Het algemeen kader: strafrechtelijke, civielrechtelijke en bestuursrechtelijke verboden

Als gezegd, zijn verboden niet alleen strafrechtelijk, maar mogelijk ook civiel- en bestuursrechtelijk van aard. Hoewel dit onderzoek zich uitdrukkelijk toespitst op de strafrechtelijke verboden, is het van belang om ook dat bredere beeld te schetsen. Niet alleen omdat de strafrechtelijke, civielrechtelijke en bestuursrechtelijke verboden soms naast elkaar of in combinatie met elkaar kunnen worden opgelegd aan een persoon, maar ook omdat de drie genoemde rechtsgebieden eenzelfde tendens vertonen. Te weten de tendens dat de maatschappelijke en politieke aandacht voor veiligheid in de zin van bescherming van slachtoffers en gedragsbeïnvloeding van daders is toegenomen, met als gevolg een toename in de wettelijke mogelijkheden om verboden op te leggen dan wel een aanscherping van de bestaande wettelijke mogelijkheden. Dit is met name te zien in het strafrecht en het bestuursrecht (Jue-Volker, 2018; 2016; Struijk, 2018; Struijk & Van der Wolf, 2018; Bleichrodt, 2011). In het onderstaande wordt, in aanvulling op eerder onderzoek (Van der Aa, et al., 2012, deel 1), een beknopt overzicht gegeven van achtereenvolgens de bestaande strafrechtelijke verboden, civielrechtelijke verboden en bestuursrechtelijke verboden. Daarbij wordt tevens kort ingegaan op hun onderlinge verhouding.

47

3.2.1 Strafrechtelijke verboden

Zoals in hoofdstuk 1 weergegeven, waren er ten tijde van de gegevensverzameling voor dit onderzoek veertien strafrechtelijke modaliteiten waarbinnen een verbod kan worden opgelegd. Het zou de functie van dit derde hoofdstuk te buiten gaan om alle modaliteiten zo uitvoerig te bespreken zoals in paragraaf 3.3 wordt gedaan voor het reeds genoemde viertal strafrechtelijke modaliteiten. Op deze plaats wordt dan ook volstaan met een enkele, overkoepelende opmerking. Het viertal modaliteiten vertoont de wezenlijke overeenkomst dat het verbod door een vertegenwoordiger van de Nederlandse overheid (OvJ, rechter) wordt opgelegd. Dit uitgangspunt heeft zowel voor- als nadelen voor het slachtoffer van overlastgevend, strafwaardig gedrag. Enkele voordelen in dit verband zijn dat het slachtoffer geen risico loopt op proceskostenveroordeling, dat hij/zij niet zelf verantwoordelijk is voor bewijsvergaring en –levering en ten slotte dat hij/zij niet zelf verantwoordelijk is voor het toezicht op de naleving van het verbod door de dader. De nadelen zijn evenwel dat het slachtoffer afhankelijk is van de beslissingen van de autoriteit of een verbod wordt opgelegd en zo ja, wat de inhoud en duur daarvan is en wat de consequentie zal zijn als de dader het verbod schendt. Bovendien kan er in de gevallen waarin het verbod niet dadelijk uitvoerbaar is verklaard – zie nader in paragraaf 3.3 – veel tijd overheen gaan voordat een verbod daadwerkelijk van kracht is en het slachtoffer daadwerkelijk wordt ‘beschermd’. Dit maakt, dat het slachtoffer er belang bij kan hebben om de gewenste bescherming langs een andere weg af te dwingen en zelf de regie en controle in handen te kunnen hebben. Het civiele recht biedt hem/haar daar mogelijkheden toe. Hieronder wordt daarom op beknopte wijze het wettelijk kader van de civielrechtelijke verboden geschetst.

3.2.2 Civielrechtelijke verboden

Het civiele recht biedt slachtoffers de mogelijkheid om een contact- of gebiedsverbod af te dwingen, ten einde te worden beschermd tegen de persoon die hem/haar in enigerlei mate heeft lastig gevallen. Hiertoe dient het slachtoffer – als eiser – aan te voeren dat die persoon – de gedaagde – onrechtmatig heeft gehandeld jegens hem/haar, dan wel dat er een reële dreiging bestaat dat de gedaagde dat in de toekomst zal doen. Met andere woorden, de juridische grondslag voor een civielrechtelijk verbod is een onrechtmatige daad op basis waarvan een rechterlijk verbod wordt gevorderd (art. 6:162 jo. 3:296 BW; zie nader Van der Aa, et al., 2012). De reeds lang bestaande procedure hiertoe is tweeërlei. Voor de in de praktijk nauwelijks voorkomende situaties waarin er voor het slachtoffer als eiser geen spoedeisend belang is, bestaat er de zogeheten bodemprocedure. Voor de veelvoorkomende situaties waarin er voor het slachtoffer als eiser wel degelijk een spoedeisend belang is, bijvoorbeeld omdat de gedaagde nog ‘vrij rondloopt’, of binnenkort na detentie vrijkomt, bestaat er de zogeheten kortgedingprocedure (art. 254-260 Rv). De in die procedure bevoegde voorzieningenrechter buigt zich dan op (zeer) korte termijn over de vordering van eiser tot het opleggen van contact- of gebiedsverbod aan de gedaagde. In de praktijk maken slachtoffers regelmatig gebruik van deze mogelijkheid. Belangrijk in dat verband is, dat het enkele feit dat in een strafzaak reeds een verbod is opgelegd aan de betreffende persoon niet als zodanig meebrengt dat het slachtoffer als eiser in een kortgedingprocedure geen belang meer zou hebben bij zijn/haar vordering (onder meer bepaald door het hof Den Haag 30 augustus 2016, ECLI:NL:GHDHA:2016:2996). Anders gezegd, een strafrechtelijk verbod en een civielrechtelijk verbod kunnen naast elkaar bestaan.

Het zelfstandig belang van een slachtoffer om een civielrechtelijk verbod af te dwingen – naast hetgeen al is genoemd in paragraaf 3.2.1 – kan er bijvoorbeeld in zijn gelegen om een locatieverbod te vorderen voor een groter gebied dan is bepaald in het strafrechtelijk verbod dat

48 aan de desbetreffende persoon is opgelegd. Of voor een langere duur dan die in het strafrechtelijk verbod is bepaald. De voorzieningenrechter verbindt bovendien in de meeste gevallen een dwangsom aan schending van het verbod, waardoor het slachtoffer zelf handhavend kan optreden. In de praktijk zitten hier echter soms wat haken en ogen aan. Het slachtoffer moet allereerst – meestal via een advocaat – een deurwaarder inschakelen. Deze functionaris kan dan overgaan tot het vorderen van de verbeurde dwangsom en in het uiterste geval zelfs tot lijfsdwang van de gedaagde, mits er getuigenverklaringen zijn afgelegd over de schending door de gedaagde. De rol van de politie bij deze handhaving van civielrechtelijke verboden is bovendien onduidelijk (Van der Aa, et al., 2012). De voorzieningenrechter kan in zijn vonnis opnemen dat de eiser (het slachtoffer) gemachtigd is om ‘zonodig met behulp van de sterke arm’ (zie onder meer gerechtshof Leeuwarden 9 oktober 2012, ECLI:NL:GHLEE:2012:BX9793 en Rb. Almelo 27 november 2007, ECLI:NL:RBALM:2007:BC3320) het verbod ten uitvoer te leggen. Hoewel de door het slachtoffer ingeschakelde deurwaarder in dergelijke gevallen dus de politie om hulp kan vragen, blijkt de politie hier in de praktijk in wisselende mate gehoor aan te (willen) geven (Van der Aa, et al., 2012). Sommige politieagenten blijken het namelijk als een civiele kwestie te zien en grijpen pas in als de gedaagde bij schending van het civielrechtelijk verbod tevens een strafbaar feit heeft gepleegd.

3.2.3 Bestuursrechtelijke verboden

Ook in het bestuursrecht bestaan reeds lange tijd mogelijkheden om een verbod te geven aan een overlastgevend persoon. Los van allerlei afzonderlijke regelingen daartoe die gemeenten in hun Algemeen Plaatselijke Verordening hebben opgenomen, gaat het dan van oudsher om de mogelijkheden gegrond op art. 172, derde lid, Gemeentewet (de zogeheten lichte bevelsbevoegdheid van de burgemeester) en op art. 175 en art. 176 Gemeentewet (de zogeheten noodbevoegdheden van de burgemeester). Veelal betreffen het dan gebieds- of verblijfsverboden, waarin het een persoon wordt verboden in een bepaald gebied of op een bepaalde locatie te komen, of het bevel zich te verwijderen uit een bepaald gebied. Bij de noodbevoegdheden dient er daarvoor sprake te zijn van een noodsituatie en de noodzaak van een dergelijk verbod om de openbare orde te handhaven of gevaar te beperken. Al deze bevoegdheden uit de Gemeentewet hebben gemeen dat zij een algemene grondslag bieden om een bestuursrechtelijk (beschermings)bevel te geven (Jue-Volker, 2015). Dit is anders bij de meer recente bestuursrechtelijke verboden die door de wetgever zijn gecreëerd. Die nieuwe toepassingsmogelijkheden bieden anders dan de traditionele mogelijkheden geen algemene maar een specifieke, overlastbestrijdende grondslag voor een (beschermings)bevel. Zo is er het huisverbod op grond van de Wet tijdelijk huisverbod (Wet van 9 oktober 2008, Stb. 2008, 421, i.w.tr. 1 januari 2009, Stb. 2008, 484), het gebiedsverbod, het groepsverbod en de meldplicht op grond van de Wet maatregelen bestrijding voetbalvandalisme en ernstige overlast (art. 172a en 172b Gemeentewet; Wet van 7 juli 2010, Stb. 2010, 325, i.w.tr. 1 september 2010, Stb. 2010, 325), de vrijheidsbeperkende maatregel op grond van de Tijdelijke wet bestuurlijke maatregelen terrorismebestrijding (Wet van 10 februari 2017, Stb. 2017, 51, i.w.tr. op 1 maart 2017, Stb. 2017, 65) en de gedragsaanwijzing van de burgemeester om handhavend op te treden bij herhaaldelijke woonoverlast op grond van de Wet aanpak woonoverlast (art. 151d Gemeentewet, Wet van 17 februari 2017, Stb. 2017, 77; i.w.tr. op 1 juli 2017, Stb. 2017, 113).

Deze wetten hebben specifieke bestuursrechtelijke mogelijkheden gecreëerd om personen aan te pakken die een grote inbreuk maken op de subjectieve veiligheid. Toch zijn niet alle mogelijkheden in het bestek van dit onderzoek strikt te kwalificeren als ‘verbod’. Bijvoorbeeld omdat ze te zeer een openbare ordeverstorend karakter hebben, in plaats van bescherming van een

49 initieel, concreet slachtoffer. In het licht hiervan wordt op deze plaats enkel het huisverbod nader besproken. Dit huisverbod kan effectief zijn om slachtoffers te beschermen, aangezien de burgemeester – in de praktijk is dat vaak de gemandateerde hulpofficier – hiermee kan gelasten dat een (potentiële) pleger van huiselijk geweld voor maximaal 28 dagen uit huis wordt geplaatst, indien uit feiten of omstandigheden blijkt dat zijn/haar aanwezigheid in de woning ernstig en onmiddellijk gevaar oplevert voor de veiligheid van één of meerdere personen met wie hij/zij een huishouden deelt of indien op grond van feiten of omstandigheden een ernstig vermoeden van dit gevaar bestaat (art. 2 jo 9 Wet tijdelijk huisverbod). De burgemeester draagt er bovendien zorg voor dat naleving van het huisverbod wordt gecontroleerd door de politie. Indien de uithuisgeplaatste het huisverbod schendt, levert dat een zelfstandig strafbaar feit op, dat kan worden bestraft met een gevangenisstraf van ten hoogste twee jaren of een geldboete van de vierde categorie (art. 11 Wet tijdelijk huisverbod). Gedurende de periode van het huisverbod krijgen alle betrokkenen (uithuisgeplaatsten, achterblijvers en kinderen) hulpverlening aangeboden, hetgeen vanuit het oogpunt van de effectiviteit van een dergelijk verbod een belangrijke factor lijkt te zijn. In dat kader is uit de effectevaluatie naar voren gekomen dat na toepassing van een huisverbod nieuw huiselijk geweld vaker uitblijft en dat als er wél nieuw huiselijk geweld plaatsvindt, het om minder incidenten gaat dan in (vergelijkbare) situaties waarin geen huisverbod is opgelegd (De Vaan, Timmermans, & Homburg, 2013). Dit wordt echter niet bevestigd door een andere effectmeting, waarin de onderzochte groep plegers van huiselijk geweld die uit huis werd geplaatst in de daarop volgende jaren géén lagere recidive vertoonde dan de controlegroep van plegers van huiselijk geweld zonder huisverbod (Alberda, Boonmann, & Wartna, 2015). Hoe dan ook, kan er vanwege de relatief korte duur van het huisverbod van 28 dagen (in eerste instantie 10 dagen en daarna eventueel verlenging tot maximaal 28 dagen) een zelfstandig belang bestaan voor het slachtoffer om aanvullend nog in kort geding een contact- of gebiedsverbod af te dwingen.

De bestuursrechtelijke verboden staan niet alleen in relatie tot de civielrechtelijke verboden maar ook tot de strafrechtelijke verboden. Die relatie kan in de praktijk complex zijn, bijvoorbeeld ter zake van een strafrechtelijk verbod dat is opgelegd op grond van de gedragsaanwijzing van de OvJ (art. 509hh Sv; vgl. art. 172a, vijfde lid, Gemeentewet). De praktijk laat voorbeelden zien waarin een verbod opgelegd binnen deze, in paragraaf 3.3 nader te bespreken, strafrechtelijke modaliteit wordt verward met een bestuursrechtelijk gebiedsverbod afgegeven door de burgemeester op grond van art. 172a gemeentewet (zie o.a. Rb. Overijssel 24 december 2015, ECLI:NL:RBOVE:2015:5725). De verwevenheid van de bestuursrechtelijke verboden met het strafrecht doet zich voorts ook voor in die situaties waarin schending van het verbod een zelfstandig strafbaar feit vormt dat strafrechtelijk kan worden bestraft. Dit is het geval bij schending van een verbod op grond van art. 172 Gemeentewet, art. 172a Gemeentewet en art. 11 Wet tijdelijk huisverbod. In laatstgenoemd geval is de Richtlijn voor strafvordering huiselijk geweld van toepassing (2015R049, in werking getreden op 1 maart 2015, Stcrt. 2015, 3954; zie nader voor de vervolging inzake dit strafbaar feit het arrest HR 3 april 2012, NJ 2012, 239, waarin de Hoge Raad het niet noodzakelijk heeft geacht dat het woord ‘uithuisgeplaatste’ in de tenlastelegging wordt toegevoegd, omdat uit de definitiebepaling van de Wet tijdelijk huisverbod volgt dat een uithuisgeplaatste iemand is aan wie een huisverbod is opgelegd). In de Richtlijn staat onder meer dat het OM bij een persoon die voor de eerste maal een huisverbod overtreedt twee weken gevangenisstraf zal eisen en bij een recidivist vier weken. Ook wordt hierin ingegaan op de verhouding tot strafrechtelijke, vrijheidsbeperkende verboden. “Zo kan ter ondersteuning van de hulpverlening aan het/de slachtoffer(s) het opleggen van een straatverbod of contactverbod als bijzondere voorwaarde worden gevorderd of als afzonderlijke vrijheidsbeperkende maatregel (art.

50 38v Sr) worden opgelegd”, vermeldt de Richtlijn. Op beide strafrechtelijke modaliteiten wordt nader ingegaan in paragraaf 3.3. Daarin zal eveneens nader worden ingegaan op de strafrechtelijke modaliteit van de schorsing van de voorlopige hechtenis, waarbij zich in de praktijk een verwevenheid met het bestuursrecht voordoet. In jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State is uitgemaakt dat een verbod dat binnen die strafrechtelijke modaliteit is toegepast ten aanzien van een verdachte kan cumuleren met het bestuursrechtelijk huisverbod (ABRvS 18 mei 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BQ4958, Gst. 2012/57, m.nt. L.J.J. Rogier).

Tot slot van deze paragraaf nog een kort woord over andere bestuursrechtelijke verboden in dit verband. Dit zijn de verboden die op grond van de Wet Bijzondere Opnemingen in Psychiatrische Ziekenhuizen (Wet BOPZ van 29 oktober 1992, Stb. 1992, 669, in werking getreden op 31 december 1992, Stb. 1992, 670) kunnen worden opgelegd in het kader van de voorwaardelijke machtiging (art. 14a-g), het voorwaardelijk verlof (art. 45) en het voorwaardelijk ontslag uit een psychiatrisch ziekenhuis (art. 47).15 Op grond van de modaliteit van een voorwaardelijke machtiging kunnen aan iemand die een zodanige geestesstoornis heeft dat hij een gevaar voor zichzelf of voor zijn omgeving vormt, voorwaarden worden opgelegd met betrekking tot diens gedrag en het gevaar dat hij veroorzaakt. Het doel daarvan is het zodanig afwenden van het gevaar dat opname in een psychiatrisch ziekenhuis kan worden voorkomen. De rechter kan die machtiging – op basis van een geneeskundige verklaring en een behandelplan – verlenen voor maximaal zes maanden, waarna hij de machtiging op verzoek van de OvJ telkens voor maximaal een jaar kan verlengen. Het op grond van deze modaliteit toegepaste verbod dient enerzijds ter bescherming van de maatschappij maar ook ter bescherming van de persoon zelf. Ook op grond van de modaliteiten van het voorwaardelijk verlof en het voorwaardelijk ontslag kunnen aan een persoon voorwaarden worden gesteld betreffende diens behandeling of diens gedrag, voorzover dit gedrag het potentieel gevaar voor het slachtoffer, voortvloeiend uit de stoornis van de geestvermogens van de dader, beïnvloedt.