5. Vervroegde vrijlating
5.3.1. Criminal Justice Act 1967: systematiek, selectieprocedure, voorwaarden en herroeping
Tijdens de parlementaire behandeling van de Criminal Justice Bill in 1967 bleek al spoedig dat er politieke consensus bestond over de wenselijkheid van invoering van een parole-systeem. Verdeeldheid was er wel over de vraag aan welke instanties wel- ke beslissingen toevertrouwd zouden moeten worden.241
De Labour-regering had in haar oorspronkelijke ontwerp aanvankelijk de introductie van een puur administratief instrument voor ogen gestaan. Bevoegdheden zouden exclusief bij de minister komen te liggen.242 De conservatieve oppositie kon zich ech- ter niet vinden in dit voorstel. De vrees bestond dat op die wijze te veel zeggenschap zou worden overgeheveld van de rechterlijke macht naar de administratie. De parole- beslissing immers, bracht een wijziging van de tenuitvoerlegging teweeg en raakte daarmee direct aan het vonnis van de rechter. Het compromis dat werd bereikt be- helsde een typisch Engelse oplossing.243 De verantwoordelijkheid voor de selectie van
geschikte gedetineerden zou worden gespreid over drie verschillende instanties. De minister bleef eindverantwoordelijke in het geheel, maar kreeg bij zijn beslissing on- dersteuning van twee nieuw op te richten deskundigenpanels: een Local Review
Committee binnen de penitentiaire inrichting en een centrale Parole Board. Voorts
werd een zekere mate van rechterlijke inbreng verzekerd door in de wet op te nemen dat de Parole Board tenminste één (voormalig) lid van de rechterlijke macht tot zijn leden zou moeten kunnen rekenen. De constructie die uiteindelijk kracht van wet kreeg, wordt in de literatuur ook wel aangeduid als een ‘tripartite system’.
De Local Review Committees en de Parole Board waren in principe slechts adviserende organen. De minister was dan ook niet verplicht gehoor te geven aan een positieve aanbeveling voor vervroegde vrijlating. Hij kon een veto uitspreken. Daar stond te- genover dat hij wel de goedkeuring van de Parole Board nodig had alvorens hij ie- mand vervroegd mocht vrijlaten. Dit wordt wel het ‘dual key mechanism’ genoemd: om de deur van de inrichting te kunnen ontsluiten waren twee sleutels nodig. De wet- gever was met deze regeling tegemoetgekomen aan bezorgdheid binnen het parle- ment, dat de minister mogelijk te veel risico’s zou nemen bij de uitoefening van diens bevoegdheden. Opmerkelijk is dat het alternatieve scenario (de Parole Board meent op goede gronden dat vervroegde vrijlating op haar plaats is, maar een risicomijdende minister wendt zijn veto aan om een al dan niet politiek gevoelige invrijheidstelling te voorkomen) kennelijk minder voor de hand liggend werd geacht. Zoals we verderop in dit onderzoek nog zullen zien, waren het in de jaren tachtig en negentig juist scena- rio’s van deze tweede soort die nu en dan voor controverses zorgden.
Bovengenoemde preoccupaties hebben een duidelijke stempel gedrukt op de wette- lijke regeling.244 Een belangrijk deel van de bepalingen was gewijd aan het afbakenen
241 Zie voor een analyse: Morgan 1983, ‘The Shaping of Parole in England and Wales’, p. 137-151.
Zie ook: Carlisle 1988, ‘The Parole System in England and Wales’, p. 5-8.
242 Home Office 1965, ‘The Adult Offender’, § 6. 243 Shea 1972, ‘Parole philosophy in England’, p. 67.
244 Zie artt. 59-64 Criminal Justice Act van 1967 . In een bijlage bij de wet (‘tabel 2’) waren nog een
aantal bepalingen van organisatorische aard opgenomen (o.a. betreffende de samenstelling
van de bevoegdheden van de verschillende organen en het reguleren van hun onder- linge verhoudingen. Minder aandacht was besteed aan het in regels vatten van de procedure die moest worden gevolgd. Over relevante beslissingscriteria werd in de wet zelfs in het geheel niet gerept. De discretionaire vrijheid die hier aan de minister en Parole Board werd gelaten was derhalve een zeer grote. Een van de kernbepalin- gen uit de regeling vinden we in art 60(1) Criminal Justice Act. Deze luidde:
‘The Secretary of State may, if recommended to do so by the Parole Board, release on licence a person serving a sentence of imprisonment, other than imprisonment for life, after he has served not less than one-third of his sentence or twelve months thereof, whichever expires the later.’
Elke gedetineerde diende tenminste een derde zijn straf te hebben uitgezeten alvo- rens voor vervroegde vrijlating in aanmerking te kunnen komen (dat moment werd de ‘parole eligibility date’ genoemd). Daarna was het aan de Parole Board en de minister om te beslissen of vervroegde vrijlating aangewezen was of niet. Zoals we eerder in dit hoofdstuk hebben kunnen zien, hoefde het laatste gedeelte van een sanctie (een derde) in de regel niet te worden uitgezeten op grond van de regeling voor remission. Deze regeling werkte ook door in een eventueel verleende parole: op de remissieda- tum kwam het toezicht door de probation service tot een einde en kon de invrijheid- stelling niet langer meer herroepen worden (art. 60(6)(b) Criminal Justice Act 1967). Uit het voorgaande volgt dat een gedetineerde in het meest gunstige geval slechts een derde van zijn straf in detentie hoefde door te brengen. Art. 60(1) Criminal Justice Act
1967 bracht daarop wel een belangrijke beperking aan: het gedeelte van de straf dat in
detentie werd doorgebracht mocht niet korter zijn dan twaalf maanden. Volgens de opstellers van de wet was deze periode – de zogenaamde ‘minimum qualifying period’ genoemd – noodzakelijk om een verantwoord selectieproces mogelijk te maken.245 De
consequentie was wel dat een grote groep kortgestraften geen baat had bij de nieuwe regeling. Voor straffen korter dan achttien maanden was parole uitgesloten.246
van de Parole Board). Aanvullende regelgeving was te vinden in een aantal statutory instru-
ments (Parole Board Rules en Local Review Committee Rules uit 1967). Relevante bepalingen
uit de Criminal Justice Act 1967 zijn te vinden in Archbold 1969, ‘Criminal Pleading Evidence & Practice’, §663-666.
245 Carlisle 1988, ‘The Parole System in England and Wales’, p. 10.
246 Verduidelijkt met een rekenvoorbeeld: stel, verdachte A wordt tot een gevangenisstraf van
24 maanden veroordeeld. Zijn parole eligibility date vangt aan nadat hij 1/3 van zijn straf heeft uitgezeten (8 maanden) óf na verstrijken van de miniumum qualilfying period (12 maanden),
‘whichever expires the later’. Dat zou inhouden, in dit concrete geval, dat verdachte A op zijn
vroegst na 12 maanden detentie voor parole in aanmerking zal kunnen komen. Op basis van de remission-regeling kan de verdachte bovendien voor 1/3 strafkorting in aanmerking ko- men. Dat zou betekenen dat hij – bij goed gedrag – uiterlijk na 18 maanden detentie in vrij- heid zal worden gesteld. In de tussenliggende periode, dus vanaf 12 maanden tot 18 maan- den detentie, is hij ‘eligible for parole’. Stel, verdachte B is tot 18 maanden gevangenisstraf veroordeeld. Ook hij zal door de werking van de minimum qualifying period op zijn vroegst na 12 maanden detentie ‘eligible for parole’ zijn. Dit moment valt evenwel samen met zijn re- missiedatum (2/3 van 18 maanden = 12 maanden). Verdachte B zal dan geen baat hebben bij de parole-regeling.
5.3.1. Criminal Justice Act 1967: systematiek, selectieprocedure, voorwaarden en herroeping
Tijdens de parlementaire behandeling van de Criminal Justice Bill in 1967 bleek al spoedig dat er politieke consensus bestond over de wenselijkheid van invoering van een parole-systeem. Verdeeldheid was er wel over de vraag aan welke instanties wel- ke beslissingen toevertrouwd zouden moeten worden.241
De Labour-regering had in haar oorspronkelijke ontwerp aanvankelijk de introductie van een puur administratief instrument voor ogen gestaan. Bevoegdheden zouden exclusief bij de minister komen te liggen.242 De conservatieve oppositie kon zich ech- ter niet vinden in dit voorstel. De vrees bestond dat op die wijze te veel zeggenschap zou worden overgeheveld van de rechterlijke macht naar de administratie. De parole- beslissing immers, bracht een wijziging van de tenuitvoerlegging teweeg en raakte daarmee direct aan het vonnis van de rechter. Het compromis dat werd bereikt be- helsde een typisch Engelse oplossing.243 De verantwoordelijkheid voor de selectie van
geschikte gedetineerden zou worden gespreid over drie verschillende instanties. De minister bleef eindverantwoordelijke in het geheel, maar kreeg bij zijn beslissing on- dersteuning van twee nieuw op te richten deskundigenpanels: een Local Review
Committee binnen de penitentiaire inrichting en een centrale Parole Board. Voorts
werd een zekere mate van rechterlijke inbreng verzekerd door in de wet op te nemen dat de Parole Board tenminste één (voormalig) lid van de rechterlijke macht tot zijn leden zou moeten kunnen rekenen. De constructie die uiteindelijk kracht van wet kreeg, wordt in de literatuur ook wel aangeduid als een ‘tripartite system’.
De Local Review Committees en de Parole Board waren in principe slechts adviserende organen. De minister was dan ook niet verplicht gehoor te geven aan een positieve aanbeveling voor vervroegde vrijlating. Hij kon een veto uitspreken. Daar stond te- genover dat hij wel de goedkeuring van de Parole Board nodig had alvorens hij ie- mand vervroegd mocht vrijlaten. Dit wordt wel het ‘dual key mechanism’ genoemd: om de deur van de inrichting te kunnen ontsluiten waren twee sleutels nodig. De wet- gever was met deze regeling tegemoetgekomen aan bezorgdheid binnen het parle- ment, dat de minister mogelijk te veel risico’s zou nemen bij de uitoefening van diens bevoegdheden. Opmerkelijk is dat het alternatieve scenario (de Parole Board meent op goede gronden dat vervroegde vrijlating op haar plaats is, maar een risicomijdende minister wendt zijn veto aan om een al dan niet politiek gevoelige invrijheidstelling te voorkomen) kennelijk minder voor de hand liggend werd geacht. Zoals we verderop in dit onderzoek nog zullen zien, waren het in de jaren tachtig en negentig juist scena- rio’s van deze tweede soort die nu en dan voor controverses zorgden.
Bovengenoemde preoccupaties hebben een duidelijke stempel gedrukt op de wette- lijke regeling.244 Een belangrijk deel van de bepalingen was gewijd aan het afbakenen
241 Zie voor een analyse: Morgan 1983, ‘The Shaping of Parole in England and Wales’, p. 137-151.
Zie ook: Carlisle 1988, ‘The Parole System in England and Wales’, p. 5-8.
242 Home Office 1965, ‘The Adult Offender’, § 6. 243 Shea 1972, ‘Parole philosophy in England’, p. 67.
244 Zie artt. 59-64 Criminal Justice Act van 1967 . In een bijlage bij de wet (‘tabel 2’) waren nog een
aantal bepalingen van organisatorische aard opgenomen (o.a. betreffende de samenstelling
van de bevoegdheden van de verschillende organen en het reguleren van hun onder- linge verhoudingen. Minder aandacht was besteed aan het in regels vatten van de procedure die moest worden gevolgd. Over relevante beslissingscriteria werd in de wet zelfs in het geheel niet gerept. De discretionaire vrijheid die hier aan de minister en Parole Board werd gelaten was derhalve een zeer grote. Een van de kernbepalin- gen uit de regeling vinden we in art 60(1) Criminal Justice Act. Deze luidde:
‘The Secretary of State may, if recommended to do so by the Parole Board, release on licence a person serving a sentence of imprisonment, other than imprisonment for life, after he has served not less than one-third of his sentence or twelve months thereof, whichever expires the later.’
Elke gedetineerde diende tenminste een derde zijn straf te hebben uitgezeten alvo- rens voor vervroegde vrijlating in aanmerking te kunnen komen (dat moment werd de ‘parole eligibility date’ genoemd). Daarna was het aan de Parole Board en de minister om te beslissen of vervroegde vrijlating aangewezen was of niet. Zoals we eerder in dit hoofdstuk hebben kunnen zien, hoefde het laatste gedeelte van een sanctie (een derde) in de regel niet te worden uitgezeten op grond van de regeling voor remission. Deze regeling werkte ook door in een eventueel verleende parole: op de remissieda- tum kwam het toezicht door de probation service tot een einde en kon de invrijheid- stelling niet langer meer herroepen worden (art. 60(6)(b) Criminal Justice Act 1967). Uit het voorgaande volgt dat een gedetineerde in het meest gunstige geval slechts een derde van zijn straf in detentie hoefde door te brengen. Art. 60(1) Criminal Justice Act
1967 bracht daarop wel een belangrijke beperking aan: het gedeelte van de straf dat in
detentie werd doorgebracht mocht niet korter zijn dan twaalf maanden. Volgens de opstellers van de wet was deze periode – de zogenaamde ‘minimum qualifying period’ genoemd – noodzakelijk om een verantwoord selectieproces mogelijk te maken.245 De
consequentie was wel dat een grote groep kortgestraften geen baat had bij de nieuwe regeling. Voor straffen korter dan achttien maanden was parole uitgesloten.246
van de Parole Board). Aanvullende regelgeving was te vinden in een aantal statutory instru-
ments (Parole Board Rules en Local Review Committee Rules uit 1967). Relevante bepalingen
uit de Criminal Justice Act 1967 zijn te vinden in Archbold 1969, ‘Criminal Pleading Evidence & Practice’, §663-666.
245 Carlisle 1988, ‘The Parole System in England and Wales’, p. 10.
246 Verduidelijkt met een rekenvoorbeeld: stel, verdachte A wordt tot een gevangenisstraf van
24 maanden veroordeeld. Zijn parole eligibility date vangt aan nadat hij 1/3 van zijn straf heeft uitgezeten (8 maanden) óf na verstrijken van de miniumum qualilfying period (12 maanden),
‘whichever expires the later’. Dat zou inhouden, in dit concrete geval, dat verdachte A op zijn
vroegst na 12 maanden detentie voor parole in aanmerking zal kunnen komen. Op basis van de remission-regeling kan de verdachte bovendien voor 1/3 strafkorting in aanmerking ko- men. Dat zou betekenen dat hij – bij goed gedrag – uiterlijk na 18 maanden detentie in vrij- heid zal worden gesteld. In de tussenliggende periode, dus vanaf 12 maanden tot 18 maan- den detentie, is hij ‘eligible for parole’. Stel, verdachte B is tot 18 maanden gevangenisstraf veroordeeld. Ook hij zal door de werking van de minimum qualifying period op zijn vroegst na 12 maanden detentie ‘eligible for parole’ zijn. Dit moment valt evenwel samen met zijn re- missiedatum (2/3 van 18 maanden = 12 maanden). Verdachte B zal dan geen baat hebben bij de parole-regeling.
Het selectieproces verliep over drie schijven.247 De procedure nam een aanvang met
de behandeling van de zaak door de Local Review Committee (LRC) verbonden aan de inrichting waar de gedetineerde verbleef. Deze behandeling diende in de regel een aantal weken voor het aanbreken van de parole eligibility date plaats te vinden. Het was de gevangenisadministratie die was belast met het tijdig in werking zetten van de procedure. Het initiatief daartoe hoefde niet van de gedetineerde zelf te komen. De leden van de LRC’s, onder wie in ieder geval de directeur van de inrichting, een proba-
tion officer en een lid van de ‘Board of Visitors’, werden benoemd door de minister. De
toetsing door de LRC gebeurde in afwezigheid van de gedetineerde, op basis van het dossier. Wel werd de gedetineerde in de dagen voorafgaande aan de zitting de gele- genheid geboden een gesprek aan te gaan met een van de leden van de LRC, veelal de probation officer. Een geschreven verslag van die ontmoeting diende aan het dos- sier te worden toegevoegd.
De LRC was belast met het maken van een eerste schifting. Een negatief advies van de LRC betekende in de regel het einde van de procedure. De LRC stelde in zo’n geval een datum vast voor een nieuwe toetsing. Tussen de opeenvolgende toetsmomenten mocht niet meer dan veertien maanden verstrijken. De bevindingen van de LRC wer- den, samen met een korte motivering, doorgezonden naar de Parole Unit van het mi- nisterie. Deze controleerde het dossier en keek of er eventueel belangrijke informatie ontbrak. De positieve aanbevelingen werden vervolgens doorgezonden aan de Parole
Board.248
Een toetsing door de Parole Board vormde de tweede schijf in de procedure. Het advi- seerde de minister over de wenselijkheid van vervroegde vrijlating, de eventuele da- tum en de voorwaarden waaronder de vervroegde vrijlating zou moeten geschieden. Dit orgaan was in het leven geroepen op grond van art. 59(1) van de Criminal Justice
Act 1967. Daarin werd bepaald dat de Parole Board ten minste diende te bestaan uit
vier leden en een voorzitter. Tabel 2 bij de wet van 1967 zag toe op de samenstelling van de Parole Board. Zo moest die kunnen beschikken over de expertise van ten min- ste één (voormalig) lid van de rechterlijke macht, een psychiater, een persoon met er- varing in het toezicht op en nazorg van ex-gedetineerden en een criminoloog. Bij op- richting telde de Parole Board aanvankelijk zestien leden. Dit aantal is in de jaren daarna sterk gegroeid, tot ongeveer vijftig aan het begin van de jaren tachtig. Hoewel benoeming van de leden door de minister geschiedde, diende de Parole Board haar functie in beginsel onafhankelijk van de executieve uit te oefenen.
Beslissingen over individuele zaken werden genomen in kleine panels van drie à vier leden, met wisselende samenstelling. De zaak werd op basis van het dossier bestu- deerd en indien dat voor een goede besluitvorming wenselijk werd geacht, kon een van de leden van de Parole Board de gedetineerde nader horen (art. 59(4)(b) Criminal
247 Zie uitvoeriger: West 1972, ‘The future of parole’, m.n. pp. 11-20 en 32-57; Walker 1985, ‘Sen-
tencing: Theory, Law and Practice’, p. 199-206 en Carlisle 1988, ‘The Parole System in Eng- land and Wales’, p. 30-39.
248 In 1972 is voor bepaalde categorieën gedetineerden een enigszins afwijkende regeling inge-
voerd, de zogenaamde ‘quick parole’. Voor deze groep gevangenen werd toetsing door de
Parole Board niet langer noodzakelijk geacht. Volstaan werd met enkel een LCR toetsing.
Justice Act 1967). Een verslag van dat gesprek werd aan het dossier toegevoegd. Be-
slissingen werden genomen op basis van ‘richtlijnen’, of beter gezegd algemene bij de beslissing te betrekken ‘indicatoren’. Dergelijke indicatoren waren zoals gezegd niet in de wet neergelegd. Ze waren terug te vinden in de jaarverslagen van de Parole
Board.249 Walker omschrijft het karakter van het beslissingsproces in termen van een ‘balancing act’. Uit een beleidscirculaire uit 1983 citeert Walker de volgende overweg- ing:
‘The parole decision is based on an assessment of the benefit to the inmate, in terms of his rehabilitation, of serving the balance of his sentence on licence (under compul- sory supervision by the Probation Service and liable to recall to custody if he breaches the conditions of his licence) weighed against the risk to the community of having a sentenced offender out of custody before his time.’250
De Parole Board deed haar bevindingen toekomen aan de Parole Unit van het ministe- rie, waar de laatste fase van de selectieprocedure in werking trad: het definitieve oor- deel van de minister.251 Bij een afwijzende beslissing van de Parole Board kwam de
procedure noodzakelijkerwijs tot een einde. Voor vervroegde vrijlating was immers de goedkeuring van de Parole Board vereist. Positieve aanbevelingen werden – alvorens een definitief oordeel te vellen – door de Parole Unit eerst aan een nader onderzoek onderworpen. Daarbij werd niet beoogd het werk van de Parole Board over te doen. Het nadere onderzoek diende veeleer om politiek gevoelige zaken of zaken die aan- leiding zouden kunnen zijn voor publieke commotie, voortijdig te signaleren. In der- gelijke gevallen kon een minister eventueel zijn vetorecht aanwenden en de ver- vroegde vrijlating afwijzen. De literatuur uit de jaren zeventig doet echter vermoeden dat het aantal contraire beslissingen in die dagen zeer bescheiden was.
Wanneer de beslissing eenmaal was gevallen, werd de gedetineerde daarvan schrifte- lijk op de hoogte gebracht. Opmerkelijk is dat een afwijzende beslissing niet hoefde te worden gemotiveerd. Dit is lange tijd verdedigd met het enigszins merkwaardige argument dat de gedetineerde gefrustreerd zou kunnen raken, omdat redenen niet zelden gelegen waren in omstandigheden waarop de gedetineerde geen invloed zou kunnen uitoefenen (zaken als publieke opinie, thuissituatie of verleden van de betrok- kene). Daarnaast werd ook wel gewezen op de praktische onuitvoerbaarheid van een