De Wet Maatschappelijke Ondersteuning (Wmo) lijkt bij uitstek het beleidsdomein waarop het moderne, actief burgerschap zichtbaar wordt gemaakt (Jager-Vreugdenhil 2012;
Hurenkamp en Tonkens 2011; Sprinkhuizen en Scholte 2012). In de Wmo is de eigen
verantwoordelijkheid van burgers voor zichzelf en de omgeving één van de grondslagen (SCP 2012, p.152). De Wmo is in 2007 ingevoerd om zowel een sociale als een bestuurlijke
vernieuwing te realiseren (SCP 2010, p.23). De bestuurlijke vernieuwing schuilt in de plicht van gemeenten om horizontale verantwoording af te leggen, dat wil zeggen, verantwoording naar burgers om ‘hen te informeren over de gemeentelijke prestaties bij het uitvoeren van de Wmo en over de tevredenheid van burgers met deze uitvoering’ (ibid., p.24). Van burgers wordt verwacht dat zij meer invloed uitoefenen op het Wmo-beleid en dat zij zo nodig beleidskeuzes corrigeren. Daarbij werden de gemeenten verantwoordelijk voor nieuwe taken zoals de huishoudelijke verzorging en het welzijnsbeleid als gevolg van decentralisaties. De tweede reden, de sociale vernieuwing, hing samen met de gevoelde noodzaak om burgers te wijzen op hun sociale verantwoordelijkheid. Er zou te weinig samenhang en onderlinge betrokkenheid in de samenleving zijn en ‘burgers deden te vaak een beroep op de overheid voor wensen die ze zelf, met medeburgers, konden vervullen’ (ibid.). De nadruk kwam te liggen op de burger die kennelijk ‘onvoldoende eigen verantwoordelijk neemt en die eenzijdig consument is van de verzorgingstaat’ (Linders 2010, p.65). Men had de neiging om te
veronderstellen dat ‘de verzorgingsstaat met haar vele sociale programma’s informele zorg verdringt en sociaal isolement en egocentrisme in de hand werkt’ (ibid., p.62).
De sociale vernieuwing zien we terug in de vier doelen die de Wmo kent: redzaamheid bevorderen, participatie vergroten, actief burgerschap bevorderen en sociale samenhang verbeteren (SCP 2010, p.28). Door de Wmo zou ‘de actieve betrokkenheid van burgers bij de samenleving moeten toenemen, met een grotere sociale samenhang of sociale cohesie als gevolg. Burgers zouden dan meer zelf gaan vormgeven aan de samenleving, (…)
medeburgers sneller om hulp vragen [en] mensen [zouden] zich meer om elkaar bekommeren’ (SCP 2010, p. 23). ‘De Wmo wil de zorg op een andere manier gaan organiseren om meer ruimte te maken voor die mens als zorger, om burgers uit te dagen weer meer te
(onder)steunen en voor elkaar te zorgen’ (Steyaert & Winsemius 2010: 69). Door een
terugtrekkende overheid verwacht men dat burgers zich weer meer zullen inzetten voor elkaar (Linders 2010, p.65). Het uitgangspunt in de Wmo is dat burgers ‘eerst en vooral zelf
verantwoordelijk zijn voor hun functioneren (…)’ (SCP 2010, p.23). Burgers worden geacht het eigen netwerk, wijk of buurt te mobiliseren en pas als deze hulpbronnen onvoldoende uitkomst bieden, kan er een beroep worden gedaan op het formele aanbod.
In de vier doelen van de Wmo komt het beeld naar voren van een overheid die een bepaalde gedragsverandering wenst. Echter, de Wmo ‘kan alleen werken door veranderingen in het niet-overheidsdomein’ (Jager-Vreugdenhil 2012, p. 85). De overheid doet namelijk een beroep op de informele zorg in de civil society, maar de civil society is niet door de overheid georganiseerd. De beïnvloedingsmogelijkheden van overheden zijn daarom beperkt (ibid., p.219). Welke betekenis kunnen we geven aan de gewenste veranderingen in het niet- overheidsdomein? Hier lijkt de veronderstelling aanwezig dat de samenleving bestaat uit individuen die bereid zijn om het eigenbelang te overstijgen (en meer zelfredzaamheid en sociale samenhang laat zien). Het impliceert mogelijkerwijs dat in de samenleving een potentie aanwezig is, die kennelijk nog onvoldoende is aangeboord. De overheid ziet vanuit deze gedachte voor zichzelf de taak om deze onbenutte capaciteiten te stimuleren. Er ligt als het ware nog iets ‘verborgen’ en de opdracht aan de samenleving is om deze potentie manifest te maken.
Als we deze redenering doortrekken, berust deze aanname op het idee dat de samenleving op morele solidariteit is gebaseerd; dat het in de aard van de samenleving ligt dat mensen handelen uit ‘gevoelens van sympathie en liefde, uit altruïsme, belangloosheid, toewijding (…), uit streven naar solidariteit en maatschappelijk welzijn’ (Goddijn 1977, p.11). Dit sluit aan bij de opvattingen van een grondlegger in de sociologie, Emile Durkheim. Volgens Durkheim zouden ‘duurzame systemen van menselijke relaties (…) onmogelijk zijn als de mensen niet uitgerust waren met sociale neigingen’ (ibid.). Zonder moraal kan een
samenleving niet bestaan; de mens is dus een moreel wezen omdat hij leeft in de samenleving. De moraal als collectief bewustzijn wordt door de publieke opinie ongemerkt opgelegd en geïnternaliseerd ‘en door het individu spontaan beaamd’ (ibid.). De samenleving wordt
beschouwd als een lichaam met een ziel, ‘namelijk het geheel van collectieve idealen’ (ibid.). De moraal van de samenleving beschouwt Durkheim als iets religieus, afkomstig uit de tijd waarin religie en moraal niet van elkaar te onderscheiden waren. ‘(…) Men moet vaststellen, dat die nauwe band zelfs tot vandaag de dag in het bewustzijn van de meesten is blijven voortbestaan’ (Durkheim 1906/1977, p.78). Het is daarom ‘ondenkbaar dat [mensen] volledig los van elkaar raken en totaal vreemd voor elkaar worden’ (ibid., p.79). Durkheim ziet geen tegenstelling tussen het individu en de samenleving. Volgens Durkheim staat de samenleving voor een ideaal, namelijk een geheel van ideeën, overtuigingen en gevoelens die een
gemeenschappelijke bron vormen. Zijn opmerking dat wij ‘de samenleving als een God dienen’ komt voort uit de heiliging van het ideaal dat we samenleving noemen (ibid. p. 92). In deze oersamenleving zijn burgers zich ervan bewust dat zij deel uitmaken van een geheel en vanuit dit besef laten zij betrokkenheid en eigen verantwoordelijkheid zien. Zo bezien roept de Wmo herinneringen op aan het perspectief van Durkheim met zijn nadruk op dat de burgers zelf de samenleving zijn.
Durkheim wijst op de tijdsgeest van de moraal. Een moreel ideaal is veranderlijk, het evolueert onophoudelijk, nieuwe ideeën komen op en veroorzaken ‘zelfs diepgaande omwentelingen in de bestaande moraal’ (ibid., p.121). Welke veranderingen kunnen we op het gebied van de moraal in het welzijnsbeleid ontdekken? De geschiedenis van het
welzijnsbeleid laat zien dat de overheid zich vanaf de jaren zestig steeds meer in de persoonlijke levens van burgers gaat bewegen en de rol van de kerk gaat overnemen
(Engbersen en Sprinkhuizen 2010). Het bevorderen van het individuele welbevinden werd – naast minimuminkomen, basisvoorzieningen en arbeidsbescherming - tot een nieuwe doelstelling van de verzorgingsstaat bestempeld. Ondanks de veranderingen in het
welzijnsbeleid zien we dat tussen de jaren zestig en negentig de overheid zich bleef concentreren op de kwetsbare burgers in de samenleving. Kennelijk is de moraal van onze samenleving op dit punt standvastig. Via de zorgarrangementen liet de samenleving zien nog steeds achter dezelfde moraal te staan: ‘Agogische voorzieningen waren vanaf de opkomst van de verzorgingsstaat niet slechts voorzieningen, ze boden tevens de sociale en morele rechtvaardiging van die samenleving an sich’ (Notten 2009, p. 2). Een neveneffect was dat mensen zich konden veroorloven om te individualiseren; men kon zonder gewetensbezwaar de zorg voor hun naaste aan de overheid overlaten (Kwekkeboom 2010). De invulling van het begrip welzijn veranderde wel sterk door de jaren heen. Begin jaren zeventig werd het
welzijnsbeleid op bijna alle departementen ingevoerd (huisvesting, onderwijs, inkomen, milieu). Er was in die jaren veel aandacht voor vorming en sociaal-cultureel werk. Begin jaren tachtig groeide de opvatting dat de verzorgingsstaat in deze vorm niet langer houdbaar was en werd welzijn beperkt tot economisch herstel (Engbersen en Sprinkhuizen 2010). In deze jaren kwam het accent te liggen op de zorgzame samenleving en eigen verantwoordelijkheid van de burgers (en burgerplichten, zoals we eerder beschreven). Daarnaast werd het welzijnswerk bekritiseerd, onder andere door Achterhuis (1979). Volgens hem werden mensen afhankelijk gemaakt door de markt van professionele en institutionele dienstverlening en welzijnszorg (Achterhuis 1979, p. 230). In de jaren negentig verschoof de waardering van zorg naar activeren. Dit ging gepaard met een nieuw paternalisme: het ging om wat mensen nog wel kunnen, ondanks hun beperkingen (Engbersen en Sprinkhuizen 2010). Bovendien kwam er ook (weer) aandacht voor vrijwilligerswerk en lokaal sociaal beleid. Het zijn uitgangspunten die vandaag de dag nog steeds leidend zijn, en die we ook terugvinden in het sociaal
burgerschap.
Hoewel de beïnvloedingsmogelijkheden van de overheid beperkt lijken te zijn (Linders 2010; Jager-Vreugdenhil 2012) zien we vanuit de sociologie dat samenlevingen veranderen en daarmee ook de mens (Durkheim 1920/1977, p. 126). Een soortgelijke beschouwing vinden we terug bij Morin (2008).Volgens hem wordt de samenleving geproduceerd door interacties tussen individuen. Deze geconstrueerde samenleving maakt zijn eigen individuen. De relatie tussen het individu en de samenleving is dus een wisselwerking. De notie ‘samenleving’ wordt ons ingeprent, vanaf onze jeugd door familie, onderwijs en universiteiten. Wij maken zelf onze eigen samenleving. ‘We, as individuals, are products of a process of reproduction that precedes us. But once we have been produced, we become the producers of a process that will continue’ (ibid., p. 49). We zijn dus tegelijkertijd producten en producenten. Een
constante invulling sinds de jaren tachtig lijken de vanuit de overheid gepropageerde overtuigingen dat zelfredzaamheid en sociaal betrokkenheid de juiste morele waarden zijn. Aangezien ‘het beleid van de overheid wordt bepaald door democratische debatten en besluitvorming waarin (…) componenten van de publieke moraal worden geïnterpreteerd en uitgewerkt’, kunnen we stellen dat deze overtuigingen deels voortkomen uit de samenleving (Woldring 2004, p.65). Vervolgens zijn sociale instituties nodig die als ‘werkplaatsen van normen en waarden’ beschouwd kunnen worden (De Beer en Den Hoed 2006, p.78). De publieke moraal bestaat niet alleen uit wettelijk vastgelegde normen en waarden, maar ook en in de eerste plaats uit niet-wettelijke morele waarden: tussen beide bestaat een wisselwerking en beide beïnvloeden elkaar (Woldring 2004, p.62). In dit opzicht zou de omslag in de verzorgingsstaat begin jaren negentig waardoor taken als zelfontplooiing en zingeving verdwenen (zie Engbersen en Sprinkhuizen 2010), verband kunnen houden met de tegelijkertijd toenemende maatschappelijke onvrede over de individualisering in de
samenleving (WRR 2004). De relatie tussen de overheid en de burger is een continu proces, dat vanuit de overheid wordt gestuurd en weer wordt bijgesteld door stemmingen – zowel in de betekenis van gemoedstoestand als de stembusgang – vanuit de samenleving. De huidige
discussies rondom de Wmo kan ons ziens als een zoektocht worden beschouwd naar hetgeen wenselijk en haalbaar is in een zorgzame en zelfredzame samenleving. Hoe kunnen we dit proces naar een nieuwe moraal interpreteren?