Het proces van de Kanteling

Voordat we stilstaan bij de belangrijkste conclusies, volgt nu eerst een globale beschrijving van de ontwikkelingen tijdens de drie jaar durende pilot. Hoe is geprobeerd de Kanteling te bereiken?

De Kanteling had een aanloopperiode van enkele maanden nodig voordat de professionals daadwerkelijk aan de slag konden met de eerste intakegesprekken. Het management had tijd nodig om de faciliteiten op orde te krijgen. Daarnaast zocht men een oplossing voor de uitzonderingspositie van de Kanteling. De invoering van de Kanteling zou namelijk spanning opleveren met de afspraken over prestaties en normtijden in de reguliere dienstverlening. Als oplossing werd bedacht om de Kanteling naast de reguliere dienstverlening te laten

plaatsvinden. Een team van tien professionals (het zogeheten Team Zelfregie) kreeg de opdracht om vier uur per week inzetbaar te zijn voor de Kanteling. Dit team bestond uit professionals die zowel bij de gemeente als bij partnerorganisaties werkten. In het team zaten professionals met expertise op het gebied van onder andere mantelzorg, ouderenadvieswerk, chronische beperkingen, Wmo, Wet Werk en Bijstand, re-integratie en inburgering.

De praktijk van de Kanteling was dat burgers die zich bij het Wmo/ Sociale Dienst-loket in het gemeentehuis meldden, uitgenodigd werden voor een integraal intakegesprek (‘het keukentafelgesprek’) in een aparte spreekkamer. Twee ochtenden in de week zat een teamlid van het Team Zelfregie te wachten op de eerste Wmo-klant van die ochtend. Ongeacht wat de eerste vraag was, zelfs als hij/zij alleen iets kwam ophalen, kreeg de burger de vraag

voorgelegd of men bereid was om een gesprek te voeren met de professional. Van de uiteindelijk bijna negentig burgers in de Kanteling stond bijna iedereen hier welwillend tegenover. Een enkeling moest vanwege tijdgebrek snel weg. Vervolgens werd in het intakegesprek gevraagd naar de achtergrondsituatie en naar de verschillende leefdomeinen, waardoor ook mogelijke andere vraagstukken (‘de vraag achter de vraag’) ter sprake konden komen. De achterliggende gedachte was dat een inschatting of iemand gebaat is bij de

Kanteling pas mogelijk is nadat een serieus gesprek heeft plaatsgevonden. De professional die het intakegesprek voerde bleef regiehouder en contactpersoon. In de tweemaandelijkse

casuïstiekbesprekingen brachten de regiehouders hun casussen in, waarna het team met elkaar een arrangement van passende ondersteuning formuleerde. Overigens werd bij ongeveer tweederde van de burgers geconcludeerd dat na een kortdurende interventie van maximaal drie maanden het hulptraject afgesloten kon worden, omdat de burger verder voldoende ‘eigen kracht’ bezat. De terugkoppeling naar de burger en het volgen van het uitvoeringstraject waren taken van de regiehouder.

Na ruim een jaar veranderde de pilot van werkwijze. Het management anticipeerde op de verwachte veranderingen in het sociale domein en besloot daarop om de filosofie van de Kanteling verder te verspreiden. De teamleden werden fasegewijs vervangen door collega’s en de burgers werden niet langer willekeurig gekozen, maar na selectie door de reguliere frontoffice (Wmo/ Sociale Dienst-loket) doorverwezen naar de Kanteling. Daarbij werd de Kanteling ook verbreed, dat wil zeggen niet alleen burgers met Wmo-vragen, maar in principe alle burgers die zich meldden aan het Wmo/Sociale Dienst-loket, kwamen in aanmerking voor de Kanteling. Hoewel de voorbereidingen op de implementatie van de Kanteling maanden duurden, kreeg de Kanteling uiteindelijk geen vervolg en werd de pilot na drie jaar beëindigd. De voornaamste reden hiervoor was dat de wethouder de interne problematiek in de

uitvoerende afdeling Sociale Dienstverlening (waar de Wmo- en Wwb-consulenten onder vallen) prioriteit gaf om deze eerst op te lossen.

Leerproces

De professionals ervoeren de Kanteling als een leerproces waarin men de ruimte kreeg om te experimenteren met de grenzen van hun eigen professionaliteit. De grenzen tussen

dienstverlening en hulpverlening en tussen afstand en nabijheid werden afgetast. Het team was een mix van hulpverleners uit diverse welzijnsorganisaties en dienstverleners van verschillende gemeentelijke afdelingen. De bedoeling was om een synthese van kennis te vormen. Men ging bij elkaar te rade over vraagstukken rondom – en dit zijn slechts enkele onderwerpen die de revue passeerden - de Wmo, de Wet Werk en Bijstand, mantelzorg, gezinsproblematiek, schuldhulpverlening, leven met beperkingen, dagbesteding en eenzaamheid. Niet alleen praktische kennis werd uitgewisseld, maar ook (persoonlijke) overwegingen over het professioneel handelen werden besproken. Deze vertrouwelijkheid was niet direct aanwezig. De leden van het team hadden tijd nodig om aan elkaar te wennen en om vertrouwen op te bouwen. Voor veel gemeentemedewerkers kwam de burger nu ‘dichterbij’ dan in hun reguliere werkzaamheden. In het integrale intakegesprek ging het nu niet alleen over de voorzieningen, maar ook over het verdriet, de wanhoop en zingeving van de burgers. In de casuïstiekbesprekingen werd veel aandacht besteed aan mogelijke

psychosociale problematiek. Het gebeurde dat sommige gemeentemedewerkers aangaven dat deze manier van werken niet bij hen paste en dat zij zich meer vertrouwd voelden met hun reguliere werkzaamheden.

Naast persoonlijke processen was er ook een ontwikkeling van het professioneel handelen. In het leerproces werd het handelen van de teamleden steeds meer geëxpliceerd. Zaken die de professionals als normaal of vanzelfsprekend beschouwden, werden met elkaar besproken. Ook ging men met elkaar in gesprek over de principes van de Kanteling, zoals het dilemma tussen ‘eigen kracht’ en ‘eropaf (blijven) gaan’. Er was een toename van inzicht in de beperkingen en de reikwijdte van het eigen handelen. De gemeentemedewerker zagen (nog meer) dat het antwoord op de vraag van de burger niet (alleen) te vinden was in de individuele voorziening maar ook in psychosociale ondersteuning. De hulpverleners zagen dat praktische (materiële) voorzieningen soms een aanzienlijk deel van de oplossing boden. Dat betekende ook dat de samenwerking nodig was om de juiste interventies te kunnen aanbieden. De eigen expertise was een onderdeel van het arrangement ‘op maat’. Dit besef groeide door de terugkoppelingen van de burgers via de regiehouder en de interviews. Hierdoor werd steeds duidelijker dat passende ondersteuning vaak een combinatie van materiële en immateriële interventies inhield. Een meerwaarde daarbij was dat de teamleden met elkaar konden

afstemmen over de ingezette interventies; de zogeheten ‘korte lijnen’ namen vaak al een deel van de problematiek weg.

Professionele ruimte

De ruimte die het leerproces nodig had – en die door het management gegeven werd - was een belangrijke voorwaarde om de Kanteling te verkennen. Deze ruimte bestond uit de vrijheid om zonder verplichte meetbare indicatoren te onderzoeken hoe het team invulling kon geven aan de Kanteling. Hoewel het management in de loop van de drie jaar steeds meer ging vragen naar meetbare resultaten, bleef de Kanteling voor het team een vrije ruimte waarin men min of meer vrij kon onderzoeken (met inachtneming van de Wmo-verordening die de grenzen van het toewijzen van individuele voorzieningen bewaakte). De professionals

benutten deze ruimte met name door meer contactmomenten met de burgers in te plannen. Ze deden regelmatig taken die niet bij hun reguliere taakopvattingen hoorden (hierbij lijkt de

term ‘samen eropaf’ van toepassing). Om een paar voorbeelden te noemen: een teamlid ging samen met een burger naar de bank om te overleggen over hypotheken; ander teamleden namen in samenspraak met de burger contact op met de Geestelijke Gezondheidszorg (GGZ), de woningcorporatie of de Brijderstichting (verslavingszorg); voor een blinde cliënt werd naar een winkel gegaan voor een nieuwe vloer; personen uit de privékring van de professionals werden ingezet ten behoeve van de burgers. De term ontschotting lijkt hier op zijn plaats vanwege het afstemmen met andere partners in het veld, zodat burgers niet zelf naar diverse loketten hoefden. Het betekende voor zowel de gemeentemedewerkers als voor de

hulpverleners dat zij vanuit een nieuwe professionele rol handelden. Binnen het team werd deze rol herhaaldelijk geëvalueerd en de vraag ‘hoever moet je gaan?’ gaf regelmatig aanleiding tot discussies.

We zien dat de Kanteling bewegingsvrijheid bood die met name de gemeentemedewerkers in hun dagelijkse werkzaamheden bleken te missen. De tijdsdruk werd als belangrijkste oorzaak genoemd. De gemeentemedewerkers voelden zich tijdens hun reguliere werkdagen

gedwongen om alleen bezig te zijn met de productie; het wegwerken van achterstanden of wachtrijen en huisbezoeken zo kort mogelijk te houden. Hierdoor hadden zij het gevoel de burger niet de aandacht te kunnen geven die nodig was. Volgens de gemeentemedewerkers ging de nadruk op efficiency niet alleen ten koste van de burger maar ook ten koste van de gemeentemedewerkers. Men ervoer het als frustrerend om meer te willen betekenen voor burgers, maar tegelijkertijd niet bij machte te zijn om daadwerkelijk hiernaar te handelen. De Kanteling werd daarom als een welkome verruiming van hun mogelijkheden beschouwd. In de pilot was ruimte voor persoonlijke ontplooiing en intensiever contact met de burger.

Positie in de organisatie

Binnen de gemeentelijke organisatie werd vanuit een bedrijfsmatige benadering gewerkt. De taken binnen de Wmo/ Sociale Dienst waren in deelstappen opgedeeld die door specialisten uitgevoerd werden en de prestaties werden aan de hand van meetbare indicatoren bijgehouden en geëvalueerd. Deze New Public Managementgedachte ziet een overheidsorganisatie als een leverancier van diensten en de burger als klant. De werkwijze van de Kanteling strookte niet met de reguliere bedrijfsvoering. De ‘producten’ in de pilot waren niet uigedrukt in harde cijfers over doorlooptijden of instrumentaria die bewezen dat de Kanteling ‘werkte’. De uitkomst was namelijk een kwalitatief leerproces waarin professionals van elkaar leerden door onder andere ervaringskennis te delen. Deze benadering heeft vertrouwen en dialoog nodig. Hoewel het management in eerste instantie hiervoor de ruimte gaf, werd in het laatste jaar van de pilot het verzoek om harde uitkomsten en cijfers steeds nadrukkelijker. Daarop werd besloten om de financiële uitkomsten van de Kanteling door een extern adviesbureau te laten onderzoeken.

Uit dit onderzoek bleek dat de Kanteling financiële voordelen kent. De professionals noemden onder andere de preventieve werking van de integrale intake (zwaardere problematiek wordt voorkomen); de rechtstreekse communicatie tussen de diverse professionals (men weet elkaar snel te vinden) en de tijdsbesparing (de situatie van de burger wordt in één gesprek in kaart gebracht, dus meerdere intakegesprekken zijn onnodig) als reden waarom de Kanteling financieel gunstig zou werken. Ook de burgers uit de pilot werden betrokken bij het onderzoek en hun uitspraken zijn vertaald in financiële uitkomsten. Bijvoorbeeld: aan een burger die vanuit de Wet Werk en Bijstand een betaalde baan vond, hoefde geen uitkering meer verstrekt te worden. Of een andere burger bij wie een uithuisplaatsing vanwege schulden is voorkomen, leverde tevens een besparing op. Uiteindelijk bleek dat de investeringen en uitkomsten van de Kanteling nagenoeg tegen elkaar opwogen. Met andere woorden, iedere

euro die geïnvesteerd wordt zou bijna één euro opleveren. De investeringen werden in het onderzoek ruim genomen, namelijk het aantal bezoeken dat jaarlijks plaatsvindt aan het Wmo/Sociale Dienst-loket. Ervan uitgaande dat niet iedere burger ‘in de kracht gezet’ hoeft te worden – en dus geen integrale intake en intensieve begeleiding nodig heeft – zouden de financiële opbrengsten naar verwachting hoger komen te liggen, aldus de conclusie van het rapport. De opbrengsten zouden echter voor een deel ook naar andere partijen dan de gemeente gaan, zoals de woningcorporatie of AWBZ-instellingen.

De conclusies in het rapport werden door het management te onzeker bevonden, omdat de investeringen geen garantie gaven op financiële voordelen. Het is namelijk niet te voorspellen hoeveel uithuisplaatsingen in de toekomst voorkomen kunnen worden of hoeveel Wwb- uitkeringen stopgezet kunnen worden. Dit was één van de redenen waarom de pilot na drie jaar beëindigd werd. De voornaamste reden waren evenwel problemen binnen het cluster Sociale Dienstverlening, waar ook de gemeentemedewerkers uit de Kanteling toe behoorden. Het team Werk & inkomen lag publiekelijk onder vuur omdat cijfers niet zouden kloppen en bepaalde doelstellingen niet behaald werden. De clustermanager werd daarop geschorst en de wethouder legde vervolgens de prioriteit bij het op orde krijgen van dit team. Deze problemen waren overigens al in het tweede jaar van de pilot bekend en daarmee ook de consequenties voor de Kanteling. Daardoor lijkt het vooralsnog alsof er onvoldoende afstemming plaatsvond tussen de verschillende clusters. De scheiding tussen de clusters ‘beleid’ en ‘uitvoering’ kan hieraan hebben meegewerkt vanwege het effect dat de eigen taken voorop werden gesteld. Voor de professionals in de Kanteling gold dat zij voortdurend moesten afwachten; het bleef een lange tijd onzeker hoe de toekomst van de Kanteling eruit zou komen te zien. Tijdens de Kanteling waren de gemeentemedewerkers ook betrokken bij een andere pilot waarin men een efficiëntere bedrijfsvoering beoogde. De verschillen tussen deze pilot en de Kanteling waren groot. In de reguliere pilot was men specialist, stonden deeltaken centraal en was het bewaken van doorlooptijden een belangrijk element. In de Kanteling waren dezelfde

gemeentemedewerkers generalist en deden zij taken die buiten de eigen expertise lagen. Ook lagen de doelstellingen uiteen: in de Kanteling probeerden zij de burger te stimuleren tot actief burgerschap en werden de ‘eigen kracht’ en het sociaal netwerk ingezet. In de reguliere pilot werd de burger tot klant bestempeld die zo efficiënt mogelijk het juiste product of dienst aangeboden moest krijgen. Vooral van de gemeentemedewerkers werd flexibiliteit gevraagd vanwege de verschillende vormen van dienstverlening.

De stem van de professionals had weinig invloed op de uiteindelijke genomen beslissing om de Kanteling te beëindigen. Uit de interviews bleek dat er teleurstelling heerste en zelfs een zekere mate van cynisme over de cultuur binnen de organisatie.

8.4 Competenties

De benadering in de Kanteling vraagt bepaalde competenties van de professional met als doel zelfredzaamheid, sociale samenhang en participatie te bevorderen. Deze competenties zijn al in verschillende studies omschreven (zie bijvoorbeeld ‘De 10 competenties Maatschappelijke Ondersteuning van Movisie 2013; ‘De 8 bakens van Welzijn Nieuwe Stijl’ van het VWS 2010). Het is daarom interessant om te kijken welke competenties belangrijk zijn volgens de professionals en de burgers. Welke competenties zijn nodig en hoe worden deze verworven? In de interviews met de professionals werden voornamelijk competenties genoemd die de relatie met de burger centraal stellen. De meest belangrijke competenties in de Kanteling zijn volgens hen: empathisch vermogen of inlevingsvermogen; goed luisteren; interesse hebben in

de ander; aanvoelen waar de pijnpunten liggen en respect hebben voor de persoonlijke grenzen. Blijkbaar hadden de professionals de ervaring dat met name op deze competenties een beroep werd gedaan.

Over hun taak als generalist (in de pilot ‘regiehouder’ genoemd) hadden sommige

professionals twijfels. Het gaf soms gevoelens van onzekerheid om verantwoordelijk te zijn voor een burger met bepaalde problematiek die buiten de eigen expertise lag. Bovendien vroegen sommigen zich af of het voor de burger niet beter was om in dat geval de regie over te dragen aan iemand buiten het team die wel de expertise had, ondanks het feit dat de kans op versnippering dan weer werd vergroot. Hoewel men dus achter het idee stond dat één persoon aanspreekpunt was voor de burger en de professionals, waren er ook bedenkingen.

De gemeentemedewerkers verschilden in opvattingen ten aanzien van hun nieuwe rol. In de tweede fase van de pilot waren de gemeentemedewerkers duidelijk terughoudender. Zij beaamden dat bovengenoemde competenties belangrijk waren, maar zagen deze rol eerder weggelegd voor de professionals uit de welzijnsorganisaties. Vanuit hun visie moeten

gemeentemedewerkers een bepaalde afstand houden ten opzichte van de burger, want te veel betrokkenheid zou volgens hen onprofessioneel zijn. De gemeentemedewerkers uit het eerste team waren daarentegen enthousiaster. Zij beleefden meer arbeidsplezier in de pilot dan in hun reguliere werkzaamheden, omdat zij nu wel in de gelegenheid waren om burgers integraal te helpen. In plaats van verantwoordelijk te zijn voor een deel van de oplossing, waren ze nu autonoom en daardoor betrokken bij het totale proces. Het vergroten van de professionele ruimte werkte versterkend op de zelfredzaamheid van de burgers, volgens deze

gemeentewerkers.

Voor alle gemeentemedewerkers gold dat zij als regiehouder handelingen verrichtten die buiten hun dagelijkse taken vielen. Dus ook de gemeentemedewerkers die meer sceptisch stonden ten opzichte van de betrokken ambtenaar, gingen aan de slag met bijvoorbeeld andere instanties om een zo passend mogelijk antwoord te geven op de hulpvraag. Het voornaamste verschil tussen de twee lichtingen gemeentemedewerkers lag in de mate waarin men sociaal- emotionele ondersteuning gaf. Kennelijk haalden de gemeentemedewerkers die minder moeite hadden met de nabijheid, veel voldoening uit de persoonlijke contacten met de burger. Uit de interviews is tevens naar voren gekomen dat alle gemeentemedewerkers de Kanteling een betere vorm van dienstverlening vonden dan de reguliere uitvoering.

De professionals van de welzijnorganisaties hadden zelf het idee dat er weinig nieuws van hen werd verwacht. De doelstellingen uit de Kanteling bleken zij al in de praktijk te brengen. Het was voor hen vanzelfsprekend om het sociaal netwerk erbij te betrekken, om de burger op weg te helpen, om op positief gedrag te sturen door te benadrukken wat iemand nog wel kan, om contact te zoeken met andere instanties zoals de gemeente, kortom zij werkten al volgens de principes van de Kanteling. De competenties die als belangrijkste in de Kanteling werden genoemd waren voor hen leidend in hun dagelijkse contacten met cliënten. De professionals van de welzijnorganisaties vertelden dat afstemming, dialoog en betrokkenheid de

belangrijkste instrumenten zijn in de uitvoering van hun taken.

Interventies en competenties zijn complementair

De interventies en de rol van de professional zijn niet los van elkaar te zien. We maakten een onderscheid tussen materiële en immateriële interventies. De interventies die immaterieel werden genoemd, kunnen we beschouwen als een vorm van psychosociale ondersteuning. De materiële interventies waren meer praktisch, zakelijk en kortdurend van aard.

Deze scheiding leek soms wat kunstmatig, omdat advisering bijvoorbeeld zowel gericht kan zijn op de ‘dingmatige wereld’ (De Vries 2010) als op empowerment waarin de professional een relatie aangaat die gebaseerd is op gelijkwaardigheid en geloof in de kracht van de burger (Van Regenmortel 2009). Desondanks kozen we toch voor deze tweedeling, omdat hierdoor duidelijk werd dat het uiteindelijk niet sec om de interventies ging, maar om de persoon die de interventies uitvoerde.

Niet alleen de professionals stellen namelijk de relatie centraal, maar ook de burgers vinden het persoonlijke contact heel belangrijk, ongeacht of het een gemeentemedewerker was of een professional van een welzijnsorganisatie. De competenties die de burgers het meest

waardeerden waren: luisteren, ondersteunen en persoonlijke betrokkenheid. Daarnaast werden onder andere genoemd: kennis van zaken, vasthoudend, positieve inslag, begripvol, niet oordelen, hoop geven, warmte, daadkrachtig, niet als nummer behandelen, het gevoel geven dat je er mag zijn, empathie. Deze competenties laten een (pro-)actieve professional zien die niet alleen veel doet, maar ook beschikbaar is voor de burger. Deze competenties lijken een aanvulling te zijn op competenties van bijvoorbeeld Movisie die onder andere spreekt over ‘betrokken luisteren, het opbouwen van een vertrouwensrelatie, toegankelijk’ (2013). De afstandelijke, meer zakelijk professional werd door de burgers het minst positief beoordeeld.

Dat zij deze competenties belangrijk vonden, bleek ook uit de verhalen van de burgers van