4 SYSTEMEN VOOR FINANCIEEL MANAGEMENT EU 2003–2005
4.2 Maatregelen van controle door Europese Commissie .1 Maatregelen van interne controle
Onder de noemer «interne controle» hebben wij gekeken naar de toepassing van interne-controlenormen door de DG’s van de Commissie, en naar de controles ter plaatse die de Commissie in 2005 uitvoerde in de lidstaten.
Overzicht 6. Interne controle door Europese Commissie 2003–2005
Onderdeel Indicatoren Informatie in
2003?
Waarde 2003 Informatie in 2004?
Waarde 2004 Informatie in 2005?
Ja Bij 29%
onder-zochte DG’s en
Onderdeel Indicatoren Informatie in 2003?
Waarde 2003 Informatie in 2004?
Waarde 2004 Informatie in 2005?
* Bron: Jaarverslagen 2003–2005 Europese Rekenkamer.
** De analyse van de Europese Rekenkamer in haar jaarverslagen betreft de invoering van de acht interne-controlenormen die rechtstreeks verband houden met de wettigheid en regelmatigheid van de onderliggende verrichtingen voor de voornaamste directoraten-generaal. In 2003 heeft de Europese Rekenkamer toepassing van deze normen onderzocht bij zestien directoraten-generaal en diensten, in 2004 bij veertien (deels andere) directoraten-generaal en diensten), in 2005 bij veertien (deels weer andere) directoraten-generaal en diensten.
*** Bron: Activiteitenverslagen 2003–2005 van acht beleidsDG’s.
Toepassing interne-controlenormen
In het kader van de administratieve hervorming van de Europese
Commissie zijn verschillende maatregelen genomen (Europese Commis-sie, 2000). Eén daarvan betreft de invoering van interne-controlenormen bij de DG’s en diensten.26In 2005 onderzocht de Europese Rekenkamer wederom de stand van zaken van acht verschillende controlenormen27bij veertien DG’s en diensten van de Europese Commissie. Uit het onderzoek in 2005 bleek dat ten opzichte van 2004 het aantal DG’s en diensten dat aan alle (door de Europese Rekenkamer gehanteerde) interne-controle-normen voldoet niet is toegenomen. Wel bleek dat bij vijf van de acht normen de DG’s zich in totaal elf keer verbeterd hebben van 2004 naar 2005, tegen twee gevallen van verslechtering.
Controles ter plaatse in de lidstaten
Het inzicht dat op basis van de activiteitenverslagen 2005 van de
onderzochte DG’s kan worden verkregen in de resultaten van de controles ter plaatse in de lidstaten is beperkt en wijkt nauwelijks af van de
informatie in 2003 en 2004. De activiteitenverslagen geven – een enkele uitzondering daar gelaten – weinig inzicht in controleresultaten binnen de verschillende lidstaten.
4.2.2 Interne audit door de Europese Commissie
Binnen de DG’s en diensten van de Europese Commissie zijn er aparte organisatieonderdelen voor het uitvoeren van interne audits, de zoge-noemde Internal Audit Capabilities (IAC’s). Zij rapporteren intern aan de directeur-generaal.
De overkoepelende interne audit voor de Commissie als geheel wordt uitgevoerd door de Internal Audit Service (IAS). Deze dienst voert Commissiebrede onderzoeken uit en rapporteert aan het Audit Progress Committee (APC), bestaande uit vijf commissarissen en twee externe leden.
26De definitie van de Europese Commissie van interne controle omvat alle aspecten van beheersprocedures, van de omgeving waarin de directoraten-generaal en de diensten ope-reren tot en met reguliere rapportage van de toepassing van procedures en het effect daarvan. Het interne-controleraamwerk is gebaseerd op de 24 interne-controlenormen en basisvereisten gegroepeerd naar vijf gebie-den van interne controle: controleomgeving, prestatie- en risico-evaluatie, voorlichting en communicatie, controleactiviteiten, audit en evaluatie.
27Deze normen betreffen: (1) risicoanalyse en management, (2) adequaatheid van de mana-gementinformatie, (3) melding van misstan-den, (4) supervisietaken, (5) registreren van uitzonderingen, (6) registreren en corrigeren van zwakke punten van interne controle, (7) auditverslagen en (8) interne auditdienst.
Overzicht 7. Interne audit 2003–2005
Onderdeel Indicatoren Informatie in
2003?
Waarde 2003 Informatie in 2004?
Waarde 2004 Informatie in 2005? tegen de totale capa-citeit DG (input)
* Bron: Jaarlijks activiteitenverslag 2003–2005 van acht beleidsDG’s.
** Bron: Jaarlijks activiteitenverslag 2003–2005 van Interne Auditdienst.
De informatie die in de rapportages uit 2005 beschikbaar is over de inzet en resultaten van de werkzaamheden van de IAC’s van de beleidsDG’s is wederom beperkt. In 2005 hebben twee DG’s gerapporteerd dat ze de geplande audits hebben uitgevoerd.
De DG’s rapporteren in de jaarlijkse activiteitenverslagen over de specifieke controle- en risico-omgeving waarin ze verkeren en over de ontwikkeling van de interne-controlesystemen overeenkomstig (de basisvereisten van) de interne-controlenormen. De IAC’s van de DG’s onderzoeken dit jaarlijks.28
Uit de activiteitenverslagen blijkt dat zeven van de acht IAC’s oordeelden dat het betreffende DG geheel of nagenoeg geheel voldeed aan de basisvereisten. Eén DG meldde niets over de basisvereisten.
Uit het activiteitenverslag 2005 van de Interne Auditdienst (IAS) van de Europese Commissie blijkt dat deze dienst in 2005 66,6% van zijn capaciteit besteedde aan onderzoek binnen de DG’s en diensten.
De outputkant van de IAS toont een sterke verbetering. Het percentage geplande onderzoeken dat is afgerond bedroeg respectievelijk 45% en 80% in 2003 en 2004. In 2005 was het percentage 90%. Verder bedroeg het percentage aanbevelingen van de IAS die in 2005 zijn overgenomen door de DG’s en de diensten 99%.
Het in 2003 en 2004 geformuleerde voorbehoud over de agentschappen is in het IAS-activiteitenverslag 2005 herhaald. Ook in 2005 kon geen
onderzoek naar de agentschappen worden uitgevoerd vanwege onvol-doende personele capaciteit.29
28Deze activiteit is niet in het overzicht opge-nomen. Onze analyse betreft slechts de vast-stelling of in de jaarlijkse activiteitenverslagen over de interne-controlenormen is gerappor-teerd. De Europese Rekenkamer gaat in haar jaarverslag inhoudelijk daarop in; zie § 4.2.1.
29In het Syntheseverslag wordt aangegeven dat de Commissie vindt dat IAS dit
voorbe-4.2.3 Opvolgonderzoek naar fraude
De instellingen en lidstaten van de EU hebben de taak om onregelmatig-heden op te sporen en te registreren. Deze dienen te worden gemeld aan het Europees bureau voor fraudebestrijding OLAF. Als een verdenking van fraude bestaat, stelt OLAF nader onderzoek in.
Overzicht 8. Opvolgonderzoeken naar fraude door Europese Commissie 2003–2005
Onderdeel Indicatoren Informatie in 2003?
Waarde 2003 Informatie in 2004?
Waarde 2004 Informatie in 2005?
Ja Van 267
inge-vulde posten
Ja Van 329
inge-vulde posten
* Bron: Jaarlijkse activiteitenverslagen 2003–2005 van OLAF.
** De in Annex 3 van het activiteitenverslag 2005 opgenomen tabel «Human and financial resources by activity» vermeldt niet de bezetting voor de aldaar genoemde twee activiteiten: (1) «Administrative expenditure in the fight against fraud policy area» (374 mensen) en (2) «Fight against fraud» (13 mensen). In het verslag over 2004 werd de bezetting van de specifieke werkzaamheden zoals HRM, financiën, communicatie, juridisch advies en follow-up, audit enzovoort nog wel aangegeven.
Het jaarlijkse activiteitenverslag van OLAF over 2005 biedt – net als in eerdere jaren – geen inzicht in het aantal onderzoeken dat OLAF realiseert ten opzichte van zijn planning, en welk deel van deze onderzoeken openbaar is.
Het activiteitenverslag van 2005 geeft wel aan welk deel van de persone-elscapaciteit van OLAF wordt ingezet voor de externe en interne admini-stratieve onderzoeken naar fraude, corruptie en alle andere onwettige activiteiten waardoor de financiële belangen van de Europese Gemeen-schappen worden geschaad.
OLAF stelt behalve de jaarlijkse activiteitenverslagen ook operationele rapporten samen. Deze rapporten bevatten veel informatie over aantallen potentiële fraudegevallen per beleidsterrein van de EU en de behandel-duur binnen OLAF. Zie hiervoor § 5.1.2 en § 5.1.3 van dit rapport.
4.3 Verantwoording
In hun jaarlijkse activiteitenverslagen leggen de DG’s en diensten van de Commissie verantwoording af over hun verrichte werkzaamheden en de bereikte resultaten. De Commissie maakt op basis van de verschillende activiteitenverslagen het Syntheseverslag.
Wij zijn bij twaalf DG’s en diensten nagegaan welk inzicht de activiteiten-verslagen in 2005 geven in de rechtmatigheid en doeltreffendheid van het gevoerde beleid, en in de inzet die geleverd is voor het opstellen van de activiteitenverslagen en het Syntheseverslag.
Overzicht 9. Verantwoording 2003–2005 DG afgezet tegen de totale capaciteit per DG (input)
Nee – Nee – Nee –
Aantal «voorbehou-den» van DG’s (out-put)
Ja 24 bij
onder-zochte be-leids-DG’s (totaal 49)
Ja 13 bij
onder-zochte be-leids-DG’s (totaal 32)
Ja 11 bij
onder-zochte
Beperkt 2 van de 24 gekwantifi-ceerd
Grotendeels 11 van de 13 Synthesever-slag afgezet tegen de totale capaciteit SG
* Bron: Jaarlijkse activiteitenverslagen 2003–2005 van alle onderzochte beleidsDG’s.
** Bron: Jaarlijkse activiteitenverslagen 2003–2005 van het Secretariaat-Generaal en Syntheseverslagen 2003–2005.
De activiteitenverslagen van de DG’s en diensten blijken geen inzicht te geven in het tijdsbeslag dat nodig was om verantwoordingsinformatie zoals deze verslagen op te stellen. Hetzelfde geldt voor het Synthese-verslag.
De activiteitenverslagen bevatten ook in 2005 maar ten dele informatie over de rechtmatigheid van de bestedingen in de lidstaten. Over de doeltreffendheid van het beleid in de lidstaten bevatten ze geen infor-matie.
Bij de activiteitenverslagen wordt een betrouwbaarheidsverklaring afgegeven, ondertekend door de directeur-generaal. Hierbij vermeldt de directeur-generaal ook hoeveel en welke voorbehouden hij maakt. De dalende trend in het aantal voorbehouden vanaf 2003 heeft zich in 2005 doorgezet. Een kanttekening die wij hierbij moeten maken is dat het aantal voorbehouden waarvan het financieel belang is gekwantificeerd na de aanvankelijk sterke stijging in 2004 in 2005 met ongeveer de helft is afgenomen. Per saldo is de transparantie dus toch verminderd. In § 5.1.1 gaan wij nader in op de voorbehouden van de Commissie.
Het Syntheseverslag is het sluitstuk van de verantwoording van de Europese Commissie. De opmerkingen in het Syntheseverslag 2005 zijn, net als in andere jaren, vrij algemeen geformuleerd. Het verslag gaat niet in op verschillen tussen DG’s en diensten als het gaat om uitgaven, acties en resultaten, maar benoemt wel voor het eerst een aantal DG’s en diensten waarbij sprake is van terugkerende voorbehouden. De rappor-tage geeft evenmin informatie op het niveau van de lidstaten over rechtmatigheid of doeltreffendheid, met uitzondering van het al jaren terugkerend voorbehoud voor de besteding van landbouwgelden in Griekenland.
Het Syntheseverslag wordt niet ondertekend door één of meer politiek verantwoordelijke EU-commissarissen. Hierdoor is de verantwoordings-keten van de Commissie nog incompleet. Toch heeft het Syntheseverslag 2005 een andere lading dan eerdere Syntheseverslagen. In dit geval verklaart de Commissie namelijk expliciet dat zij verantwoordelijk is voor het management in 2005. De Commissie stelt:
«Following the European Parliament and the European Court of Auditors encouragement, the Commission has further formalised the expression of its political responsibility for management of the EU budget, in accordance with article 274 of the Treaty. Today, with the adoption of its Synthesis report for 2005, the Commission has made it clear beyond any doubt that it fully assumes its duties and obligations in this regard. Overall, the Commission considers that the internal control systems in place provide reasonable assurance on the legality and regularity of operations, with the limitations expressed in the reservations made by the Commission’s Directors-General in their annual activity reports.»30
De Commissie stelt dat de bestaande interne-controlesystemen redelijke zekerheid geven over de rechtmatigheid van de activiteiten, met inacht-neming van de geformuleerde voorbehouden. Gelet juist op die voorbe-houden van de DG’s en diensten is het de vraag of deze conclusie gerechtvaardigd is. De Commissie stelt dat de voorbehouden preciezer zijn dan in voorgaande jaren, maar in 2005 nemen we zoals gezegd juist een afname waar in het aantal gekwantificeerde voorbehouden. Daarnaast is er een aantal voorbehouden dat al jaren achtereen terugkomt. Ook is het nog steeds zo, zoals ook gemeld in het EU-trendrapport 2006, dat de interpretatie van voorbehouden kan verschillen tussen DG’s.
De verklaring van de Commissie is er vooral een van politieke verantwoor-delijkheid. Het is geen verklaring waaraan een bepaalde mate van
zekerheid over de rechtmatigheid van bestedingen kan worden ontleend.
Wanneer het financieel beheer van de Unie de komende jaren verder verbetert, zou de verklaring zich wel in die richting kunnen ontwikkelen.