages komen laat en gaan nauwelijks in op beleidsresultaten.
Indicator 5: mate van recht- en doelmatigheid besteding EU-gelden in Nederland
Rechtmatigheidsinformatie over de besteding van EU-gelden in Nederland beperkt zich tot informatie over onregelmatigheden en de financiële consequenties daarvan. Daaruit komt een beeld naar voren van een toename van de gemelde onregelmatigheden bij de «eigen middelen»
(de bijdragen van Nederland aan de begroting van de EU), een afname van de gemelde onregelmatigheden bij de landbouwgelden en een constant aantal gemelde onregelmatigheden bij de structuurfondsgelden.
De lidstaatverklaring die Nederland vanaf 2007 gaat opstellen over de nationale besteding van EU-gelden zou op termijn tot een beter totaal- beeld moeten gaan leiden.
Ons eigen onderzoek naar de uitvoering van het structuurbeleid bij drie van de zes Nederlandse structuurfondsprogramma’s heeft laten zien dat er financiële risico’s verbonden zijn aan de werkwijze die Nederland hanteert bij het opsporen en melden van onregelmatigheden. Bepaalde problemen die regelmatig voorkomen bij met name de EFRO-programma’s, worden consequent níet gemeld aan Brussel. De Europese Commissie, die dit onlangs ook zelf heeft vastgesteld, heeft haar afkeuring hierover uitge- sproken. Zij is het tevens oneens met de werkwijze van gemeenten in Nederland bij het BTW-compensatiefonds. De Commissie heeft Nederland gemaand snel orde op zaken te stellen.
Belangrijkste aanbevelingen
Onze belangrijkste aanbevelingen aan de ministers van Financiën en van Buitenlandse Zaken zijn:
• De ministers van Financiën en van Buitenlandse Zaken zouden de overige EU-lidstaten actief moeten blijven informeren over de ervaringen met de Nederlandse lidstaatverklaring.
• Belangrijk is ook dat zij de Europese Commissie blijven vragen om transparantie over de besteding van EU-gelden in de lidstaten verder te bevorderen.
• Verder zouden de beide bewindspersonen bij de Commissie moeten aandringen op verdere versterking van de verantwoordingsketen van de EU. In dat verband zouden zij de Commissie onder meer moeten vragen om transparant te maken hoe haar verklaring over redelijke zekerheid in het Syntheseverslag verankerd is in de onderliggende verklaringen van de DG’s.
• Tot slot zouden de beide ministers de Commissie moeten verzoeken om systematischer beschikbare informatie te publiceren over rechtmatigheid op het niveau van individuele lidstaten, de kwaliteit van de informatie van OLAF te verbeteren en inzicht te geven in de resultaten en benutting van controles van de DG’s in de lidstaten.
De belangrijkste aanbeveling die wij richten tot de minister van Financiën afzonderlijk luidt:
• De minister zou moeten bevorderen dat de inhoud van de Nederlandse lidstaatverklaring wordt verankerd in een «single audit»-aanpak – een systeem dus waarbij elk controleniveau voortbouwt op het voorgaan- de – inclusief harmonisatie van controlewerkzaamheden, rapportage en formulering van deelverklaringen.
Onze belangrijkste aanbevelingen aan de ministers van Economische Zaken (EZ), van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK), van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (SZW), van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (LNV) en van Financiën zijn:
• De ministers van EZ, BZK, SZW, LNV en Financiën zouden de
uitvoering van ontdekking en melding van onregelmatigheden moeten verbeteren, zodat Nederland in de nieuwe structuurfondsperiode (2007–2013) niet met dezelfde problemen geconfronteerd zal worden.
Van belang hierbij is dat als onregelmatigheden worden geconsta- teerd, deze altijd worden gemeld aan OLAF.
• De genoemde ministers zouden in de nieuwe structuurfondsperiode moeten zorgen voor een betere aansluiting van beleidsdoelen, -indicatoren en -prestaties. Bovendien zouden alle evaluaties gebaseerd moeten zijn op realisatiegegevens, niet op prognoses, en zou meer belang moeten worden gehecht aan het bruikbaar maken van informatie over (resultaten van) EU-beleid voor de Tweede Kamer.
Reactie ministers en nawoord Algemene Rekenkamer
Op 24 januari 2007 heeft de minister van Financiën mede namens de minister van Buitenlandse Zaken de Algemene Rekenkamer de kabinets- reactie op het EU-trendrapport 2007 gestuurd.
Reactie op de hoofdconclusies
Het kabinet is de Algemene Rekenkamer erkentelijk voor de hoofd-
verheugd te zijn dat de Algemene Rekenkamer positief heeft gereageerd op het verzoek van het kabinet om een jaarlijks oordeel af te geven bij de nationale verklaring.
Bij de totstandkoming van de nationale verklaring zal volgens het kabinet zoveel mogelijk gebruik worden gemaakt van het principe van «single audit». Verder meent het kabinet dat met de centralisatie van de audit- functie en de certificeringsfunctie voor structuurfondsen in de nieuwe programmaperiode 2007–2013 een belangrijke stap is gezet in de richting van meer uniformiteit in het financieel beheer van EU-gelden.
In reactie op onze conclusie dat het inzicht in de rechtmatigheid van de bestedingen van EU-gelden op EU-niveau in 2005 niet of nauwelijks is verbeterd geeft het kabinet aan te betreuren dat de Europese Rekenkamer ook dit jaar niet staat is geweest om in haar jaarverslag over de EU-begro- ting 2005 tot een positieve betrouwbaarheidsverklaring te komen. Bij de Europese Commissie zal het kabinet erop aandringen dat deze het financieel beheer zodanig verbetert dat dergelijke voorbehouden in de toekomst zullen afnemen.
Over onze constatering dat ook in Nederland geen volledig beeld bestaat van de rechtmatigheid van de bestedingen van EU-gelden, merkt het kabinet op dat met de invoering van de nationale verklaring een nieuwe verantwoordingslijn wordt gecreëerd naar de Tweede Kamer over de rechtmatige besteding van EU-gelden in gedeeld beheer. De nationale verklaring is ingevoerd met de bedoeling de rechtmatigheid van de EU-bestedingen te kunnen waarborgen en een betrouwbaar beeld te creëren van de rechtmatigheid van de besteding van deze gelden.
Over de door ons gesignaleerde risico’s voor programma’s gefinancierd uit het EFRO (te weten het probleem dat sommige gemeenten en
provincies in het kader van EFRO-projecten BTW bij de EU declareren die nationaal al wordt gecompenseerd via het BTW-compensatiefonds), geeft het kabinet aan hierover principieel van mening te verschillen met de Commissie. Over de uitleg van de verordening op dit specifieke punt zijn nog gesprekken gaande; het kabinet streeft ernaar op korte termijn hierover duidelijkheid te krijgen.
Het kabinet vindt dat in de huidige verantwoording over het gemeen- schappelijk landbouwbeleid en het structuurbeleid een goed beeld wordt gegeven van de resultaten van EU-beleid in Nederland, maar deelt met de Algemene Rekenkamer de overtuiging dat verbetering van de verant- woording over de resultaten mogelijk is.
Nawoord Algemene Rekenkamer
Wij zijn van mening dat de ontwikkeling van de lidstaatverklaring over de besteding van EU-gelden in gedeeld beheer in Nederland de belangrijkste stap is die de laatste jaren is gezet in de richting van verbetering van het financieel management van EU-gelden. Wij hopen dat hiermee inderdaad de rechtmatigheid van de EU-bestedingen kan worden gewaarborgd, waardoor ook burgers meer zekerheid krijgen over de juiste besteding van Europese gelden.
Wij zullen, aanvullend op het jaarlijks afgeven van een extern oordeel bij de lidstaatverklaring, de verdere ontwikkeling van de verklaring nauwlet- tend blijven volgen en waar mogelijk daaraan constructief bijdragen. In dit verband spreken wij de hoop uit dat de lidstaatverklaring vanaf 2008 niet alleen de gelden in gedeeld beheer zal bevatten, maar ook de Neder- landse afdracht aan de eigen middelen van de EU.
Wij zullen de kwestie rond het BTW-compensatiefonds blijven volgen, aangezien deze aanzienlijke financiële gevolgen kan hebben. Indien nodig komen wij op dit onderwerp terug in volgende EU-trendrapporten.
Verder zijn wij verheugd dat het kabinet onze overtuiging deelt dat verbetering van de verantwoording over de resultaten van EU-beleid in Nederland mogelijk is. We zullen met belangstelling volgen op welke wijze het kabinet hieraan invulling gaat geven.
Reactie op specifieke aanbevelingen
Lidstaatverklaring, transparantie en versterking Europese verantwoordingsketen
Het kabinet laat weten dat de ministers van Financiën en Buitenlandse Zaken de overige lidstaten uitgebreid hebben geïnformeerd over het Nederlandse initiatief tot de invoering van een nationale verklaring. Zij zijn voornemens dat te blijven doen. Er is intensief samengewerkt met de Britse en Deense EU-partners die vergelijkbare initiatieven hebben genomen en deze samenwerking zal in de directe toekomst worden geïntensiveerd om gezamenlijk de overige EU-lidstaten te stimuleren om vergelijkbare initiatieven te ontplooien.
Verder zullen de ministers er bij de Europese Commissie op blijven aandringen dat zij de transparantie van de uitgaven in de lidstaten blijft bevorderen. Ook zullen ze blijven aandringen op een versterking van de verantwoordingsketen van de EU. Een integraal onderdeel van de opzet van de nationale verklaring is het streven deze te verankeren in de verantwoording van de Commissie.
De Commissie zal worden verzocht om in het Syntheserapport de beschikbare informatie te publiceren over rechtmatigheid op het niveau van individuele lidstaten, en inzicht te geven in de resultaten en benutting van controles van de DG’s in de lidstaten.
Het kabinet deelt de zorg van de Algemene Rekenkamer over de kwaliteit van de informatie van het antifraudebureau OLAF en zal zij OLAF
oproepen de kwaliteit van haar informatievoorziening te verbeteren.
Nawoord Algemene Rekenkamer
Wij zijn content met de toezeggingen van de ministers. Wij zijn het met de ministers eens dat intensivering van relaties met Denemarken en het Verenigd Koninkrijk van groot belang is om gezamenlijk de overige EU-lidstaten te stimuleren om vergelijkbare initiatieven te ontplooien. Ook ondersteunen wij het streven van de ministers om de lidstaatverklaring te verankeren in de Europese verantwoordingscyclus, waarbij de Neder- landse informatie door de Europese Commissie en vervolgens door de Europese Rekenkamer gebruikt moet kunnen worden.
Verankering lidstaatverklaring in «single audit»-aanpak
Het kabinet geeft aan dat bij de ontwikkeling van het rapportagemodel voor de nationale verklaring zoveel mogelijk wordt uitgegaan van de single-audit-gedachte. Het uitgangspunt voor de inrichting van de
nationale verklaring sluit daarmee volgens het kabinet naadloos aan bij de aanbeveling van de Algemene Rekenkamer. De eerdergenoemde
centralisatie van de auditfunctie en de certificeringsfunctie vergemakke- lijkt een inrichting van de rapportageketen conform de single-audit- gedachte.
Nawoord Algemene Rekenkamer
Structuurfondsen: onregelmatigheden en beleidsresultaten In algemene zin onderschrijft het kabinet onze aanbeveling om de
ontdekking en melding van onregelmatigheden te verbeteren. Het kabinet stelt dat het inmiddels geformaliseerde Actieplan EFRO maatregelen bevat die bijdragen tot betere en eerdere detectie en vastlegging van onregelmatigheden. Ook is het draaiboek voor onregelmatigheden aangepast en worden er trainingen verzorgd voor de beheersautoriteiten.
Volgens het kabinet stellen wij terecht dat onregelmatigheden te allen tijde gemeld dienen te worden, ook al betreft het nog niet aan de Europese Commissie gedeclareerde bedragen. Wel tekent het kabinet daarbij aan dat het de vraag is of dergelijke meldingen niet bijdragen aan de administratieve lasten en bureaucratie voor de lidstaat en de
Commissie.
Het kabinet is verder verheugd dat wij de doelrealisatie van het pro- gramma van het Europees Sociaal Fonds (ESF) als «redelijk goed»
beoordelen en de evaluatieaanpak van het ESF-programma als positief voorbeeld noemen. Het kabinet geeft aan dat voor de periode 2007–2013 is in het nieuwe operationeel programma ruim aandacht besteed aan de opzet van de evaluatie.
Voor het doelstelling 2-programma EFRO geldt dat het Ministerie van EZ voor alle vier de operationele programma’s 2007–2013 in 2006 een ex-ante-evaluatie heeft laten uitvoeren en dat het ministerie in de
afgelopen periode veel energie heeft gestoken in onderzoek naar de echte werkgelegenheidseffecten van de structuurfondsprogramma’s. Het ministerie zal zijn inspanningen conform onze aanbeveling opvoeren.
Hiermee is volgens het kabinet al concreet een aanvang genomen door het invoeren van een nieuw monitorsysteem voor het bruikbaar maken van de resultaten van het EU-beleid.
Nawoord Algemene Rekenkamer
Wij zijn ingenomen met de toezeggingen van het kabinet om de systemen voor ontdekking en melding van onregelmatigheden te verbeteren en zullen de opvolging van deze toezeggingen blijven volgen.
Wij kunnen ons voorstellen dat het kabinet vraagtekens plaatst bij de melding van onregelmatigheden die al vooraf hersteld en gecorrigeerd zijn. Wij willen echter in herinnering roepen dat het in de periode
2000–2006 altijd zo was dat de gelden die betrokken waren bij een door de lidstaat gemelde en gecorrigeerde onregelmatigheid behouden bleven voor het programma, terwijl dit voor onregelmatigheden die niet gemeld waren, niet het geval was.
Verder nemen wij met instemming kennis van de aandacht die voor de periode 2007–2013 in het operationeel programma voor ESF besteed is aan de opzet van de evaluatie. Wij zijn verheugd met de toezegging dat het Ministerie van EZ als beleidsverantwoordelijk ministerie voor het doelstelling 2-programma EFRO zijn inspanningen zal opvoeren om de realisatie van EU-beleid beter inzichtelijk te maken. Het invoeren van een monitorsysteem zien wij daarbij als een positieve stap. Wij gaan ervan uit dat dit dan vervolgens bruikbare informatie zal opleveren voor de Tweede Kamer.
DEEL 1 EU-INSTELLINGEN
1 INLEIDING DEEL 1
Deel 1 van het EU-trendrapport 2007 is gericht op de ontwikkelingen in het financieel management, de rechtmatigheid van de bestedingen en de doeltreffendheid van het EU-beleid voor de EU als geheel, op het niveau van de Europese instellingen. Onderstaand overzicht geeft aan welke onderwerpen uit het EU-trendrapport in deel 1 aan de orde komen.
Zoals het overzicht aangeeft ligt in deel 1 de nadruk op de kwaliteit van de systemen voor financieel management in de EU en de rechtmatigheid van de bestedingen in de EU als geheel (per begrotingshoofdstuk). Voor deze aspecten formuleren we indicatoren. Op basis van openbaar beschikbare informatie kennen we daaraan vervolgens waarden toe.
Ook de onderwerpen in de grijsgetinte blokken («recente ontwikkelingen in het beleid van de EU voor financieel management» en «informatie over de doeltreffendheid van het EU-beleid») krijgen aandacht in deel 1, maar meer in beschrijvende zin.
De indeling van deel 1 is als volgt:
• Hoofdstuk 2: kerncijfers EU-breed over bijdragen van lidstaten aan de EU-begroting en de uitgaven van de EU in de lidstaten.
• Hoofdstuk 3: ontwikkelingen in het EU-beleid op het gebied van financieel management, zoals de nieuwe financiële perspectieven 2007–2013, en het vanuit het Europees Parlement en de Europese Commissie geïnitieerde streven naar een andere controlesystematiek in de Unie.
• Hoofdstuk 4: globale beoordeling van de kwaliteit van het financieel management van de Europese Commissie, op basis van enkele indicatoren ter zake van begroting, controle, audit en verantwoording.
• Hoofdstuk 5: beoordeling van het inzicht in en mate van rechtmatig- heid van de bestedingen per hoofdstuk van de EU-begroting, aan de hand van enkele indicatoren.
• Hoofdstuk 6: beschrijving van een aantal bevindingen over de doeltreffendheid van het EU-beleid voor de drie belangrijkste
geldstromen: gemeenschappelijk landbouwbeleid, structuurbeleid en intern beleid.
• Hoofdstuk 7: conclusies en trends bij deel 1.
2 EU-BREED: KERNCIJFERS 2005
Dit hoofdstuk geeft een overzicht van de ontvangsten van de EU tot en met 2005, oftewel de bijdragen die de lidstaten leveren aan de EU-begro- ting (§ 2.1) en van de uitgaven die de EU doet vanuit deze begroting (§ 2.2). Ook staan we stil bij het saldo van deze bijdragen en uitgaven: het overschot op de EU-begroting als gevolg van onderbesteding (§ 2.3).
2.1 Bijdragen lidstaten aan EU-begroting
In 2004 en 2005 werden de totale uitgaven van de EU begroot op respectievelijk€ 99,7 en € 106,3 miljard.
Om de uitgaven te financieren hebben de lidstaten zoals elk jaar een per land vastgesteld bedrag afgedragen aan Brussel. Deze bijdragen aan de begroting van de EU vormen het grootste deel van de zogenoemde eigen middelen van de EU.
2.1.1 Eigen middelen
De eigen middelen van de EU zijn opgebouwd uit drie soorten bijdragen (ook wel: afdrachten) van de lidstaten:
• traditionele eigen middelen: 75% van de door de lidstaten geïnde landbouwrechten, heffingen suiker en douanerechten;
• BTW-middelen: een EU-breed vastgesteld percentage (met een plafond) van de BTW-grondslag oftewel het consumptiepeil van de afzonderlijke lidstaten;
• Afdrachten die gerelateerd zijn aan het bruto nationaal inkomen (BNI) van de lidstaten.
Overzicht 1. Werkelijke ontvangsten EU 2000–2005 (in miljoenen euro’s).
2000 werkelijke ontvangsten
2001 werkelijke ontvangsten
2002 werkelijke ontvangsten
2003 werkelijke ontvangsten
2004 werkelijke ontvangsten
2005 werkelijke ontvangsten
Traditionele eigen middelen: 15 267,1 14 589,2 9 214,0 10 857,2 12 307,1 14 063,1
Landbouwrechten 1 198,4 1 132,9 1 180,3 1 349,1 1 751,2 1 350
Heffingen Suiker 1 196,8 840,0 864,8 510,8 535,5 695,1
Douanerechten 14 568,3 14 237,4 12 917,5 12 616,1 14 122,8 12 017,2
Af: inningskosten – 1 696,3 – 1 621,0 – 5 748,6 – 3 618,9 – 4 102,4 – 4 687,7
BTW-middelen 35 192,5 31 320,3 22 388,2 21 260,1 13 912,2 16 018,0
BNI-afdracht 37 580,5 34 878,8 45 947,6 51 235,2 68 982,0 70 860,6
Correctie Verenigd Koninkrijk* – 70,9 70,3 148,2 280,1 – 148 – 130,6
Werkelijk afgedragen eigen middelen 87 969,2 80 718,1 77 698,0 83 632,5 95 053,3 100 811,1
Overige ontvangsten: 4 755,2 13 571,2 17 736,4 9 836,1 8 458,7 6 279,5
Overschot voorgaand jaar 3 209,1 11 612,7 15 375,0 7 676,8 5 693,0 3 262,7
Diverse ontvangsten 1 546,1 1 958,5 2 361,4 2 159,3 2 765,7 3 016,8
Totaal 92 724,4 94 289,3 95 434,4 93 468,6 103 511,9 107 090,6
Bron: Jaarverslagen Europese Rekenkamer 2000–2005.
* Het hier weergegeven bedrag is niet de «rebate» voor het Verenigd Koninkrijk, maar een boekhoudkundige verrekening daarvan. De «rebate» zelf (dit is het deel van de Britse afdracht aan de EU dat het Verenigd Koninkrijk nog steeds krijgt gecompenseerd vanwege het welvaartsverschil dat vroeger bestond tussen dit land en de overige lidstaten) bedroeg in 2005 ruim€ 5 miljard.
Het overzicht laat zien dat er na jaren van min of meer gelijkblijvende bijdragen van de lidstaten aan de EU-begroting, sinds 2004 sprake is van een toename. De reden daarvoor ligt in de toetreding van tien nieuwe lidstaten aan de Unie in 2004.
2.1.2 Overige bijdragen lidstaten
Europees Ontwikkelingsfonds
Het Europees Ontwikkelingsfonds (EOF) geeft financiële ondersteuning aan projecten en programma’s die bijdragen aan sociale en economische ontwikkeling van landen en gebieden in Afrika, het Caribisch gebied en de Stille Oceaan. Het fonds wordt apart van de algemene begroting van de EU geadministreerd en heeft een eigen financieel reglement.1
In juli 2006 bracht de Europese Commissie het jaarlijks rapport uit over het financieel management van het EOF (Europese Commissie, 2006a). Dit rapport heeft betrekking op de afwikkeling van de zesde tot en met het achtste ontwikkelingsfonds en het lopende, negende fonds. Het negende fonds heeft een looptijd tot december 2007.
De bijdragen uit de lidstaten aan het negende EOF bedroegen tezamen
€ 14,943 miljard. Overdrachten uit de oude EOF’s bedroegen volgens het verslag eind 2005€ 29,512 miljard. In totaal was er eind 2005 dus een bedrag beschikbaar van ruim€ 44 miljard.
Bij de besluitvorming over de financiële perspectieven voor de periode 2007–2013 is besloten geen verandering aan te brengen in de wijze waarop het EOF gefinancierd wordt. Het EOF wordt derhalve niet opgenomen in de EU-begroting.
2.2 Uitgaven door EU 2000–2005
2.2.1 Gerealiseerde uitgaven EU per begrotingshoofdstuk
Overzicht 2 toont de gerealiseerde uitgaven (2000–2005) van de EU per begrotingshoofdstuk. Er zijn vijf beleidshoofdstukken: gemeenschappelijk landbouwbeleid, Structurele acties, intern beleid, externe maatregelen en pre-toetredingssteun. Onder de «administratieve uitgaven» vallen behalve uitgaven voor de Commissie en pensioenen ook de uitgaven voor de andere instellingen van de EU, zoals het Europees Parlement en de Europese Rekenkamer.
Overzicht 2. Werkelijk verrichte betalingen per begrotingshoofdstuk financiële perspectieven 2000–2005 (in miljoenen euro’s).
2000 2001 2002 2003 2004 2005
Gemeenschappelijk landbouwbeleid 40 505,9 41 533,9 43 520,6 44 379,2 43 579,4 48 465,8
Structurele acties 27 590,8 22 455,8 23 499,0 28 527,6 34 198,3 32 763,2
Intern beleid 5 360,8 5 303,1 6 566,7 5 671,8 7 255,2 7 972,1
Externe maatregelen 3 841,0 4 230,6 4 423,7 4 285,8 4 605,8 5 013,1
Pre-toetredingssteun 1 203,4 1 401,7 1 754,4 2 239,8 3 052,9 2 984,6
Administratieve uitgaven 4 643,0 4 855,1 5 211,6 5 305,2 5 856,4 6 191,4
Compensatie nieuwe lidstaten – – – – 1 409,5 1 305,0
Reserves 186,3 207,2 170,5 147,9 181,9 140,1
Totaal 83 331,1 79 987,4 85 144,5 90 5 57,3 100 139,4 104 835,2
Bron: Jaarverslagen Europese Rekenkamer 2000–2005.
Het overzicht laat zien dat er sinds 2003 sprake is van een toename van de werkelijk verrichte betalingen bij het gemeenschappelijk landbouwbeleid, het intern beleid, de externe maatregelen en de administratieve uitgaven.
Bij het structuurbeleid en de pre-toetredingssteun is juist sprake van minder betalingen.
De bedragen die in 2004 en 2005 zijn uitbetaald onder de noemer
«compensatie» waren bedoeld om ervoor te zorgen dat de nieuwe
1Financieel Reglement van 27 maart 2003 van toepassing op het Europees Ontwikkelings- fonds. Publicatieblad van de Europese Unie, L83 van 1 april 2003.
lidstaten in de eerste jaren van hun lidmaatschap netto-ontvanger zouden zijn. In 2005 waren deze bedragen lager dan in 2004.
2.2.2 Overige uitgaven
Europees ontwikkelingsfonds
In totaal hadden aan het eind van 2005 de lidstaten ruim€ 44 miljard bijgedragen aan het zesde tot en met het negende EOF. Van dit beschik- bare totaalbedrag was volgens het jaarlijks rapport over het financieel management van het Europees Ontwikkelingsfonds eind 2005 bijna€ 39 miljard gecommitteerd, en ruim€ 28 miljard besteed (Europese Commis- sie, 2006a). Voor bijna€ 16 miljard was aan het einde van 2005 dus nog niet duidelijk waaraan het besteed zou gaan worden.
2.3 Saldo EU-begroting
Anders dan de Nederlandse begroting mag de EU-begroting geen overschot of tekort hebben. Alle uitgaven moeten worden gedekt door inkomsten en niet-bestede kredieten moeten terugvloeien naar de lidstaten. Dat laatste gebeurt ofwel door de betreffende bedragen te verrekenen met de afdrachten van de lidstaten over latere jaren, ofwel door de bedragen volgens een bepaalde verdeelsleutel terug te storten aan de lidstaten.
In 2005 bedroeg het overschot op de EU-begroting (exclusief wisselkoers- verschillen en bestemmingsontvangsten) ruim€ 2,2 miljard. In de jaren 2001–2004 was dit respectievelijk€ 14,9 miljard, € 8,4 miljard, € 5,5 miljard en€ 2,1 miljard. Er is dus in de afgelopen jaren sprake van een stapsgewijze afname van het overschot, met een stabilisatie in 2004 en 2005.
3 ONTWIKKELINGEN IN BELEID FINANCIEEL MANAGEMENT EU
In dit hoofdstuk schetsen we de ontwikkelingen die zich in het afgelopen jaar hebben voorgedaan in het EU-beleid voor financieel management.
Allereerst komen de onderhandelingen over de nieuwe financiële perspectieven aan de orde (§ 3.1). Vervolgens gaan we in op de voorstellen die van verschillende kanten zijn gedaan om het interne- controlesysteem te verbeteren (§ 3.2). Ten slotte staan we stil bij de overige relevante beleidswijzigingen; we behandelen deze per uitgaven- categorie (§ 3.3).
3.1 Financiële perspectieven 2007–2013
Op 15 en 16 december 2005 voerden de EU-regeringsleiders in de
Europese Raad overleg over de financiële perspectieven 2007–2013, onder voorzitterschap van het Verenigd Koninkrijk. Discussiepunten waren:
• een voorgestelde verlaging van de structuurfondsen;
• een voorgestelde bezuiniging op plattelandsontwikkeling (in reactie op het Commissievoorstel ter zake en een eerder compromisvoorstel van het Luxemburgse voorzitterschap);
• een reductie op de «rebate» voor het Verenigd Koninkrijk.2
Nederland was ontevreden over de voorgestelde verbetering van de Nederlandse nettobetalingspositie met€ 850 miljoen per jaar (oftewel
€ 5,9 miljard over de gehele periode 2007–2013). Op 17 december 2005 kwam het laatste onderhandelingsbod ter tafel. De belangrijkste elementen daarin waren een reductie op de Britse «rebate» van€ 10,5 miljard voor de gehele periode 2007–2013 en toekenning van meer EU-middelen aan met name de nieuwe lidstaten. Hiermee zou het uitgavenniveau komen te liggen op 1,045% van het gezamenlijke bruto nationaal inkomen (BNI).
Gevolgen van het EU-begrotingsvoorstel 2007–2013 voor Nederland
Voor Nederland was in het Britse voorstel een correctie van€ 1 miljard per jaar opge- nomen, die deels zou worden gegenereerd door een korting op de BTW-afdrachten en deels door een jaarlijkse korting op de Nederlandse BNI-afdrachten.
Door de combinatie van een relatief laag uitgavenplafond (1,045%) en de specifieke korting voor Nederland, zou met dit voorstel een besparing van ongeveer€ 7 miljard in de periode 2007–2013 voor Nederland worden gerealiseerd (Europese Raad, 2005).
Alle 25 lidstaten hebben uiteindelijk ingestemd met het Britse voorstel.
Concreet betekent dit dat er voor de nieuwe financiële perspectieven wordt gewerkt met een maximumpercentage van 1,045% van het
gezamenlijk BNI. Voor de financiële perspectieven 2000–2006 bedroeg dit percentage nog circa 1,10% van het gezamenlijk BNI.3
In mei 2006 is over de financiële perspectieven 2007–2013 een nieuw
«interinstitutioneel» akkoord gesloten tussen de Europese Raad (i.e. de nationale regeringsleiders), de Europese Commissie en het Europees Parlement. De Europese Raad van december 2005 had het totaalbedrag van de perspectieven vastgesteld op€ 862,4 miljard.4In de onderhande- lingen met het Parlement werd dit verhoogd tot€ 864,3 miljard (prijzen 2004).5
Op 17 mei 2006 zijn de afspraken goedgekeurd door het Europees Parlement. Daarbij heeft het Parlement wel aangegeven dat een aantal
2Dit is het deel van de Britse afdracht aan de EU dat het Verenigd Koninkrijk krijgt gecom- penseerd vanwege het welvaartsverschil dat vroeger bestond tussen dit land en de overige lidstaten.
3Gezien de voortdurende onderbesteding op de EU-begroting in de periode 2000–2006 is dit percentage echter nooit gehaald.
4Het bedrag betreft de vastleggingskredieten.
5In prijzen 2006 betekent dit – inclusief inflatie een totaal begrotingsbedrag van circa€ 975 miljard. Zie 2006/C 139/01, Publicatieblad van de EU, C139 van 14 juni 2006 en COM(2006) 327 def. van 22 juni 2006. De financiële perspectieven van de EU-25 bedroegen voor de periode 2000–2006 in prijzen 2006€ 752,2 miljard. Zie 2005/708/EG, Publicatieblad L269 van 14 oktober 2005.
problemen nog opgelost diende te worden, zoals de wijze waarop de uitgaven worden gedekt.
Pas nadat alle lidstaten het nieuwe akkoord hebben geratificeerd, zal het met terugwerkende kracht vanaf 1 januari 2007 inwerking treden.
3.2 Stand van zaken verbetering financieel management 3.2.1 Routekaart en actieplan Europese Commissie
Ontwikkelingen rond de routekaart
In het EU-trendrapport 2006 hebben wij vermeld dat de Commissie in 2005 een «routekaart» voor een geïntegreerd interne-controlekader heeft gepresenteerd. Deze routekaart werd op 15 juni 2005 voorgelegd aan het Europees Parlement, de Raad van Ministers en de Europese Rekenkamer.
In de routekaart werd voorgesteld de lidstaten een nadrukkelijker rol te laten spelen bij controle en verantwoording over de besteding van EU-gelden. De bedoeling hiervan was de instellingen en de lidstaten aan te moedigen tot nauwere samenwerking, om zo te komen tot een kader voor interne controles op de EU-geldstromen van begin tot eind. De Europese Rekenkamer zou daarmee van voldoende en redelijke bewijzen kunnen worden voorzien om een positieve betrouwbaarheidsverklaring te kunnen opstellen over de wettigheid en regelmatigheid van de trans- acties, voornamelijk betalingen (Europese Commissie, 2005a).
In de Ecofinraad van 8 november 2005 bleek dat er onder de lidstaten onvoldoende steun bestond voor deze plannen van de Commissie. Met name het voorstel om te komen tot «lidstaatverklaringen» (waarin een nationale regering verantwoording af over de juiste besteding van ontvangen EU-gelden), riep veel weerstand op.
De regeringsleiders hebben uiteindelijk een aantal instructies opgesteld voor de nadere uitwerking (maar ook inperking) van de plannen van de Commissie.
Het actieplan
De diensten van de Europese Commissie hebben parallel aan de gebeurtenissen rond de routekaart een inventarisatie gemaakt van de bestaande leemten («gap assessment») in de huidige interne controle op de besteding van EU-gelden. Daarbij werd de huidige situatie vergeleken met een geïntegreerd interne-controlekader dat een aanvaardbare controlezekerheid zou bieden.6
Op basis van deze «gap assessment» en de instructies van de Raad heeft de Commissie op 17 januari 2006 een actieplan voor een geïntegreerd interne-controlekader uitgebracht (Europese Commissie, 2006b). Het actieplan omvat een lijst van in 2006–2007 uit te voeren stappen op basis van de wensen die het Europees Parlement en de Raad naar aanleiding van de «routekaart» hadden. De acties betreffen:
• vereenvoudiging van regelgeving en het opstellen van gemeenschap- pelijke controlebeginselen (acties 1–4);
• beheersverklaringen en controlezekerheid, waaronder lidstaatverklarin- gen (acties 5–8);
• «single audit»-aanpak: resultaten bekendmaken en prioriteit geven aan kostenbatenverhouding (acties 9–11);
• het oplossen van sectorspecifieke leemten (acties 12–16).
In juli 2006 heeft de Commissie een notitie gepresenteerd over de voortgang die inmiddels was geboekt met de implementatie van het
6Bron: http://ec.europa.eu/commission_
barroso/kallas/positive_declaration_en.htm
