Het management

In de vorige paragraaf bleek dat de professionals in de Kanteling een persoonlijke

ontwikkeling doormaakten. Hiervoor was ruimte en tijd nodig. Echter, in deze paragraaf zal blijken dat het management deze ruimte niet kon of mocht blijven aanbieden. Voor een groot deel is dit te wijten aan de prioriteitstelling (er speelden interne problemen) en het gericht zijn op producten en meetbare indicatoren in plaats van de kwaliteit van de processen. Net als de professionals werd het management geconfronteerd met politieke strategieën waardoor beperkingen en mogelijkheden voor een groot deel waren vastgelegd. We laten nu zien hoe het management hiermee omging.

Verantwoordingsplicht

In het begin van de pilot hield het management zich vooral bezig met faciliteiten. Het regelen van een spreekkamer, rechtstreekse telefoonnummers, de visitekaartjes, Q&A-lijsten, kortom allerlei zaken die veel tijd in beslag namen en eigenlijk relatief snel in orde gemaakt zouden kunnen worden. We beschreven de zogeheten boedelscheiding: scheiding tussen beleid en uitvoer. Eén van de kritieken op de boedelscheiding is dat er een verregaande controle ontstaat op de uitvoering. ‘De verantwoordingsplicht wordt een doel op zichzelf. Afrekenen staat centraal en de bureaucratiserende en juridiserende gevolgen zijn voelbaar en merkbaar (…) Het risico is groot dat niet de inhoud maar het voldoen aan de procedure leidend wordt’ (WRR 2004b, p. 232). Bijkomende consequentie van de boedelscheiding is het gericht zijn op risicobeperking omdat men uitgaat van meetbare output (ibid.). In de procesbeschrijving lijkt de risicobeperking te worden bevestigd door uitspraken over een “afrekencultuur”. Hoewel de managers dus vanuit hetzelfde frame handelden, lijkt dat geen garantie op eensgezindheid. Een voorbeeld hiervan zagen we in de bijeenkomsten over de implementatie van de

Kanteling. In het logboek werd opgemerkt dat na zes uren praten over de implementatie, er nog steeds geen concrete besluiten genomen waren. Toen de projectleider/onderzoeker naar een verklaring vroeg, sprak een collega over ‘ego’s’ en een andere collega verklaarde dat ‘iedereen heel helder wil hebben wiens verantwoordelijkheid iets is, om dus te voorkomen dat

je daar afgerekend op wordt’.

In het NPM staan de doelen (de wat-vraag) los van de middelen (de hoe-vraag) en de actoren (de wie-vraag), omdat prestaties (de output, het product) centraal staan (WRR 2004a.). Afwijken van de prestaties wordt zoveel mogelijk vermeden, omdat men immers het risico loopt om hiervoor aansprakelijk gesteld te worden. Het frame van het management heeft een sterke neiging naar de verantwoordingsplicht: vasthouden aan eigen verantwoording ter voorkoming van de afrekening. We zagen dit in het fragment over een bijeenkomst waar de directeur werd gevraagd om meer draagvlak te creëren voor de Kanteling (‘Maar zij kaatste

de bal weer terug: nee, zij was niet het probleem en ook niet de andere directeur. Het probleem is volgens haar de wethouder’). De betrokken managers hielden vast aan de eigen

verantwoordingsplicht, met andere woorden, iedereen voldeed aan de procedures zodat de eigen verplichte taken uitgevoerd werden, los van de vraag of deze daadwerkelijk in

overeenstemming waren met andere doelen. Hetzelfde zagen we bij het coördinatieprobleem tussen het Sociaal Domein en het uitvoerend cluster. In dezelfde maand werden hun – met elkaar strijdige - boodschappen verspreid (over de gewenste omslag in de dienstverlening als gevolg van de decentralisatie en de ‘basis op orde’). Een andere situatie uit de

procesbeschrijving die dit frame bevestigt was de volgende. Medio 2011 werd vanuit de afdeling ‘beleid’ gestart met de voorbereidingen op de implementatie. De clustermanager van de afdeling ‘uitvoering’ had intussen geheel andere ideeën en volgens hem zou de Kanteling niet doorgezet worden. Hoewel de betrokken managers van elkaar wisten dat er verschillende ideeën waren over de implementatie van de Kanteling, leken er geen eenduidige afspraken te

zijn. De voorbereidingen op de implementatie bleven namelijk vanuit ‘beleid’ nog een jaar lang doorgaan, terwijl het management van de afdeling ‘uitvoering’ al voorzag dat de Kanteling na de pilot zou beëindigen.

Gebrekkig vertrouwen in de kwaliteit van het proces

Het resultaat van het streven naar meetbare prestaties en afbakening van

verantwoordingsplichten in de Kanteling, werd vooral zichtbaar aan het begin en aan het einde van de pilot. De keuze om aan het begin van de pilot de Kanteling niet geheel in te voeren, was vanwege de meetbare prestaties (omdat anders de normtijden niet behaald zouden worden) en de verantwoordingplicht (de Kanteling mocht niet leiden tot verslechtering van de dienstverlening ). De beslissing aan het einde van de pilot om de Kanteling niet te

implementeren hing samen met verantwoordingsplichten (vanwege andere politieke

prioriteiten) en het gebrek aan voldoende betrouwbare meetbare prestaties. De uitvoering van de Kanteling liet zich echter niet zo makkelijk in meetbare prestaties managen vanwege de op dat moment geldige meetinstrumenten. In deze fase van de Kanteling ging het niet zozeer om een kwantificeerbaar product maar daarentegen meer om de kwaliteit van het proces.

De Kanteling kan beschouwd worden als een vorm van maatschappelijk ondernemen, dat in dit geval intern plaatsvindt. ‘Hierbij gaat het vooral om het introduceren van nieuwe

procedures en werkwijzen binnen een organisatie’ (WRR 2004b). We zagen dat de zogeheten procesoptimalisering gelijktijdig plaatsvond met de Kanteling. Met procesoptimalisering beoogde men een verbetering van werkprocessen en wilde men klantgerichter en

bedrijfsmatiger gaan werken. De resultaten van procesoptimalisering kon in meetbare indicatoren geconstateerd worden (doorlooptijd, levertijd etc.). In de Kanteling werd daarentegen met ‘zachte instrumenten’ gemeten door interviews met de burgers en de

ervaringen van de professionals kenbaar te maken. De Kanteling was een leerproces en ‘harde instrumenten’ konden de resultaten niet voldoende in kaart brengen. Het management wilde desondanks meer cijfers over de Kanteling. In de procesbeschrijving staat dat ‘er moest meer duidelijkheid komen’, omdat de gevolgen ‘managerial en financieel moesten passen’. De projectleider ging met een adviesbureau de financiële consequenties onderzoeken, maar dit bleek lastig te zijn. Achteraf kunnen financiële baten vastgesteld worden, maar toekomstige scenario’s zijn nooit volledig voorspelbaar.

De verwachte baten waren gebaseerd op de uitspraken van de geïnterviewde burgers. Door bijvoorbeeld te berekenen wat de baten zijn als iemand stelde dat zij zonder de ontvangen hulp geen werk had gevonden, uit huis zou zijn gezet et cetera. De professionals meenden ook dat de tijdsinvestering (in de integrale intake, in het contact met de burger en andere

instanties) zich zou terugverdienen. De problemen van de burgers zouden namelijk beter worden opgelost. In hoofdstuk zes vertellen de professionals over de kansen van de Kanteling, bijvoorbeeld:

‘Ik denk dat dit ook kostenbesparend is. Als je veel samenwerkt en regelmatig na- controles doet, dan kun je wel kosten besparen. Je bent er eerder bij. In plaats van formulieren meegeven, die moeten weer opgevoerd worden, dat kost allemaal tijd’.

Het rapport van het adviesbureau met daarin de bevindingen van de professionals dat de kosten en baten van de Kanteling bijna tegen elkaar opwegen, werd niettemin onvoldoende betrouwbaar bevonden. Het management is vervolgens niet in gesprek gegaan met de professionals over hun bevindingen, wat zoveel betekent dat het management zich bleef concentreren op meetbaren producten.

In de procesbenadering is er ruimte voor ervaringskennis van de professionals en telt deze ook mee in de besluitvorming (WRR 2004b, p. 210). Vanuit zo’n frame is men gericht op leren, op vertrouwen in de professionals, heeft men oog voor de context en vindt informatie- uitwisseling plaats door middel van een dialoog tussen het management en professionals. In dit geval betekent het ook dat het management vertrouwen zou hebben gehad in de

professionals toen zij beargumenteerden dat de Kanteling kostenbesparend is, alhoewel de winst niet geheel naar de gemeente ging, maar ook naar andere partners/organisaties.

Er zijn argumenten waarom de Kanteling zich beter leende voor een procesbenadering dan voor een productbenadering. Ten eerste zagen we in de voorgaande paragraaf de ontwikkeling in normatieve professionaliteit. De Kanteling was een persoonlijk proces van de professionals dat soms gepaard ging met twijfels, met vragen en nieuwe inzichten. Ten tweede was het product van de Kanteling niet volledig te meten in cijfers. Het product werd zichtbaar in de ervaringen van de professionals (en van de burgers). In een procesbenadering zouden deze meegenomen worden in de besluitvorming en had er een dialoog plaatsgevonden met de uitvoerders van de Kanteling, zoals over waarom de Kanteling een betere vorm van dienstverlening is.

Het management heeft in de Kanteling wel de ruimte gegeven voor de uitvoering, maar kon of wilde de kwaliteit van het proces niet als eindresultaat goedkeuren. Net als de professionals werd het management geconfronteerd met politieke strategieën die al bepaald waren, waardoor de vraag is hoe groot hun mogelijkheden waren om af te wijken van de

productbenadering. De ruimte hiervoor was nu beperkt; ook zij zijn misschien ‘slachtoffer van bedrijfsmatige prestatiesystemen’ (Noordegraaf 2008, p.33).

5.3.1 Samenvatting en conclusies: de ruimte die het management bood

De ontwikkeling in de vorige paragraaf liet zien dat de professionals in de Kanteling de ruimte van het management kregen om te experimenteren. In deze paragraaf zien we dat het management zelf gebonden is. Een mogelijke verklaring vinden we in het frame dat gericht is op het beheersen en controleren van de uitkomsten in de Kanteling. Vanuit NPM is dit

namelijk een doelmatige manier van handelen. Het gaat immers om een bedrijfsmatige manier van managen waarin men afgerekend wordt op meetbare prestaties. Een gevolg is dat het management zich moet verantwoorden voor de resultaten met als (onbedoeld) effect dat men risico’s mijdt en de eigen taken centraal stelt.

De Kanteling was meer geschikt voor een procesbenadering dan voor de productbenadering. Vanuit dit frame zou het management idealiter de ruimte geven aan de ervaringskennis van de professionals; aan de context van resultaten en heeft men vertrouwen in het oordeel van de professionals. De realiteit was echter anders en we zagen een grote nadruk op meetbare prestaties in de Kanteling. In plaats van het integreren van de kennis werd de kennis

opgesplitst in berekenbare, kwantificeerbare gedeelten. Het management heeft geen pogingen ondernomen om de resultaten van de Kanteling als voldoende legitiem te kwalificeren, waardoor er sprake was van botsende frames tussen het management en de professionals. We kunnen deze frames ook interpreteren als een botsing tussen het complexiteitvraagstuk en ‘het paradigma van simplificatie’ (Morin 2008, p.5). De rationele en functionele modellen doen volgens hem geen recht aan de werkelijkheid, omdat we hiermee alles reduceren en versimpelen van wat wij ‘werkelijkheid’ noemen. De werkelijkheid is echter niet in haar geheel te kennen, daar we slechts in staat zijn om een deel van de werkelijkheid te zien. De

uitkomst van de Kanteling was tijdens deze fase niet in betrouwbare ‘harde’ cijfers uit te drukken, omdat de werkelijkheid zich niet laat beheersen. De betrokkenen zouden zich de vraag kunnen stellen of het niet beter was om vanuit open systemen te denken en te erkennen dat een gesloten (product)benadering – zoals Morin stelt – ‘schadelijk’ is voor de

professionals en de burgers. In de volgende paragraaf zal blijken dat de professionals niet tevreden zijn met het huidige frame van het management.

In het onderstaande schema worden de verschillende frames zichtbaar binnen de drie contexten en op alle niveaus waarmee de Kanteling in aanraking kwam.

Tabel frames naar context: Context Beleid/bestuur Context Professionals Context Management Verwijzingen naar beleid/bestuur

Verschillende visies op de gemeente namelijk NPM (de gemeente als bedrijf) versus de Kanteling (de gemeente als onderdeel van de activerende verzorgingsstaat ) Verschillende visies op handelen namelijk beheersing versus communicatie

Handelen op basis van controleren en afrekenen als gevolg van de organisatiecultuur Verwijzingen naar uitvoering Verschillende visies op dienstverlening namelijk Klantbenadering (de burger als klant) versus

Burgerschapsbenadering (de burger als ‘goede’ burger )

Interventies met aspecten van zowel technische rationaliteit als normatieve professionaliteit

Gericht op meetbare indicatoren (in contrast met een procesbenadering)

Verwijzingen naar managing

Verschillende visies op de splitsing tussen beleid en uitvoering namelijk functiescheidingen (de specialist) versus integraal (de generalist)

Verschillende vormen van leiding namelijk disciplinerend en zelfsturend

Afbakening van taakopvattingen door verantwoordingsplicht