Achtergrond
In de afgelopen jaren is er in de wetgeving, het beleid en de uitvoeringspraktijk van het strafrecht op velerlei wijze uiting gegeven aan de maatschappelijke en politieke roep tot versterking van de rechtspositie van slachtoffers van criminaliteit. Recente voorbeelden daarvan zijn onder meer de op 1 april 2017 in werking getreden wet ter implementatie van de EU Richtlijn 2012/29/EU betreffende de minimumnormen voor de rechten, de ondersteuning en de bescherming van slachtoffers van strafbare feiten (Wet van 8 maart 2017, Stb. 2017, 90 en 128) en het Besluit slachtoffers van strafbare feiten (Besluit van 24 augustus 2016, Stb. 2016, 310 en Stb. 2017, 128). Met zowel de wet als het besluit – evenals nadere regelgeving en beleid, zoals de Aanwijzing slachtofferrechten (2018A005) – is getracht een stevige impuls te geven aan de informatievoorziening aan slachtoffers over hun rechten, alsook een betere bescherming van (kwetsbare) slachtoffers (Kamerstukken II 2016/17, 33 552, 28). In het licht van die slachtofferbescherming vindt bovendien sinds 1 juni 2018 standaard een individuele beoordeling van de kwetsbaarheid van het slachtoffer plaats. Deze nieuwe beoordeling geschiedt door de politie tijdens de aangifte en dient ertoe om “specifieke beschermingsbehoeften te onderkennen en om te bepalen of en in welke mate het slachtoffer tijdens het strafproces en de tenuitvoerlegging van strafrechtelijke beslissingen van bijzondere maatregelen gebruik moet kunnen maken, gelet op zijn bijzondere kwetsbaarheid voor secundaire en herhaalde victimisatie, voor intimidatie en voor vergelding” (art. 10, eerste lid, Besluit slachtoffers van strafbare feiten). De genoemde ‘bijzondere maatregelen’ zien dan onder meer op toepassing van de zogeheten beschermingsbevelen. Gestoeld op de EU Richtlijn betreffende het Europees beschermingsbevel (Richtlijn 2011/99/EU) bevat het beschermingsbevel gedragsregels, die kunnen worden opgelegd in het kader van een strafrechtelijke, civiele, of bestuurlijke procedure en die tot doel hebben een persoon te beschermen tegen “een handeling die zijn leven, fysieke of psychologische integriteit, waardigheid, persoonlijke vrijheid of seksuele integriteit in gevaar kan brengen” (Van der Aa, et al., 2013). De behoefte aan dergelijke bescherming bij slachtoffers van (gewelds)delicten is aanzienlijk, zeker wanneer de dader een bekende is (Ten Boom, 2016, 2016a; Ten Boom & Kuijpers, 2012). Er is dan regelmatig sprake van herhaald slachtofferschap (Van der Veen & Bogaerts, 2010) en slachtoffers van huiselijk geweld vormen bovendien een derde van het totale aantal Nederlandse slachtoffers van doodslag en moord (Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport, 2013).
Dit onderzoek richt zich specifiek op de strafrechtelijke beschermingsbevelen. Deze verboden betreffen daar waar het om de bescherming van specifieke slachtoffers gaat in de praktijk vooral locatie-, gebieds- en contactverboden. Van geboden ter bescherming van een specifiek slachtoffer lijkt in de praktijk nauwelijks sprake (Van der Aa, et al., 2013, hoofdstuk 3). Om die reden laten we in dit onderzoek de geboden buiten beschouwing. De meldplicht die tegenwoordig standaard is als de reclassering toezicht houdt op de naleving van bijzondere voorwaarden kan weliswaar deel uitmaken van een strafrechtelijk verbod maar schending daarvan is niet direct gericht tegen het slachtoffer en valt daardoor dus ook buiten dit onderzoek. We richten ons bovendien alleen op de effectiviteit ten aanzien van het initiële slachtoffer, voor wiens bescherming het verbod was opgelegd aan de verdachte of dader. Er zal derhalve geen antwoord
30 worden gegeven op de vraag naar eventueel geweld van de verdachte of dader tegen nieuwe slachtoffers, die niet via een verbod worden beschermd.
Vanwege deze afbakening wordt in dit rapport verder gebruik gemaakt van de termen locatie-, gebieds- en contactverboden, of kortweg: (strafrechtelijke) verboden ter bescherming van een initieel slachtoffer. We gebruiken vanaf hier de term beschermingsbevel niet meer omdat dit vooral een beleidsmatige term is die in de praktijk weinig wordt gehanteerd. De verboden kunnen in de verschillende fasen van het strafproces worden opgelegd: bij het voorbereidend onderzoek, de buitengerechtelijke afdoening, de uitspraak van de rechter en tijdens de tenuitvoerlegging van een opgelegde sanctie.
Om zicht te krijgen op de praktijk van de verboden in Nederland is in voorgaand, door het WODC gefinancierd, onderzoek het wettelijk kader, de handhavingspraktijk en de aard en omvang van de in Nederland opgelegde verboden in kaart gebracht (Van der Aa, et al., 2012, 2013).1 Zij
beschrijven een veelheid aan modaliteiten waarbinnen verboden kunnen worden opgelegd (zie ook: Van der Aa, 2015). Een van de conclusies is dat oplegging vooral veel voorkomt bij de schorsing van een voorlopige hechtenis en in mindere mate bij de voorwaardelijke veroordeling (hierna: VV) en de voorwaardelijke invrijheidstelling (hierna: v.i.; zie Van der Aa, et al., 2012, 2013; Crijns, Leeuw, & Wermink, 2016). Uit het onderzoek van Van der Aa, et al. (2013) bleek dat de inhoud van de onderzochte verboden in de meeste gevallen een contactverbod betrof, met op de tweede plaats een locatie- of gebiedsverbod.
De handhavingspraktijk is in de hierboven genoemde studies onderzocht door het voeren van exploratieve gesprekken met een kleine groep medewerkers van de handhavende instanties (Van der Aa, et al., 2012, p. 66).2 Uit de interviews (n=10) komt het beeld naar voren dat de
handhaving van strafrechtelijke verboden sterk verbeterd is in de jaren voorafgaand aan de interviews (interviews gehouden in 2011). De ketensamenwerking verloopt goed en er is een toegenomen bereidheid om schendingen te melden, zij het dat er een gebrek aan proactief toezicht op de naleving wordt geconstateerd (Van der Aa, et al., 2012, p. 93). Kleinschalig exploratief afstudeeronderzoek, waarin interviews zijn gehouden met enkele slachtoffers, geeft daarentegen een veel minder rooskleurig beeld over de handhaving (Van de Watering, 2013; 2014). Zo gaven de geïnterviewde slachtoffers aan dat de verboden er niet voor zorgden dat verdachten of daders bij een volgend incident eerder werden gearresteerd. Echter, noch in dit onderzoek, noch in ander Nederlands onderzoek zijn de feitelijke naleving van en de handhavingsreacties bij schendingen van de strafrechtelijke verboden bestudeerd. In het licht van de hierboven weergegeven impuls tot slachtofferbescherming wringt deze leemte in kennis. Temeer nu schendingen van verboden in toenemende mate maatschappelijke aandacht en media-aandacht genereren, vooral bij herhaald slachtofferschap met dodelijke afloop,3 en de vraag oproepen naar de werking en effectiviteit van deze verboden.
In de internationale literatuur worden diverse aanwijzingen gevonden dat verboden niet automatisch het geweld oplossen (Diviney, et al., 2009; Logan, Shannon, Walker & Faragher,
1 In dit onderzoek van Van der Aa, et al. wordt wel de term beschermingsbevel gehanteerd. Omdat hier als gezegd echter
uitdrukkelijk uit blijkt dat slechts een klein deel van de beschermingsbevelen wordt gevormd door geboden, wordt omwille van de leesbaarheid van ons onderzoeksrapport ook bij verwijzing naar voornoemd onderzoek consequent de terminologie van verboden in plaats van beschermingsbevelen gehanteerd.
2 Dit betrof OvJ, politieambtenaren, rechters, toezichthouders, PI medewerkers en (slachtoffer) advocaten.
3 Bijvoorbeeld bij een Utrechtse vrouw van 24 jaar die in juli 2018 om het leven werd gebracht door haar ex-vriend aan wie een
straatverbod was opgelegd en bij een Rotterdams meisje van 16 jaar die in december 2018 om het leven werd gebracht door haar ex-vriend aan wie een contactverbod was opgelegd.
31 2006a; 2007; 2008; Russell, 2012). Deze studies laten zien dat verboden veelvuldig worden overtreden en de handhavingspraktijk problematisch is. Daarnaast blijkt uit de studies dat het aantal nieuwe (gewelds)incidenten in zekere mate los staat van de veiligheidsbeleving (subjectieve veiligheid) van slachtoffers. Het onderzoeken van de effectiviteit van dergelijke verboden vraagt dus om meer dan enkel het doen van onderzoek naar (strafrechtelijke) recidive; het vergt ook het in kaart brengen van het proces van signalering van schendingen, de handhavingsreacties, de naleving en de subjectieve veiligheid van slachtoffers.
Sinds het onderzoek van Van der Aa, et al. (2012, 2013) is er nog een juridische modaliteit bijgekomen waarbinnen verboden ter bescherming van een initieel slachtoffer of nabestaande kunnen worden opgelegd. Dit is de zelfstandige maatregel strekkende tot gedragsbeïnvloeding en vrijheidsbeperking ex art. 38z e.v. Sr (zie paragraaf 1.2.2). Deze mogelijkheid werd echter pas van kracht na de gegevensverzameling voor dit onderzoek. Van verboden binnen deze modaliteit is dus nog niet duidelijk in welke mate ze voorkomen en hoe de handhaving verloopt. Dit geldt eveneens voor verboden binnen twee modaliteiten die ten tijde van het onderzoek van Van der Aa net waren ingevoerd – de gedragsaanwijzing door de officier van justitie (hierna: OvJ) ex art. 509hh Sv en de zelfstandige vrijheidsbeperkende maatregel ex art. 38v e.v. Sr. Ook is het aantal opgelegde verboden in de afgelopen jaren sterk toegenomen. Waar de rechter in 2013 nog 122 contact- en gebiedsverboden oplegde, waren dat er vijf jaar later 876.4 En dit betreft dan nog enkel de rechterlijke verboden. Indien hierin ook cijfers zouden worden betrokken over verboden opgelegd door bijvoorbeeld de rechter-commissaris (schorsing voorlopige hechtenis) of het OM (gedragsaanwijzing en v.i.), zou het aantal nog fors hoger komen te liggen.5
Een van de aanbevelingen uit het hiervoor genoemde onderzoek van Van der Aa, et al. (2013) is dat vervolgonderzoek naar de effectiviteit van dergelijke verboden wordt gedaan. Door zowel de ontwikkelingen in wet- en regelgeving en maatschappij als de sterke toename in het aantal opgelegde verboden lijkt deze vraag alleen maar meer van belang geworden.
Centrale onderzoeksvraag
In dit onderzoek gaan we nader in op de effectiviteit van strafrechtelijke verboden ter bescherming van een initieel slachtoffer of nabestaande. Daartoe wordt het proces van signalering van schendingen, de praktijk van (mogelijke) handhavingsreacties en de uiteindelijke aard en omvang van de schending van de verboden meer compleet in beeld gebracht.6 Bovendien onderzoeken we de subjectieve veiligheid van de slachtoffers die worden beschermd door een verbod en geven we antwoord op de vraag of verboden volgens slachtoffers en professionals de kans op recidive bij hetzelfde slachtoffer (mogelijk) verlagen. Het oorspronkelijke doel van dit onderzoek was een daadwerkelijke effectiviteitstoets waarbij de veiligheid van slachtoffers in zaken met verbod vergeleken werd met de veiligheid van een controlegroep van slachtoffers in vergelijkbare zaken zonder verbod. Dit is in dit onderzoek helaas niet mogelijk gebleken en als gevolg is de
4 https://nos.nl/nieuwsuur/artikel/2268991-rechter-legt-steeds-vaker-contactverbod-op-maar-helpt-het.html; dit is gebaseerd op
basis van cijfers verkregen van de Raad voor de Rechtspraak.
5 Van de toegepaste gedragsaanwijzingen door de OvJ is evenwel vooralsnog geen landelijke registratie beschikbaar.
6 De handhavingspraktijk was door Van der Aa, et al. (2012) al vrij uitgebreid in beeld gebracht. Doordat onze interviews recenter
en onder een andere en grotere selectie respondenten zijn gehouden, vormen onze bevindingen over signalering en handhaving een relevante aanvulling op het onderzoek van Van der Aa, et al. (2012).
32 onderzoeksvraag licht aangepast. Dit onderzoek beoogt antwoord te geven op de volgende centrale onderzoeksvraag:
Hoe verloopt het handhavingsproces en de naleving van Nederlandse strafrechtelijke verboden ter bescherming van een initieel slachtoffer en in hoeverre en onder welke voorwaarden dragen deze verboden naar verwachting daadwerkelijk bij aan die bescherming?
Voor de beantwoording van deze onderzoeksvraag maken we gebruik van verschillende methoden van gegevensverzameling (literatuurstudie, interviews, registratiegegevens, dossierstudie en slachtofferenquête). Er is hiervoor een groot aantal betrokken actoren benaderd (politie, OvJ’s, toezichthouders, slachtoffers en daders). In hoofdstuk 4 worden de methoden nader geduid en toegelicht.
In de nu volgende paragrafen wordt het onderzoek nader afgebakend en worden enkele begrippen nader geduid (paragraaf 1.2). Daarna worden de specifieke onderzoeksvragen weergegeven, met een korte vooruitblik op de gegevensverzameling (paragraaf 1.3). Het hoofdstuk wordt afgerond met een beschrijving van de functie die de verschillende vervolghoofdstukken in dit rapport hebben bij de beantwoording van de onderzoeksvragen (paragraaf 1.4).