De mate van selectiviteit: ideologie versus pragmatiek

5. Vervroegde vrijlating

5.3.2. De mate van selectiviteit: ideologie versus pragmatiek

De parole-regeling van 1967 is stevig verankerd in de resocialisatiegedachte. Dit blijkt alleen al uit het typische ‘training and treatment’ idioom dat werd gebezigd in de be- leidsnota The Adult Offender (1965), die werd gepubliceerd voorafgaand aan de pre- sentatie van de Criminal Justice Bill aan het parlement. In de nota lezen we onder meer dat ‘a considerable number of long-term prisoners reach a recognisable peak in their

training at which they may respond to generous treatment, but after which, if kept in prison, they may go downhill.’ Voorgesteld wordt daarom om het moment van invrij-

heidstelling af te stemmen op gedetineerde’s verbeterde gedrag. Van een dergelijk systeem zou de sterkste stimulans tot verbetering uitgaan.254

Deze manier van redeneren sloot naadloos aan bij het resocialisatieparadigma dat in die dagen gangbaar was. Diverse auteurs stellen daar echter tegenover dat aan de introductie van de vervroegde vrijlating waarschijnlijk ook meer pragmatische overwe- gingen ten grondslag hebben gelegen.255 Zoals we eerder zagen in hoofdstuk 4, maakte het Engelse gevangeniswezen in de jaren zestig een woelige periode door. Het is dan ook verleidelijk aan te nemen dat de noodzaak de capaciteitsproblematiek het hoofd te bieden een belangrijke rol heeft gespeeld bij de totstandkoming van de- ze regeling. De overweging in de beleidsnota dat ‘[parole] would incidentally also go

some way to relieve the existing overcrowding in prisons’, kan als een hint in die richting

worden beschouwd.256_{Ook tijdens de parlementaire behandeling van de Criminal Jus-}

tice Bill werd door de toenmalige minister Roy Jenkins diverse malen gewezen op het

253 _{Carlisle 1988, ‘The Parole System in England and Wales’, p. 39.} 254 _{Home Office 1965, ‘The Adult Offender’, p. 4.}

255 _{Vgl. Bottomley 1984, ‘Dilemmas of Parole in a Penal Crisis’, p. 24-40 en Walker 1985, ‘Sen-}

tencing: Theory, Law and Practice’, p. 206.

ceerd. Tegen een beslissing van de minister stond geen beroep open.

Vervroegd vrijgelaten gedetineerden verbleven buiten de inrichting op basis van een zogenaamde ‘licence’. In deze parole licence werden standaard een aantal voorwaar- den geformuleerd. Zo diende de betrokkene zich onder toezicht te stellen van een aan hem toegewezen ambtenaar van de probation service en werd van hem verlangd

‘to be of good behaviour and lead an industrious life’. Daarnaast konden ook meer spe-

cifieke voorwaarden worden gesteld. Denk bijvoorbeeld aan het vereiste een medi- sche behandeling te ondergaan, contact te vermijden met bepaalde personen, of niet zonder toestemming van baan of woonplaats te wisselen. Het soort voorwaarden dat kon worden gesteld was niet in wetgeving vastgelegd. De Parole Board en de minister werd hier een grote mate van beslissingsvrijheid gelaten. Het beleid was wel om on- realistische of moeilijk controleerbare voorwaarden achterwege te laten.

Het niet naleven van de voorwaarden kon een reden zijn om de vervroegde vrijlating te herroepen. De herroepingsprocedure vertoont – wat de verdeling van bevoegdhe- den betreft – overeenkomsten met de procedure rond de parole-beslissing zelf. Ook hier laat zich een voorkeur ontwaren voor spreiding van bevoegdheden over meerde- re instanties (in dit geval de Parole Board, de minister en de rechter). De procedure ving in de regel aan na signalering door de probation officer, dat een vervroegd vrijge- laten veroordeelde een of meer van de gestelde voorwaarden niet naleefde. Hiervan werd melding gemaakt bij de Parole Unit van het ministerie. Deze beoordeelde of de overtreding aanleiding zou moeten vormen om het herroepingsproces in gang te zet- ten, of dat met een waarschuwing kon worden volstaan. Voor herroeping stonden twee wegen open. De normale gang van zaken was dat de Parole Board op de hoogte werd gebracht van de situatie en werd verzocht een aanbeveling te doen. Indien die geen redenen zag de vervroegde vrijlating in te trekken, betekende dat het einde van de procedure. Wanneer wel een herroeping wenselijk werd geacht, gaf zij daarvan kennis aan de minister, die de uiteindelijke beslissing diende te nemen (art. 62(1) Cri-

minal Justice Act 1967). Net als bij de parole beslissing zelf, kon de minister besluiten

aanbevelingen van de Parole Board naast zich neer te leggen.

De Parole Board kwam slechts op gezette tijden bijeen, het kon dus enige tijd duren voordat een verzoek tot herroeping kon worden voorgelegd. Art. 62(2) Criminal Justi-

ce Act 1967 bood een uitkomst voor situaties waarin direct optreden geboden was.

Het bepaalde dat de minister de vervroegde vrijlating ook zonder voorafgaande goedkeuring van de Parole Board zou kunnen intrekken, maar slechts in gevallen

‘where it appears to him that it is expedient in the public interest to recall that person be- fore such consultation is practicable.’ De Parole Board diende een dergelijke ‘emergen-

cy revocation’ wel achteraf te bekrachtigen (art. 62(4) Criminal Justice Act 1967). Uit- blijven van bekrachtiging maakte de vrijheidsbeneming onrechtmatig.

Art. 62(3) van de Criminal Justice Act 1967 bepaalde dat een persoon die na herroeping van de vervroegde vrijlating opnieuw ingesloten werd, geïnformeerd diende te wor- den over de redenen voor de herroeping. Tevens moest hem worden medegedeeld dat hij bezwaar kon maken tegen deze beslissing door het indienen van schriftelijke ‘representations’. Wanneer hij gebruik wenste te maken van dit recht, kwam zijn zaak opnieuw voor de Parole Board. Uitspraken van de Parole Board waren in deze proce-

dure bindend. Dat wil zeggen dat de minister de hieruit eventueel voortvloeiende aanbevelingen tot hernieuwde invrijheidstelling diende te respecteren.

Een interessante situatie kon zich voordoen wanneer de overtreding van de voor- waarden (mede) bestond in het begaan van nieuwe strafbare feiten. De Criminal Justi-

ce Act van 1967 voorzag namelijk, naast herroeping op de bovenbeschreven manier,

in nog een andere mogelijkheid om de vervroegde vrijlating ongedaan te maken. Art. 62(7) Criminal Justice Act 1967 verleende de rechter de bevoegdheid om op eigen ge- zag een parole licence te herroepen van een persoon die was veroordeeld voor een de- lict dat werd bedreigd met vrijheidsbeneming. In een dergelijk geval kon oplegging van een nieuwe sanctie eventueel achterwege blijven. Het probleem was echter dat – er was immers een algemene voorwaarde overtreden – op dat moment ook de Parole

Board bevoegd was om aanbevelingen te doen over de wenselijkheid van intrekking

van de vervroegde vrijlating. Sterker, intrekking van de vervroegde vrijlating op de re- guliere wijze kon reeds voorafgaande aan een veroordeling geschieden. Er kon zich een competentieprobleem voordoen. Uit de literatuur blijkt dat de Parole Unit zich in dergelijke gevallen in de regel terughoudend pleegde op te stellen.253_{Dit om te voor-}

komen dat de rechter voor de voeten werd gelopen.

5.3.2. De mate van selectiviteit: ideologie versus pragmatiek

training at which they may respond to generous treatment, but after which, if kept in prison, they may go downhill.’ Voorgesteld wordt daarom om het moment van invrij-

heidstelling af te stemmen op gedetineerde’s verbeterde gedrag. Van een dergelijk systeem zou de sterkste stimulans tot verbetering uitgaan.254

some way to relieve the existing overcrowding in prisons’, kan als een hint in die richting

worden beschouwd.256_{Ook tijdens de parlementaire behandeling van de Criminal Jus-}

tice Bill werd door de toenmalige minister Roy Jenkins diverse malen gewezen op het

253 _{Carlisle 1988, ‘The Parole System in England and Wales’, p. 39.} 254 _{Home Office 1965, ‘The Adult Offender’, p. 4.}

255 _{Vgl. Bottomley 1984, ‘Dilemmas of Parole in a Penal Crisis’, p. 24-40 en Walker 1985, ‘Sen-}

tencing: Theory, Law and Practice’, p. 206.

capaciteitsontlastende vermogen van de vervroegde vrijlating. Dit overigens, zonder zich al te ver te verwijderen van de resocialisatiegedachte: overbevolking binnen het gevangeniswezen moest worden bestreden, zo luidde de redenering, omdat anders de resocialiserende functie van de detentie op de tocht zou komen te staan.257_Bo-

vendien benadrukte Jenkins dat vervroegde vrijlating, wat hem betrof, een uiterst se- lectief karakter zou krijgen. Enkel zij die zich daar tijdens hun detentie geschikt voor hadden getoond, zouden voor vervroegde voorwaardelijke vrijlating in aanmerking komen. Zelf schatte hij in dat slechts twintig procent van alle procedures tot vervroegde vrijlating in een invrijheidstelling uit zou kunnen monden en dit scheelde, zo rekende hij het parlement voor, jaarlijks ongeveer 600 detentieplaatsen.258

Aanvankelijk bleek de inschatting van de minister zelfs nog iets aan de ruime kant. In 1968, het jaar waarin de parole-regeling in werking trad, werden de dossiers van 9.271 gedetineerden beoordeeld. Dit resulteerde in 1.157 aanbevelingen voor vervroegde vrijlating, wat neerkwam op een ‘parole rate’ van slechts 12,5%.259_{Deze bescheiden}

start laat zich deels verklaren door de wijze waarop de Parole Unit van het ministerie zich had opgesteld in het selectieproces. Ambtenaren van het ministerie bleken een aanzienlijke hoeveelheid zaken uit de procedure te filteren. Ongeveer de helft van alle dossiers die door de Local Review Committees geschikt waren bevonden voor ver- vroegde vrijlating, bleken niet aan de Parole Board te zijn voorgelegd. Na stevige kri- tiek op deze gang van zaken vanuit de Parole Board besloot het ministerie zijn beleid aan te passen en zich in het vervolg terughoudender op te stellen.260 Voortaan zouden alle aanbevelingen van de LRC’s worden doorgezonden aan de Parole Board.

In de jaren die volgden zien we het aantal vervroegde vrijlatingen gestaag toenemen. In 1969, het eerste volledige jaar na inwerkingtreding van de regeling, bedroeg de pa-

role rate reeds 27% van alle procedures. In 1975 was dat percentage opgelopen tot

42% en aan het begin van de jaren tachtig bedroeg het aantal vervroegde vrijlatingen maar liefst 55% van het totaal. Om een idee te geven van de absolute aantallen: in 1980 werd aan iets meer dan 5.000 gedetineerden vervroegd vrijgelaten.

Er zijn ten minste twee factoren aan te wijzen die van invloed lijken te zijn geweest op deze ontwikkeling.261_{In de eerste plaats was dat de inwerkingtreding van art. 35 van de}

Criminal Justice Act 1972. In deze bepaling was vastgelegd dat de minister in samen-

spraak met de Parole Board specifieke categorieën gedetineerden kon aanwijzen wier dossiers niet langer door de Parole Board hoefden te worden getoetst. In dergelijke ge- vallen kon dus worden volstaan met de enkele aanbeveling door de Local Review Com-

257 _{Carlisle 1988, ‘The Parole System in England and Wales’, p. 7.}

258 _{Hood 1974, ‘Some fundamental dilemmas of the English Parole System’, p. 5.}

259 _{Zie voor relevant cijfermateriaal: Carlisle 1988, ‘The Parole System in England and Wales’,}

Appendix 5, p. 145.

260 _{Morgan wijst erop dat het overdreven zou zijn om te spreken over een ‘confrontatie’ tussen}

het Home Office en de Parole Board, maar dat er wel duidelijk sprake was van een verschui- ving in de onderlinge machtsverhoudingen. Morgan 1983, ‘The Shaping of Parole in England and Wales’, p. 148.

261 _{Zie onder meer: Morgan 1983, ‘The Shaping of Parole in England and Wales’, p. 137-151;}

Bottomley 1984, ‘Dilemmas of Parole in a Penal Crisis’, p. 24-40 en Maguire 1992, ‘Parole’, p. 179-209.

mittee. Dit versnelde de procedure aanzienlijk, maar had, omdat de Parole Board in

steeds meer gevallen buiten het beslissingsproces werd gehouden, wel een verschuiving in de machtsverhoudingen tot gevolg. Vooral in de tweede helft van de jaren zeventig is van deze bevoegdheid, ook wel ‘direct parole’ genoemd, royaal gebruik gemaakt. In 1976 bijvoorbeeld kwam meer dan veertig procent van alle vervroegde vrijlatingen via deze art. 35 procedure tot stand. Opmerkelijk is verder – en dat is de tweede factor in het geheel – dat het ministerie in dezelfde periode aanstuurt op een genereuzer beleid ten aanzien van de grote groep kort gestrafte ‘property offenders’ binnen de inrichtingen.262 Deze gedetineerden behoorden niet tot de categorie ‘good risks’ waarop de regeling van vervroegde vrijlating aanvankelijk was toegespitst, maar zouden wel baat hebben bij het verplichte toezicht en de nazorg die werd geboden in het kader van die regeling. De Local Review Committees en de Parole Board werden daarom aangespoord om bij de selectieprocedure een grotere risicomarge te hanteren.

De verruiming van de criteria voor vervroegde vrijlating en de introductie van de ‘direct parole’ worden in de literatuur omschreven als noodgrepen van het ministerie om de capaciteitsdruk binnen de inrichtingen te verminderen. Het gebezigde middel (de combinatie van versnelling van de procedure en vermindering van de selectiviteit) bleek daartoe uiterst effectief. Keerzijde was wel dat de parole zich op deze wijze ge- leidelijk van haar oorspronkelijke ideologische basis vervreemdde. De vervroegde vrijlating kreeg om te beginnen steeds meer het karakter van een ontluchtingsventiel om de ergste druk van het gevangeniswezen te halen. In die zin was er sprake van een soortgelijke evolutie als die we eerder bij de remission hebben gezien. Cavadino en Dignan spreken in dit verband wel van een ‘shift from principle to pragmatism’.263_Bot-

tomley wijst op nog een andere trend. Hij stelt dat ook de ‘peak in training’ notie (de gedachte dat de resocialisatie van een gedetineerde de meeste kans van slagen heeft wanneer je hem op precies het juiste moment in vrijheid stelt) terrein verliest ten op- zichte van een meer op risicobeheersing gerichte wijze van redeneren. ‘In fact, what

appears to have happened,’ zo schrijft hij, ‘is that as the ‘treatment model’ of imprison- ment gradually lost its credibility as a linchpin of the parole system, its place has been taken by an increasing commitment to the belief in the value and effectiveness of compulsory su- pervision in reducing the risk of reoffending whilst on parole licence.’264 Bottomley raakt hier aan een dieper gelegen problematiek, een afnemend vertrouwen in de resocialisatiegedachte. Dit thema zal in hoofdstuk 7 en 8 van dit boek nader worden uitgediept.

In document Tussen pragmatiek en dogmatiek: een rechtsverkennend onderzoek naar de beveiligingsgedachte in het sanctiestelsel van Engeland en Wales, en de lessen die we daaruit kunnen trekken voor het Nederlandse stelsel (pagina 107-109)