4. Gevangenisstraf in Engeland en Wales
4.2. Straffen van bepaalde duur
4.2.2. Het informele kader
Het begrip ‘tariff’ is hierboven al een paar keer gevallen. Voor de herkomst van dit be- grip moeten we terug in de geschiedenis, zo tegen het einde van de 19e en het begin
van de 20e eeuw.122 De straftoemetende rechter kwam in deze periode een grote be-
slissingsvrijheid toe. Problematisch was evenwel dat het systeem van hoge straf- maxima geen realistisch houvast bood bij de toemeting van sancties in het individuele geval. De straftoemeting was bovendien uiterst ondoorzichtig doordat grootschalige publicatie van jurisprudentie op dat moment nog niet van de grond was gekomen. Daar komt bij dat men in Engeland nog geen overkoepelende appelinstantie kende die eventueel sturend kon interveniëren.123 Voor zover er al enige controle werd uit-
geoefend op de eenheid in straftoemeting, vloeide deze controle voort uit het gratie- beleid van de Home Secretary. Wanneer een straf in een concreet geval zo buitenspo- rig was, dat deze zich in redelijkheid niet meer liet rechtvaardigen, dan bood het ‘Prerogative of Mercy’ nog een laatste redmiddel.
In de politiek en binnen de rechterlijke macht bestond eind 19e eeuw kennelijk be- zorgdheid over vermeende dispariteiten in de bestraffing. Uit het onderzoek van de ACPS komt naar voren dat leden van het parlement tijdens debatten met vertegen- woordigers van de regering enige malen hebben getracht de Home Secretary te be- wegen diens criteria voor het verlenen van gratie kenbaar te maken. Naar verluidt heeft het Home Office in 1899 een vertrouwelijke nota opgesteld, ter verduidelijking van het beleid op dit punt. De inhoud van deze nota zou ook zijn besproken met de toenmalige Lord Chief Justice. De reactie van de rechterlijke macht liet niet lang op zich wachten. Er werd een interne commissie aan het werk gezet om de problematiek in kaart te brengen. Op basis hiervan berichtte Lord Chief Justice Alverstone in een schrijven aan de minister uit 1901 als volgt:
‘The extent of divergence in the assessment of punishment by Judges of the High Court, sitting in Courts of criminal jurisdiction, has been much exaggerated.
(…)
At the same time, the Judges of the King’s Bench Division are agreed that it would be convenient and of public advantage in regard to certain classes of crime to come to an agreement, or, at least, to an approximate agreement, as to what may be called a “normal” standard of punishment: a standard of punishment, that is to say, which
tieel gevaar voor herhaling van ernstige delicten vertegenwoordigde, dan zou het een rech- ter vrij moeten staan zelf een passende straf te bepalen, ongeacht de maximumstraf voor het delict in kwestie. Het tweede, beveiligende spoor van dit ‘two-tier scheme of penalties’, zal in een later hoofdstuk nader worden belicht.
122 Zie voor een uitgebreide beschrijving: Advisory Council on the Penal System 1978, ‘Sentences
of Imprisonment: A Review of Maximum Penalties’, p. 28-31.
123 Het Court of Criminal Appeal is pas in 1907 opgericht. In 1966 werden de taken van dit hof
overgenomen door het huidige Court of Appeal.
should be assumed to be properly applicable, unless the particular case under consid- eration presented some special features of aggravation or of extenuation.’ 124
In een bijgevoegd document, dat bekend is geworden als het Alverstone Memoran- dum, werden vervolgens enige gedetailleerde oriëntatiepunten geformuleerd voor de bestraffing van een aantal veel voorkomende delicten. Het memorandum was onder- tekend door de zittende rechters van de King’s Bench Divison.
Het Alverstone Memorandum was de eerste en voorlopig ook de laatste keer dat de rechterlijke macht zo openhartig verslag deed van de door rechters gehanteerde ‘normal standard of punishment’. De verdere ontwikkeling en communicatie van de ‘tariff’ (de uiteindelijk in zwang geraakte benaming) is in de daaropvolgende jaren een hoofdzakelijk interne aangelegenheid gebleven. Tijdens congressen en straftoeme- tingsseminars voor de rechterlijke macht, werd rechters de gelegenheid geboden om met elkaar over dit onderwerp van gedachten te wisselen.
Dat de invloed van de tariff op de straftoemeting groot was, bleek wel uit het feit dat rechters in de motivering van de door hen opgelegde straffen niet zelden verwezen naar de ‘normal range of punishment’. Duidelijk was ook dat die normale bandbreed- te kennelijk flink lager lag dan de maximumstraffen waarmee de desbetreffende de- licten werden bedreigd. Ook lag voor de hand dat rechters hieraan strikt genomen niet gebonden konden zijn. Ware dat anders, dan zou dat op gespannen voet staan met de onafhankelijke positie van de rechter. Problematisch was evenwel dat het functioneren van de tariff voor buitenstaanders lange tijd in nevelen was gehuld. Om- dat de rechterlijke macht er sinds 1901 niet meer over naar buiten was getreden, be- stond veel verwarring over welke bandbreedte precies voor welke delicten had te gel- den en op welke wijze rechters dat dan vervolgens weer betrokken in hun beslissings- proces.
In 1970 werd een tip van de sluier opgelicht. In dat jaar verscheen ‘Principles of Sen- tencing’, een werk van D.A. Thomas.125 Thomas had alle beroepen tegen de strafop- legging waarover het Court of Appeal en diens voorganger het Court of Criminal Ap-
peal zich tussen januari 1962 en oktober 1969 hadden uitgesproken, aan een
uitvoerige analyse onderworpen. Zijn werk beoogde het in deze uitspraken vervatte straftoemetingsbeleid bloot te leggen en om zo inzichtelijk te maken welke beginse- len het hof pleegde te hanteren. De studie van Thomas was baanbrekend. Vanwege de omvang van het onderzoek, maar zeker ook omdat hij een tot dan toe grotendeels onontgonnen terrein in kaart had gebracht.126 Zijn werk leverde een belangrijke im-
124 Het volledige document is als bijlage E opgenomen in het rapport van de Advisory Council on the Penal System 1978, ‘Sentences of Imprisonment: A Review of Maximum Penalties’, p.
191-197.
125 D.A. Thomas, Principles of Sentencing (London 1970). In 1979 verscheen een tweede, geac-
tualiseerde versie.
126 Veel van de uitspraken waar Thomas zich op baseerde waren nog niet eerder gepubliceerd.
Pas in 1967 is een toonaangevend Law Report, het Criminal Appeal Report, begonnen met de publicatie van straftoemetingsuitspraken. In de jaren daarvoor mocht de straftoemetings- praktijk zich slechts op incidentele aandacht verheugen in speciale katernen van o.a. de Cri-
van de straftoemeting zou hiermee gediend zijn. Bovendien zou het de discussie be- vorderen over de beginselen van straftoemeting en uiteindelijk een bijdrage kunnen leveren aan een verlaging van het strafniveau.
4.2.2. Het informele kader
Het begrip ‘tariff’ is hierboven al een paar keer gevallen. Voor de herkomst van dit be- grip moeten we terug in de geschiedenis, zo tegen het einde van de 19e en het begin
van de 20e eeuw.122 De straftoemetende rechter kwam in deze periode een grote be-
slissingsvrijheid toe. Problematisch was evenwel dat het systeem van hoge straf- maxima geen realistisch houvast bood bij de toemeting van sancties in het individuele geval. De straftoemeting was bovendien uiterst ondoorzichtig doordat grootschalige publicatie van jurisprudentie op dat moment nog niet van de grond was gekomen. Daar komt bij dat men in Engeland nog geen overkoepelende appelinstantie kende die eventueel sturend kon interveniëren.123 Voor zover er al enige controle werd uit-
geoefend op de eenheid in straftoemeting, vloeide deze controle voort uit het gratie- beleid van de Home Secretary. Wanneer een straf in een concreet geval zo buitenspo- rig was, dat deze zich in redelijkheid niet meer liet rechtvaardigen, dan bood het ‘Prerogative of Mercy’ nog een laatste redmiddel.
In de politiek en binnen de rechterlijke macht bestond eind 19e eeuw kennelijk be- zorgdheid over vermeende dispariteiten in de bestraffing. Uit het onderzoek van de ACPS komt naar voren dat leden van het parlement tijdens debatten met vertegen- woordigers van de regering enige malen hebben getracht de Home Secretary te be- wegen diens criteria voor het verlenen van gratie kenbaar te maken. Naar verluidt heeft het Home Office in 1899 een vertrouwelijke nota opgesteld, ter verduidelijking van het beleid op dit punt. De inhoud van deze nota zou ook zijn besproken met de toenmalige Lord Chief Justice. De reactie van de rechterlijke macht liet niet lang op zich wachten. Er werd een interne commissie aan het werk gezet om de problematiek in kaart te brengen. Op basis hiervan berichtte Lord Chief Justice Alverstone in een schrijven aan de minister uit 1901 als volgt:
‘The extent of divergence in the assessment of punishment by Judges of the High Court, sitting in Courts of criminal jurisdiction, has been much exaggerated.
(…)
At the same time, the Judges of the King’s Bench Division are agreed that it would be convenient and of public advantage in regard to certain classes of crime to come to an agreement, or, at least, to an approximate agreement, as to what may be called a “normal” standard of punishment: a standard of punishment, that is to say, which
tieel gevaar voor herhaling van ernstige delicten vertegenwoordigde, dan zou het een rech- ter vrij moeten staan zelf een passende straf te bepalen, ongeacht de maximumstraf voor het delict in kwestie. Het tweede, beveiligende spoor van dit ‘two-tier scheme of penalties’, zal in een later hoofdstuk nader worden belicht.
122 Zie voor een uitgebreide beschrijving: Advisory Council on the Penal System 1978, ‘Sentences
of Imprisonment: A Review of Maximum Penalties’, p. 28-31.
123 Het Court of Criminal Appeal is pas in 1907 opgericht. In 1966 werden de taken van dit hof
overgenomen door het huidige Court of Appeal.
should be assumed to be properly applicable, unless the particular case under consid- eration presented some special features of aggravation or of extenuation.’ 124
In een bijgevoegd document, dat bekend is geworden als het Alverstone Memoran- dum, werden vervolgens enige gedetailleerde oriëntatiepunten geformuleerd voor de bestraffing van een aantal veel voorkomende delicten. Het memorandum was onder- tekend door de zittende rechters van de King’s Bench Divison.
Het Alverstone Memorandum was de eerste en voorlopig ook de laatste keer dat de rechterlijke macht zo openhartig verslag deed van de door rechters gehanteerde ‘normal standard of punishment’. De verdere ontwikkeling en communicatie van de ‘tariff’ (de uiteindelijk in zwang geraakte benaming) is in de daaropvolgende jaren een hoofdzakelijk interne aangelegenheid gebleven. Tijdens congressen en straftoeme- tingsseminars voor de rechterlijke macht, werd rechters de gelegenheid geboden om met elkaar over dit onderwerp van gedachten te wisselen.
Dat de invloed van de tariff op de straftoemeting groot was, bleek wel uit het feit dat rechters in de motivering van de door hen opgelegde straffen niet zelden verwezen naar de ‘normal range of punishment’. Duidelijk was ook dat die normale bandbreed- te kennelijk flink lager lag dan de maximumstraffen waarmee de desbetreffende de- licten werden bedreigd. Ook lag voor de hand dat rechters hieraan strikt genomen niet gebonden konden zijn. Ware dat anders, dan zou dat op gespannen voet staan met de onafhankelijke positie van de rechter. Problematisch was evenwel dat het functioneren van de tariff voor buitenstaanders lange tijd in nevelen was gehuld. Om- dat de rechterlijke macht er sinds 1901 niet meer over naar buiten was getreden, be- stond veel verwarring over welke bandbreedte precies voor welke delicten had te gel- den en op welke wijze rechters dat dan vervolgens weer betrokken in hun beslissings- proces.
In 1970 werd een tip van de sluier opgelicht. In dat jaar verscheen ‘Principles of Sen- tencing’, een werk van D.A. Thomas.125 Thomas had alle beroepen tegen de strafop- legging waarover het Court of Appeal en diens voorganger het Court of Criminal Ap-
peal zich tussen januari 1962 en oktober 1969 hadden uitgesproken, aan een
uitvoerige analyse onderworpen. Zijn werk beoogde het in deze uitspraken vervatte straftoemetingsbeleid bloot te leggen en om zo inzichtelijk te maken welke beginse- len het hof pleegde te hanteren. De studie van Thomas was baanbrekend. Vanwege de omvang van het onderzoek, maar zeker ook omdat hij een tot dan toe grotendeels onontgonnen terrein in kaart had gebracht.126 Zijn werk leverde een belangrijke im-
124 Het volledige document is als bijlage E opgenomen in het rapport van de Advisory Council on the Penal System 1978, ‘Sentences of Imprisonment: A Review of Maximum Penalties’, p.
191-197.
125 D.A. Thomas, Principles of Sentencing (London 1970). In 1979 verscheen een tweede, geac-
tualiseerde versie.
126 Veel van de uitspraken waar Thomas zich op baseerde waren nog niet eerder gepubliceerd.
Pas in 1967 is een toonaangevend Law Report, het Criminal Appeal Report, begonnen met de publicatie van straftoemetingsuitspraken. In de jaren daarvoor mocht de straftoemetings- praktijk zich slechts op incidentele aandacht verheugen in speciale katernen van o.a. de Cri-
puls aan de theorievorming rond de straftoemeting, die vanaf dat moment in een stroomversnelling leek te geraken.
Thomas beschreef in zijn werk dat het Engelse systeem zich op dat moment ontwik- keld had tot wat hij noemde een ‘dual system of sentencing’.127 Het bestond deels uit
de traditionele sancties, zoals de strafrechtelijke boete en de gevangenisstraf (van bepaalde duur), waarvan toemeting van oudsher was gebaseerd op concepten van vergelding en afschrikking. Naast deze ‘tariff-based sentences’, onderscheidde Tho- mas nog een andere categorie sancties, de zogenaamde ‘individualised sentences’. Het betrof een nieuwere generatie sancties, waarbij de basis voor oplegging niet zo- zeer in verdachtes schuld moest worden gezocht, als wel in het belang van de samen- leving dat de dader resocialiseert. Ter illustratie noemde Thomas ‘probation’ en ‘re- habilitation orders’, speciale sancties voor psychisch gestoorde en voor jeugdige delinquenten en de in de volgende paragrafen nog te bespreken straffen voor onbe- paalde duur (‘indeterminate sentences’).
Een belangrijk verschil tussen de tariff-based sentence en de individualised sentence was dat de toemeting ervan door een verschillende set aan beginselen werd geregu- leerd. Thomas wees erop dat het daarom noodzakelijk was om, alvorens de sanctie- beslissing in een concreet geval nader te kunnen bepalen (welke strafmodaliteit, wel- ke duur?), eerst een meer algemene keuze te maken. Het betrof hier de vraag welk normatieve kader in het concrete geval passend was: tariff-based of individualised. Thomas noemde deze keuze de primaire beslissing (‘primary decision’).128
Wanneer de rechter deze eerste beslissing genomen had, diende hij over te gaan tot de vervolgbeslissing (‘secondary decision’). Stel dat de keuze bij een tarief- georiënteerde benadering viel op een gevangenisstraf van bepaalde duur, dan moest nog worden bepaald hoe lang de vrijheidsbeneming in het concrete geval diende te duren. Volgens Thomas viel deze beslissing uiteen in drie deelvragen. De rechter zou om te beginnen moeten vaststellen welke strafmaat gangbaar was voor een bepaald type delict. Het in kaart brengen dus van het tarief. Thomas merkte op dat het beeld van één tarief, als ware er sprake van een ‘single entity, a continuous whole’, te simplis- tisch was. ‘There is in effect’, zo legt hij uit, ‘a series of separate and independent tariffs,
each providing a pattern of sentences for a particular area of criminal behaviour based on the fact situations most commonly found within that particular context.’129 In het derde
hoofdstuk van zijn boek, getiteld ‘The substance of the Tariff’, gaf hij een globale schets van de verschillende tariffs die het Court of Appeal pleegde te hanteren. Was de tariff eenmaal in kaart gebracht, dan moest worden bezien hoe het begane feit zich precies verhield tot de referentiedelicten die samen de tariff vormden. ‘Con-
cepts of proportion’ speelden bij deze deelbeslissing een belangrijke rol, aldus Thomas.
De rechter zal, zo stelde hij, kijken naar de ‘the relative seriousness of the offence as an
127 Thomas 1970, ‘Principles of Sentencing’, p. 3.
128 Bij deze keuze spelen factoren als de ernst van de feiten, het soort delict, het type delinquent
en bijvoorbeeld het bestaan van relevante antecedenten een doorslaggevende rol.
129 Thomas 1970, ‘Principles of Sentencing’, p. 38.
instance of its kind.’130 Binnen de bandbreedte van de tariff werd dan een gemiddelde
bepaald. Afhankelijk van de aard en ernst van het delict zal de rechter zich bij zijn oor- deel oriënteren op een straf onder of juist boven dit gemiddelde.
Een laatste stap in het beslissingsproces ten slotte, was het meewegen van mogelijke verzachtende omstandigheden (‘mitigating factors’). Daaronder werd een grote ver- scheidenheid aan factoren verstaan die niet rechtstreeks raakten aan de ernst van het begane feit. Denk daarbij aan omstandigheden als de jeugdigheid van de dader of het ontbreken van criminele antecedenten.131 Uit het onderzoek van Thomas bleek dat
dergelijke factoren de duur van de vrijheidsbenemende sanctie in een concreet geval lager konden doen uitvallen dan de ernst van het feit strikt genomen zou rechtvaardi- gen.
De vervolgbeslissing bij de keuze voor een individualised sentence verschilde volgens Thomas aanmerkelijk van hetgeen hierboven is beschreven. Bespreking daarvan zal, omdat deze paragraaf ziet op de regels met betrekking tot de toemeting van in duur beperkte gevangenisstraffen, op deze plek verder achterwege blijven. Hier wordt vol- staan met een verwijzing naar de volgende paragraaf, waar de criteria voor oplegging van een facultatieve levenslange gevangenisstraf (‘discretionary life sentence’) en de
hospital order zullen worden besproken. 4.2.3. Sturing door de appelrechter
Met de oprichting van het Court of Criminal Appeal in 1901, ging voor de rechterlijke macht een langgekoesterde wens in vervulling. Reeds in 1892 had een commissie be- staande uit vooraanstaande rechters de oprichting van een dergelijk appelorgaan be- pleit. Dit orgaan zou bevoegd moeten zijn ‘to review and alter sentences’, hetgeen de eenheid in straftoemeting ten goede zou komen.132
De Advisory Council merkt op dat het Court of Criminal Appeal die verwachting aan- vankelijk niet waar wist te maken.133 Appelleren was riskant. Het hof kwam toen nog
de bevoegdheid toe om straffen te verzwaren en schroomde niet om die bevoegd- heid aan te wenden. Daar kwam bij dat het hof, ter ontmoediging van kansloze appel- len, kon bevelen dat de in voorlopige hechtenis doorgebrachte tijd tussen instellen van het beroep en de uiteindelijke beslissing niet op de duur van de detentie in minde- ring mocht worden gebracht (‘automatic loss of time’). De opgelegde straf ving pas aan op het moment dat het vonnis kracht van gewijsde had gekregen. Dit maakte dat veel veroordeelden eieren voor hun geld kozen en besloten zich niet tegen de aan hen opgelegde straf te verzetten. Doordat het hof zich in de eerste decennia van zijn be- staan slechts over een beperkt aantal beroepen uitsprak, bleef de impact van zijn ju- risprudentie op de straftoemetingspraktijk gering.
130 Thomas 1970, ‘Principles of Sentencing’, p. 38. 131 Thomas 1970, ‘Principles of Sentencing’, p. 170-199.
132 Advies van de Council of Judges of the Supreme Court, geciteerd door de ACPS in: Advisory
Council on the Penal System 1978, ‘Sentences of Imprisonment: A Review of Maximum Pen- alties’, p. 29.
133 Advisory Council on the Penal System 1978, ‘Sentences of Imprisonment: A Review of Maxi-
puls aan de theorievorming rond de straftoemeting, die vanaf dat moment in een stroomversnelling leek te geraken.
Thomas beschreef in zijn werk dat het Engelse systeem zich op dat moment ontwik- keld had tot wat hij noemde een ‘dual system of sentencing’.127 Het bestond deels uit
de traditionele sancties, zoals de strafrechtelijke boete en de gevangenisstraf (van bepaalde duur), waarvan toemeting van oudsher was gebaseerd op concepten van