Knelpunten en succesfactoren bij de signalering van schendingen

In de interviews wordt net als in eerder onderzoek (Van der Aa, et al., 2012) de nadruk gelegd op de beperkte capaciteit bij de politie voor proactieve handhaving, waardoor feitelijke signaleringen van schendingen door de politie maar weinig voorkomen. Niet alleen EM, maar ook (random) surveilleren en huisbezoeken door de wijkagent worden volgens de ketenpartners alleen ingezet in hoog-risico zaken. OvJ’s, toezichthouders en politieagenten benoemen het gebrek aan proactief toezicht als knelpunt.

Politie komt pas in beeld wanneer de hulpverleningsinstantie bij de OvJ of R-C aan de bel trekt dat verdachte of dader zich niet aan voorwaarden houdt. Dan wordt de politie verzocht de verdachte of dader aan te houden. (Politieagent eenheid Huiselijk Geweld, ervaring met verboden)

Proactief toezicht hangt op verschillende manieren samen met effectiviteit van verboden. Verschillende respondenten geven aan dat de politie een rol kan spelen in het proactief signaleren van schendingen. Zij geven aan dat surveillance en huisbezoeken niet alleen de naleving kunnen verbeteren via een verhoogd afschrikwekkend effect op de verdachte of dader, maar ook het veiligheidsgevoel van slachtoffers kunnen verhogen. Hierbij moet echter worden aangetekend dat proactief toezicht in de vorm van surveillance volgens enkele respondenten – zowel professionals, slachtoffers, als een verdachte – slechts een beperkte bijdrage levert op dit vlak, omdat de politie niet 24/7 ‘de wacht kan houden’. In een groot deel van de zaken is de

45 _{Van der Aa, et al. (2013) concluderen dat bij verboden als voorwaarde bij schorsing voorlopige hechtenis in 75%, bij VV in}

75% en bij v.i. in 91% van de zaken reclasseringstoezicht aanwezig is. Bij een verbod dat als gedragsaanwijzing is opgelegd, ligt reclasseringstoezicht minder voor de hand en komt het weinig voor.

88 signalering primair afhankelijk van meldingen van het slachtoffer, waardoor de signalering dus vooral reactief van aard is.

Belang van EM

EM wordt volgens de respondenten weinig toegepast. Bovendien verschillen de respondenten van mening over het belang ervan voor een adequate controle op naleving. De geïnterviewde toezichthouders geven (zoals ook in het onderzoek van Van der Aa, et al., 2012) aan dat EM effectief is in de controle op naleving van een gebiedsverbod en dat in dergelijke gevallen controle zonder EM voor hen niet goed mogelijk is. Zonder EM rest voor hen immers niets meer dan de naleving te bespreken met de verdachte of dader in het toezichtgesprek. Hoewel OvJ’s niet lijken te twijfelen aan de effectiviteit van EM voor controle op naleving, zijn zij minder stellig over de onmogelijkheid van de handhaving van een gebiedsverbod zonder EM, omdat volgens hen de politie, en de wijkagent in het bijzonder, ook kan signaleren. Het OM legt volgens de respondenten daarom ook vaak gebiedsverboden op zonder EM, in geval van schorsing van de voorlopige hechtenis of een VV. In paragraaf 5.3 zal blijken dat in onze steekproef bij slechts 4,4% van de locatieverboden EM is opgelegd.

Kennis over de verboden

Voor een goede signalering is volgens respondenten een wezenlijke randvoorwaarde dat de handhavers op de hoogte zijn van oplegging van het verbod, nadat deze door de OvJ of rechter(- commissaris) is opgelegd. Ook de bij een zaak betrokken hulpverlening, bijvoorbeeld Jeugdzorg, dient goed op de hoogte te worden gesteld van de inhoud van het verbod en de voorwaarden waaronder een cliënt bijvoorbeeld zijn of haar kinderen mag zien. Hoewel de registratie en de overdracht van de verboden en voorwaarden tussen de ketenpartners volgens de respondenten in het algemeen goed verloopt46, blijkt uit interviews met OvJ’s en politie dat de overdracht van kennis over oplegging en toegankelijkheid van deze informatie binnen de politieorganisatie een knelpunt vormt. Zo wordt de wijkagent niet standaard van oplegging op de hoogte gesteld en blijkt uit de interviews dat politieagenten op straat (bijvoorbeeld van het basisteam) ook niet altijd op de hoogte zijn van oplegging van verboden, hoewel zij volgens geïnterviewde politieagenten middels de wekelijkse briefing hiervan op de hoogte worden gesteld. Deels lijkt dit samen te hangen met de toegankelijkheid van de informatie. De toegankelijkheid van informatie is van belang, omdat de handhaving van verboden voor politieagenten in verschillende functies onderdeel is van een breder takenpakket. Dat politieagenten dit zelf als probleem ervaren, blijkt uit verschillende in de interviews gegeven voorbeelden van politieagenten die zelf methoden ontwikkelen om hun collega’s op de verboden te attenderen.

Zo vertelt een wijkagent na oplegging van een verbod het verbod te uploaden op Agora (‘Facebook van politie’). Dit doet hij omdat een verbod volgens hem maar een week op briefing blijft staan, terwijl de informatie op Agora blijft staan. Dat is handig in geval dat het verbod in het weekend overtreden wordt en de hulpofficier het OM niet kan bereiken voor een kopie van het vonnis. Een andere politieagent kopieert en plakt de voorwaarden laagdrempelig in het systeem, zodat ze gemakkelijk in te lezen zijn.

Ondanks deze eigen initiatieven binnen de politie zijn volgens de respondenten politieagenten op straat doorgaans onvoldoende geïnformeerd over de lopende verboden. Deze indruk wordt bevestigd in de interviews met slachtoffers.

46 _{Wel vermelden onze respondenten – net als in Van der Aa, et al. (2012) – dat het regelmatig voorkomt dat verboden die al}

zijn opgeheven, nog in het politiesysteem staan. Het is echter niet duidelijk in hoeverre dit tot problemen in de handhaving leidt. Verder verschilt de wijze waarop gedragsaanwijzingen worden doorgegeven van OM naar politie per parket, maar lijkt deze wijze in alle parketten wel geborgd te zijn.

89 Voor een goede signalering van schendingen door de politie is het niet alleen noodzakelijk dat politieagenten op de hoogte zijn van oplegging, maar ook dat zij voldoende kennis hebben van strafrechtelijke verboden. Op dit vlak lijken er nog problemen te bestaan. Enkele slachtoffers geven voorbeelden van situaties waarin politieagenten niet weten of er sprake is van een strafrechtelijk of civielrechtelijk verbod en er zelfs werd geweigerd te handhaven bij een schending, vanuit de veronderstelling dat het een civielrechtelijk verbod betrof. Dit probleem wordt overigens enkel door slachtoffers en niet door andere respondenten benoemd. Uit deze voorbeelden blijkt dat dit gebrek aan kennis ook gevolgen heeft voor welke handhavingsreactie op schending volgt, en de bewijsbaarheid en de tijdigheid van deze reactie (zie verder onder paragraaf 6.2.2 onder ‘Bewijsbaarheid en tijdigheid’ en ‘Risico-inschatting en gevoel van urgentie’).

In de interviews worden verschillende maatregelen genoemd om dit gebrek aan kennis van oplegging van een verbod of kennis over strafrechtelijke verboden te omzeilen, waardoor schendingen eerder worden gesignaleerd. Soms krijgt een slachtoffer een speciaal voorrangsnummer, zodat de politie direct weet om welke zaak het gaat als een slachtoffer belt. Sommige slachtoffers dragen ook een AWARE-knop, zodat de politie direct met het slachtoffer kan meekijken en -luisteren. Geïnterviewde politieagenten noemen daarnaast een alarmering in de vorm van een pop-up bericht in het scherm, zoals afspraak op locatie (AOL) of een afspraak op persoon (AOP) als extra maatregelen die het melden van een schending aan de politie efficiënter en effectiever maken, doordat politieagenten die minder goed in een zaak zitten in de omschrijving van deze afspraak kunnen lezen hoe zij in geval van melding (door het slachtoffer) dienen te handelen. Deze afspraak verschijnt als pop-up in het scherm. Op het moment dat slachtoffers dan 112 bellen, hoeft het slachtoffer geen uitleg te geven maar weet de behandelend politieagent dat hij of zij bijvoorbeeld direct een politiewagen naar het adres kan sturen. Naast een korte uitleg over wat te doen in geval van melding, geeft een wijkagent aan ook de omschrijving van het verbod aan de afspraak toe te voegen, zodat de informatie toegankelijker is. Deze aandachtvestigingsmaatregelen zijn geen formeel onderdeel van een verbod maar worden wel regelmatig geadviseerd in zaken waar een verbod van kracht is. Ze kunnen in de praktijk door een (wijk)agent of een andere ketenpartner worden voorgesteld.

Samenvattend lijkt de communicatie over oplegging van een verbod binnen de politie, de toegankelijkheid van deze informatie en kennis over de (strafrechtelijke) inhoud van een verbod bij zowel politie als hulpverlening een mogelijk knelpunt te zijn in de signalering van schendingen. Door het slachtoffer een speciaal voorrangsnummer te geven, een AWARE-knop en een AOL of AOP aan te maken kan dit probleem worden omzeild.

Omschrijving van verboden

Zoals uit paragraaf 7.2.1 Beschrijvingen van aard en ernst van schendingen zal blijken, worden er regelmatig incidenten gemeld waarvan voor zowel het slachtoffer als de handhavers niet duidelijk is of ze onder het verbod vallen. In dat kader geven enkele respondenten, onder wie OvJ’s, politieagenten, slachtoffers en toezichthouders, aan dat volgens hen een meer specifieke omschrijving van de verboden zou kunnen bijdragen aan een betere vaststelling en signalering van daadwerkelijke schendingen.47

In geval van contactverboden zit de verbetering in meer specifieke omschrijvingen zoals het verbieden van de wijze van contact. Hierbij blijkt er volgens een toezichthouder namelijk regelmatig onduidelijkheid te bestaan bij verdachten en daders in hoeverre ook indirect contact (via derden) en contact via social media of telefonisch is verboden. In geval van een

47 _{Geïnterviewde verdachten en daders benoemen dit knelpunt overigens niet. Vijf van de zes geïnterviewde verdachten en}

daders vonden de informatievoorziening over het verbod duidelijk. Het is niet duidelijk in hoeverre deze verdachten en daders ook schriftelijk zijn geïnformeerd, hoewel zij allen mondeling informatie hebben ontvangen over oplegging en inhoud, zie verder paragraaf 7.2.2 Informatie over het verbod aan daders en verdachten.

90 gebiedsverbod levert de omschrijving van het verbod in een straal volgens geïnterviewde slachtoffers, toezichthouders en OvJ’s problemen op bij het vaststellen of een incident al dan niet een schending betreft, zowel voor het slachtoffer zelf, als voor de politie.

Uit de interviews met enkele toezichthouders en één verdachte blijkt dat de omschrijvingen ook voor verdachten en daders onduidelijk kunnen zijn. Zo vertelt een welwillende verdachte hierover proactief contact op te nemen met de toezichthouder omdat hij bevreesd is per ongeluk een schending te begaan (zie hiervoor ook paragraaf 7.2.2. Informatie over het verbod aan daders en verdachten). Om interpretatieproblemen te voorkomen, adviseert een geïnterviewde toezichthouder verdachten en daders ook de omringende straten te vermijden en niet met de precieze afstand te ‘spelen’. Verschillende respondenten geven echter ook aan dat sommige verdachten en daders bewust de grenzen lijken op te zoeken en schendingen plegen onder het mom van ‘toevallige ontmoetingen’ (zie ook paragraaf 7.2.1 Beschrijvingen van aard en ernst van schendingen en paragraaf 6.2.2 over knelpunt bewijsbaarheid en tijdigheid). Een OvJ geeft in het interview aan hier op de volgende manier mee om te gaan:

De OvJ geeft een voorbeeld van een burentwist. Een man zorgde voor overlast in de buurt. De OvJ heeft een gedragsaanwijzing opgelegd, ondanks dat de handhaving lastig is wanneer betrokkenen in dezelfde buurt wonen. Om die reden heeft de OvJ de gedragsaanwijzing heel specifiek omschreven, bijvoorbeeld ‘geen vervolging bij toevallig contact’. De verdachte kon de woning vrij in- en uitgaan, zonder bij de buren voorbij te gaan. De respondent heeft aangegeven dat als verdachte daar wel aan voorbijgaat, hij daar in beginsel niets te zoeken heeft en er om uitleg wordt gevraagd. De respondent geeft aan dat OvJ’s soms gewoon creatief moeten durven zijn. (OvJ)

Uit de interviews blijkt verder dat locatieverboden soms gepaard gaan met een plattegrond, waarvan de OvJ de stukken waar de verdachte zich niet mag begeven rood heeft gekleurd.

Voorts is het gebrek aan een gespecificeerde omschrijving van een verbod volgens enkele OvJ’s met name in geval van gedragsaanwijzingen een knelpunt, vanwege de hoge werkdruk op ZSM. Zo geeft een geïnterviewde OvJ aan dat er op ZSM geen tijd is om te beslissen over uitzonderingen in geval van een contactverbod, bijvoorbeeld vanwege omgangsregelingen of een partnergesprek. Eén OvJ geeft aan dit probleem te omzeilen door aan de omschrijving toe te voegen dat Veilig Thuis of de toezichthouder uitzonderingen kunnen maken.48

Tot slot blijkt uit het voorgaande dat de mate waarin professionals aandacht hebben voor de omschrijving van een verbod verschilt, evenals de mate waarin zij dit als belangrijk beschouwen voor een adequate signalering. Niet alle professionals kaarten dit namelijk als knelpunt aan, terwijl verschillende respondenten bovendien aangeven dat omschrijvingen (met name van gedragsaanwijzingen) vrij standaard zijn. De meeste respondenten (politieagenten, OvJ, toezichthouders) zijn ervan overtuigd dat de verdachten en daders goed weten wat ze wel en niet mogen doen. Een slachtofferadvocaat beschrijft zelfs dat zij wanneer zij een dossier leest, niet let op de inhoud van een verbod, want een contactverbod is volgens deze respondent ‘vrij common sense’. Dat dit wellicht toch niet zo vanzelfsprekend is, blijkt bijvoorbeeld uit een opmerking van een OvJ dat een contactverbod volgens deze respondent ook een locatieverbod voor dat slachtoffer inhoudt. Het is onduidelijk in hoeverre deze OvJ in zulke gevallen zowel een contact- als locatieverbod oplegt.49

48 _{Deze OvJ geeft aan dat een gedragsaanwijzing ook niet te breed kan worden geformuleerd en stipt kort het spanningsveld}

aan tussen flexibiliteit van het verbod en rechtsbeginselen, bijvoorbeeld dat een verdachte recht heeft om te weten waar hij of zij aan toe is.

49 _{Ook de definitie van ‘contact zoeken’ is niet vanzelfsprekend, zo blijkt uit het volgende voorbeeld uit correspondentie tussen}

slachtoffer, SHN en OvJ dat naar voren kwam in de dossierstudie: een verdachte die het slachtoffer goed kende was volgens het slachtoffer in het verpleegtehuis van de moeder van het slachtoffer bewust koffie gaan drinken om het slachtoffer daar te treffen. Het slachtoffer wist dat de verdachte geen andere reden had om het verpleegtehuis te bezoeken. De verdachte had het

91 Belang wijkagent

Hoewel het direct signaleren van een schending in de praktijk problematisch is, wijzen veel politieagenten, enkele OvJ’s en toezichthouders op het belang van de wijkagent in het proces van signalering. De wijkagent kan volgens verschillende respondenten een ‘oogje in het zeil houden’. Zo beschrijven toezichthouders dat zij als ze een vermoeden hebben dat de cliënt het verbod schendt, de wijkagent inseinen die dan extra oplet. De wijkagent speelt op verschillende manieren een belangrijke rol in de handhaving. Ten eerste kan de wijkagent belangrijke contextinformatie leveren, met inachtneming van deze informatie kan het verbod vervolgens op de juiste manier worden gehandhaafd. Wijkagenten weten via huisbezoeken veel over de context van de zaak, zoals de relatie tussen verdachte of dader en het slachtoffer, en de eventuele aanwezigheid van (psychi(atri)sche) problematiek bij het slachtoffer, zoals verslaving en borderline. Hierdoor kan de wijkagent beter inschatten wat er speelt, hoe angstig het slachtoffer is, hoe de verdachte of dader ‘in de situatie staat’ en in hoeverre het verbod nageleefd zal worden en daadwerkelijk wordt nageleefd. De door de wijkagent verzamelde contextinformatie is van belang, omdat het een ander beeld kan opleveren dan de informatie in het dossier.

Een wijkagent benoemt dat hij binnen tien minuten doorheeft of een verdachte of dader zich aan het verbod gaat houden, onder andere op basis van een inschatting van de mate waarin de verdachte of dader in de emotie zit. Deze kennis is volgens de wijkagent van belang voor justitie.

Doordat de wijkagent over veel contextinformatie beschikt, kan er ook beter maatwerk worden geleverd, wat bijvoorbeeld van belang is voor het beslissen over de inzet van proactieve en reactieve maatregelen. Een wijkagent vertelt over een casus waarin er sprake was van een gebiedsverbod ter bescherming van meerdere buren, waarin de wijkagent na meerdere meldingen van schendingen en problemen met bewijsbaarheid creatieve oplossingen had bedacht om de pakkans te vergroten:

Normaal gesproken wordt de politie gebeld en moet men het verhaal meerdere keren vertellen voordat de melding uitgezet wordt aan de politieauto. Dat duurt twee a drie minuten, voordat de politie wordt uitgestuurd is men 5 tot 10 minuten verder. Dat maakt de kans kleiner dat de verdachte of dader op heterdaad wordt betrapt. De schakel met telefooncentrale en meldkamer moest eruit. In politieauto zitten smartphones, dus er werd een app groep aangemaakt met de buurt en die appgroep is toegelaten op de smartphones van collega’s in de auto. Buurtgenoten konden direct met hen appen. De buurtgenoten die werden toegelaten waren de personen met wie wijkagent in gesprek was gegaan, naaste buren en twee deuren verder. De groepsgrootte werd beperkt tot 10-12 personen. De appgroep was gemaakt voor de noodroeptelefoon, van de noodhulpdiensten. Die hebben de telefoon altijd bij zich. Soms kregen ze een appje terug van we staan bij een aanrijding dus we kunnen niet langs komen. Maar de buren voelden zich sneller gehoord, want ze hoefden niet iedere keer opnieuw hetzelfde verhaal uit te leggen. (wijkagent)

Ook wanneer er professionals werkzaam in gespecialiseerde functies bij een zaak betrokken zijn kan de wijkagent belangrijke contextinformatie aanleveren, vooral wanneer deze personen zelf geen huisbezoeken afleggen, zo blijkt uit het volgende voorbeeld:

Een ander voorbeeld betreft een eer gerelateerde zaak waarin de wijkagent de indruk had dat het Veiligheidshuis te zwaar instak. De wijkagent geeft deze indrukken ook mee aan de OvJ, voorafgaande aan oplegging van een verbod. De wijkagent vertelt hoe er ‘een eliteclub van politieprofessionals’ op de zaak werd gezet, die wellicht hoger geschoold zijn dan de respondent. Maar de respondent is meerdere keren voorbij de voordeur geweest en heeft met alle familieleden

slachtoffer niet aangesproken. Volgens het slachtoffer betrof dit een schending van het verbod, omdat zij zijn intentie beschouwde als ‘contact zoeken’. De OvJ gaf echter aan dat dit soort contact niet onder de omschrijving van het contactverbod viel.

92 gesprekken gevoerd. De wijkagent heeft zich er hard voor gemaakt dat het Veiligheidshuis de zaak anders moest insteken en er is weer rust in het gezin. (Wijkagent)

Contextinformatie is voorts van cruciaal belang in huiselijk geweld zaken, in welk verband enkele OvJ’s en de liaisons van de politie in hun interviews benoemen dat het belangrijk is om er achter te komen welke beweegredenen slachtoffers hebben voor hun gedrag, bijvoorbeeld wanneer zij zelf contact opzoeken met verdachte of dader. Met inachtneming van de contextinformatie kan het verbod vervolgens op de juiste manier worden gehandhaafd, inclusief de beslissing tot opheffing van het verbod.

Ten tweede geeft het contact met de wijkagent de verdachte of dader het gevoel dat hij in de gaten wordt gehouden, hetgeen de naleving kan bevorderen. Ook kan de aanhouding van een verdachte of dader na schending van het verbod efficiënter verlopen door het persoonlijke contact.

Een wijkagent geeft een voorbeeld waarin een verdachte zich na schending zelf bij hem meldde. Er was op dat moment al enige tijd een eenheid naar hem op zoek. (Wijkagent)

Ten derde geeft het contact met de wijkagent het slachtoffer het gevoel dat er naar haar of hem wordt omgekeken, hetgeen de meldingsbereidheid kan bevorderen. Hierdoor kunnen schendingen eerder door de politie gesignaleerd worden.

Door aanwezig en bereikbaar te zijn als aanspreekpunt – ook voor buurtgenoten – lijkt