geleide loonpolitiek

Nederland kende in 1950 reeds de laagste loonkosten van de latere EEG. Ook in de jaren daarna werden de lonen door de overheid laag gehouden, teneinde met een laag prijsni- veau internationaal goed te kunnen blijven concurreren, opdat de export van industrie en landbouw kon worden vergroot (Zie tabel 2.3).

4. industrialisatiepolitiek

Vanaf 1949 werden z.g. industrialisatienota’s opgesteld, met kwantitatieve doelstellingen op het gebied van werkgelegenheid, investeringen en betalingsbalans en kwalitatieve doelstellingen zoals expansie van basisindustrieën, van arbeidsintensieve bedrijfstakken en branches met hooggekwalificeerde exportproducten.7

Door de VS werden ten behoeve van het economisch herstel van Europa in het kader van het Marshallplan vanaf 1948 dollars ter beschikking gesteld voor de aankoop van noodzake- lijke goederen in het buitenland. Nederland werd daardoor behoed voor een noodgedwongen interen op de geslonken goud- en deviezenreserves en de risico’s van een neerwaartse spi- raalbeweging van de economie. Als eis werd door de VS gesteld dat de ontvangende West Europese landen de belemmeringen in het handels- en betalingsverkeer zouden verminderen. Daarnaast werd het goederen verkeer met het buitenland extra gestimuleerd door het in wer- king treden van de Benelux en een ruimer handelsverdrag met West Duitsland, hetgeen een gunstige uitwerking had op de export.8

Op deze wijze werd in Nederland het fundament gelegd voor een forse economische expansie, die kon worden gerealiseerd door de heersende schaarste aan goederen en de lage lonen en prijzen. De volgende jaren werd de expansie verder gestimuleerd door sterke impulsen als de toename van de wereldhandel en het steeds meer open stellen van de

Hoofdlijnen van de macro-economische ontwikkeling van Nederland 35

EEG-binnengrenzen, waardoor de export sterk toenam. Ook werden door een strikte beheer- sing van de collectieve uitgaven de staatsfinanciën gesaneerd. Het prijspeil en het loonniveau bleven redelijk stabiel en de betalingsbalans gaf een structurele verbetering te zien.

Deze periode begint in 1950, het jaar waarin de wederopbouw van Nederland na de Tweede Wereldoorlog als beëindigd kan worden beschouwd. Ook is dan de in de oorlog opge- zette en daarna enkele jaren voortgezette distributie van zowel productie– als consumptie- goederen bijna volledig afgeschaft. Als laatste werd de distributie voor brandstoffen in 1954 opgeheven. Dankzij de schaarste na de tweede wereldoorlog was in het jaar 1950 sprake van een duidelijke economische groei. Door het uitbreken van het Korea-conflict in de zomer van 1950, met als gevolgen angstaankopen, voorraadvorming en verhoogde defensieaanschaf- fingen, was er in 1951 sprake van hausse-effecten. Door overheidsmaatregelen met als doel een tijdelijke beperking van de consumptie en investeringen, lukte het de oververhitte eco- nomie weer in het gareel te krijgen. Toch trad er in 1952 een lichte recessie op.9 _{In dat jaar is} er dan ook sprake van een relatief hoge werkloosheid van bijna 4% van de beroepsbevolking (Grafiek 2.1.). Een percentage dat bijna in het niet valt vergeleken met de hoge cijfers in het laatste kwartaal van de eeuw. In 1953 leefde de economie weer op, gevolgd door een hausse in 1954, 1955 en 1956, waarin van een sterke expansie sprake was. In 1957 kwam daaraan een einde en in 1958 was er een lichte recessie waardoor de werkloosheid, die in de jaren daar- voor sterk was gedaald, weer toenam. Mede door de ingestelde ‘bestedingsbeperking’ ging de recessie voorbij en brak van 1959 t/m 1962 opnieuw een hausseperiode aan met een hoge werkgelegenheid.10 _{Daardoor, maar ook door de toename van de dienstensector, ontstond} er een krapte aan de onderkant van de industriële arbeidsmarkt. Buitenlandse werknemers vooral uit Italië, Portugal, Spanje en Turkije werden aangetrokken in talloze functies waar- voor geen scholing vereist was, die laag gewaardeerd werden en zich kenmerkten door veel ‘arbeidsinconveniënten’ (gevaarlijk, vuil, zwaar en lawaaierig werk).

Tabel 2.3 Indices loonkostenniveaus in de verwerkende industrie de EEG landen 1950 en 196613

Handarbeiders Beambten 1950 1966 1950 1966 Nederland 100 100 100 100 West Duitsland 105 107 100 98 Frankrijk 120 94 160 120 Italië 125 88 155 108 België 155 102 170 111 Totaal E.E.G. 115 100 125 106

De invoering van de 5-daagse werkweek en de revaluatie van de gulden in 1961 leidden voor het eerst tot een sterke stijging van de loonkosten in Nederland in vergelijking met de landen om ons heen. Mede daardoor was er in 1963 sprake van een aarzeling in de eco- nomie, die onder meer tot uiting kwam in stagnerende bedrijfsinvesteringen. Door stijgende overheidsinvesteringen, een soepel monetair beleid en een expansieve wereldhandel zette de vertraging echter niet door. De loonexplosie van 1964 vormde een tweede dijkdoorbraak. De SER rekende in 1963 nog voor, dat de ruimte voor loonsverhogingen beperkt was, maar de krapte op de arbeidsmarkt en het nog bestaande loonkostennadeel t.o.v. het buitenland waren sterker dan de papieren waarschuwingen.11 _{Of zoals De Vries het stelde: “De loonexplosie van} 1964, die resulteerde in een stijging van 15% markeerde de onmacht van de maatschappelijke krachten om de economie te beteugelen en betekende een verlies van de tevoren opgebouwde kostenvoorsprong op het buitenland. Tot een uitgebalanceerd beleid, kwam het toen niet meer”.12 _{Teneinde een inzicht te verschaffen in de loonontwikkeling in Nederland vergeleken}

met de omringende landen, zijn in onderstaande tabel de loonkostenniveaus van de EEG landen in de jaren 1950 en 1966 met elkaar vergeleken.

Duidelijk blijkt dat Nederland in 1950 in de EEG het land met verreweg de laagste loon- kosten was. Na liberalisering en decentralisatie van de loonvorming in de eerste helft van de jaren ’60, begonnen de lonen sterk te stijgen, waardoor Nederland in 1966 in de middengroep belandde. Bovendien overtrof daarbij de gemiddelde loonsverhoging de groei van de produc- tiviteit, zodat de sterke internationale concurrentiepositie verminderde.14 _{Opvallend is voorts} dat de verschillen tussen de loonkosten van de verschillende landen in 1966 door de op gang gekomen economische integratie veel minder groot zijn dan in 1950. Ondanks de positieve macro economische effecten heeft het lage loonniveau ook zijn keerzijden gehad. In één van de jubileumuitgaven van het CBS, Nationaal Goed, feiten en cijfers over onze samenleving ca.

1800–1999 stelt Smit:

“Er zijn sterke aanwijzingen dat de reeds in de jaren ’40 ingezette loonmatiging heeft geleid tot een dermate laag loonniveau, dat er voor de ondernemers geen enkele impuls bestond om te investeren in arbeidsbesparende technologieën en dat juist door deze loonmatiging het produc- tiviteitsniveau in Nederland in internationaal vergelijkend perspectief zeer laag bleef. De toege- voegde waarde per gewerkt uur was niet alleen in de eerste naoorlogse jaren bijzonder laag, maar het duurde tot het begin van de jaren 60 voordat de arbeidsproductiviteit in de Nederlandse

industrie weer op normaal Europees niveau lag”.15

Geconcludeerd wordt dat door loonstijgingen de arbeidsbesparende investeringen worden gestimuleerd en dat hierdoor de concurrentiepositie van het bedrijfsleven juist zou kunnen worden versterkt. Het eerste is voor de langere termijn ongetwijfeld het geval. Zo zijn er in de textielindustrie voorbeelden van achterstand in automatisering die er wellicht bij hogere lonen niet zouden zijn geweest. Voor de kortere termijn zijn er bij relatief hoge loonkosten wel negatieve effecten, omdat daardoor de concurrentiepositie van een land verzwakt met als gevolg verlies van marktaandeel waardoor winstniveaus worden aangetast met weer mogelijke negatieve gevolgen voor investeringen en werkgelegenheid. Dit is met name het geval als de loonstijging een plotseling karakter heeft. In het algemeen dreigt er geen gevaar zo lang de stijging van de lonen de groei van de arbeidsproductiviteit niet te boven gaat. Overtreft echter de loonstijging in een land die van de arbeidsproductiviteit, dan wordt de internationale concurrentiepositie aangetast. In de tegenwoordige tijd met open grenzen, de meer op elkaar afgestemde economische ontwikkeling en de gemeenschappelijke munt, is er veel minder sprake van plotselinge loonontwikkelingen en groeien door de toenemende liberalisatie de kostprijzen van de meeste producten in naburige landen naar elkaar toe.

Het jaar 1964 werd nog gekenmerkt door een hausse. Door de loonexplosie in dat jaar, die resulteerde in een loonstijging van 15%, vindt er in 1965 echter een kentering plaats. Deze wordt gevolgd door een langzaam herstel in 1966 en 1967, terwijl in 1968 en 1969 weer van een hausse sprake is. In 1970 neemt de spanning weer toe.16 _{Opvallend is dat na de recessie van} 1958 de werkloosheid zich tot 1972 blijvend op een zeer laag niveau stabiliseert (Grafiek 2.1.).

De krapte op de arbeidsmarkt gaf ook velen de overtuiging, dat volledige werkgelegenheid een blijvend verschijnsel was dat de gehele eeuw zou blijven voortduren en dat het gevaar van een grote recessie bleek te zijn overwonnen. De sociale voorzieningen werden steeds meer uitgebouwd, zonder dat men zich zorgen maakte over de kosten daarvan en de uitwerking op de economie: “Men dacht dat werkgelegenheid en economische groei met nieuwe weten- schappelijke methoden konden worden veilig gesteld, alleen voor de inflatie bleek geen klip en klare oplossing voor handen. Vele vaderlandse economen stelden hiervoor echter vertrouwen in de gevoerde loon- en prijspolitiek”, aldus Rutten in 1995.17

Enkele jaren na de loonexplosies verscheen in 1966 nog eenmaal in de naoorlogse periode een document, dat thuis hoorde in de traditie van de industrialisatienota’s. Daarna werd

Hoofdlijnen van de macro-economische ontwikkeling van Nederland 37

de gerichte industrialisatiepolitiek losgelaten en vervangen door het wat minder concrete ‘groeidenken’, waarbij structurele veranderingen in de economie werden aangebracht. Door het heersende optimisme en de sterk gestegen welvaart kwam een ambitieus project van de grond van een allesomvattende en relatief genereuze verzorgingsstaat. Het aantrekkelijke en betaalbare aanbod van collectieve voorzieningen, zoals onderwijs, sociale zekerheid, gezond- heidszorg en gesubsidieerde woningen, riep een enorme uitbreiding van de vraag naar deze voorzieningen op.18 _{De kosten hiervan, versterkt door het ‘Beaumol effect’, het feit dat de} prijzen van deze arbeidsintensieve activiteiten door een gebrek aan automatiseringsmoge- lijkheden veel meer stegen dan het algemene prijspeil, droegen bij tot een groeiend beslag op overheidsmiddelen.19

Door talloze factoren, zoals o.a. de sterke neiging tot het verdelen van de welvaart, de toenemende rol en de uitbreiding van het overheidsapparaat, de opzet van de verzorgingsstaat en het verminderde internationale concurrentievermogen, verminderde in het begin van de jaren ’70 de economische groei. Er kwam een einde aan de periode van de naoorlogse groei en de werkloosheid begon vanaf 1970 voor het eerst weer toe te nemen (Grafiek 2.1.). Ook kwam de winst van het bedrijfsleven onder druk te staan en werd er steeds meer vreemd vermogen aangetrokken. Het aandeel van het eigen vermogen in de totale activa van de grootste indu- striële ondernemingen daalde van 54% in 1965 tot 38% in 1973.20

Opvallend was ook dat de economische groei in de beschouwde periode qua werkgelegen- heid niet gelijk verdeeld was over de verschillende sectoren van de economie. Vooral de werk- gelegenheid in de landbouw verminderde, maar ook die van de industrie begon te dalen, ook binnen de industrie traden aanzienlijke verschuivingen op. Als gevolg van de grote olie- en gasvondsten had er vanaf het einde van de jaren ’50 een relatief sterke daling van de ener- gieprijzen plaatsgevonden, waardoor de energie-intensieve vormen van de productie werden bevorderd en vooral de chemische industrie sterk expandeerde. Anderzijds verminderde het belang van de meer arbeidsintensieve- en oudere bedrijfstakken, omdat de sterke stijging van de arbeidskosten niet in voldoende mate kon worden gecompenseerd door verbetering van de arbeidsproductiviteit.

Door alle hierboven beschreven ontwikkelingen was er in Nederland in 1970 een einde gekomen aan de tijd van economische bloei. De lonen waren al enige tijd sneller gegroeid dan de arbeidsproductiviteit, de exportgroei was tot een einde gekomen, de investeringen begonnen af te nemen, de overheidsuitgaven lagen op een hoog niveau en bleven door het streven naar een perfecte verzorgingsstaat verder stijgen, de belastingen en sociale lasten waren relatief hoog, de werkloosheid begon na 1973 sterk toe te nemen. Ons land stond aan het begin van een nieuw tijdperk.

2.3 De periode van afnemende groei en stagnatie 1970–1983

In het begin van de jaren ’70 kwam er een einde aan de lange termijn van min of meer sta- biele en sterke groei, waarna in de periode 1970–1984 de economische groei terugviel en de werkloosheid sterk steeg. De lange termijn groeivoet van het BBP daalde van bijna 5% tijdens de jaren 60 tot ongeveer 2% in de periode tot 1984.21 _{Deze periode werd gekenmerkt door} een tweetal oliecrises, waardoor de energieprijzen sterk stegen met allereerst gevolgen voor de olie – en chemische industrie, maar later ook voor andere bedrijfstakken en overige delen van de samenleving. Aanvankelijk was er na de eerste oliecrisis in 1973 nog een tijdperk van matige economische groei, maar in de jaren 1979–1984 stagneerde de economie in Nederland in ernstige mate en was er zelfs sprake van een negatieve groei. De werkloosheid steeg daarbij tot een naoorlogse recordhoogte van bijna 12%.

Onder een groot deel van de bevolking en de politiek was aan het einde van de jaren ’60 een grote behoefte ontstaan de vruchten van de welvaartsstaat te oogsten. Daarnaast gaf het ‘Rapport van de Club van Rome’ dat in 1972 verscheen, een sterke aanzet tot het

milieubewuste denken en het besef dat er grenzen aan de groei moesten worden gesteld. Op talloze gebieden kwam de maatschappij in beweging en werd veel van het oude vertrouwde ter discussie gesteld, niet alleen in het onderwijs en in de cultuur, maar ook in de politiek, tussen politiek en bedrijfsleven en op het gebied van de arbeidsverhoudingen. De coalitieregering van de sociaal-democraat Den Uyl die in 1973 het roer overnam, lanceerde een programma van gelijkmatige spreiding van inkomen, kennis en macht over alle delen van de bevolking. Zij nam daarnaast een aantal sociale maatregelen en voerde een aanzienlijke verhoging van de minimumlonen door. Het gevolg was dat niet alleen de loonkosten en de overheidsuitgaven toenamen maar dat ook de internationale concurrentiepositie van ons land werd verzwakt, omdat de arbeidsproductiviteit minder sterk steeg dan de lonen.

De verzwakte Nederlandse economie werd in 1973 hard getroffen door de eerste oliecrisis, een schoksgewijze verhoging van de ruwe olieprijzen door de Opec landen (grafiek 2.3). De verhoging van de olieprijzen veroorzaakte een algehele verhoging van de energie- en grond- stofprijzen, gevolgd door een algemene prijsstijging. Om een tegenwicht te bieden tegen de daardoor te verwachten koopkrachtdaling, besloot de Nederlandse regering tot stimu- lering van de nationale bestedingen. Er werd meer geld ter beschikking gesteld voor o.a. nieuwe werkgelegenheidsprojecten, industriepolitiek, voor milieuvriendelijke bedrijven, voor bedrijven in nood en voor sociale uitkeringen.22

Deze aanpak om de bestedingen te stimuleren had in vergelijking met de economische ontwikkeling in andere landen een gunstige uitwerking. Ook de positieve ontwikkeling van de particuliere consumptie, veroorzaakt door de loonstijgingen en de sterke groei van de markt voor consumptief krediet, alsmede de overheidsstimuleringsmaatregelen, hadden tot gevolg dat de Nederlandse economie minder diep wegzakte. Wel namen de bedrijfsinvesteringen af en kwam de export onder druk te staan. Zelfs het aandeel van de export in de gedaalde wereldhandel verminderde en de werkloosheid verdubbelde bijna in twee jaar. Hoewel door de genomen maatregelen de terugval in economische activiteiten in ons land minder was dan in de omringende landen, kon er in 1974 en 1975 wel worden gesproken van een inzinking. Daarna was er een korte opleving en bleef Nederland het naar internationale maatstaven tot 1977 vrij goed doen. Het gedaalde marktaandeel in de wereldhandel bleef vrijwel stabiel en ook de werkloosheid nam niet verder toe. Wel was de inflatie door de hoge energieprijzen toegenomen.23

Het expansieve overheidsbeleid had veel nadelige effecten van de eerste oliecrisis ver- zacht. Omdat door de koppeling van de aardgasopbrengsten aan de gestegen olieprijzen het overheidsinkomen sterk was toegenomen, was de financiering van dit bestedingsverhogend beleid aanvankelijk nog geen knelpunt. Door de voortgaande stijging van de overheidsuit- gaven was echter in 1975 het financieringstekort van de overheid opgelopen tot 3%. Om het risico van een uit de hand lopen van dit financieringstekort te voorkomen, introduceerde de minister van Financiën de norm, dat de som van de collectieve lasten als percentage van het nationaal inkomen niet meer dan 1% per jaar mocht stijgen. Daarna bleef tot 1977 het finan- cieringstekort ongeveer op het niveau van 3%, eenzelfde norm die aan het einde van de eeuw door de EG werd vastgesteld.24

Nederland stond niet alleen. In de gehele Westerse wereld kwam er in 1973 nagenoeg een einde aan de economische groei van de voorgaande jaren. De directe oorzaak hiervan lag weliswaar bij de oliecrisis, maar ook andere factoren speelden een rol. Van Zanden onder- scheidt vier soorten exogene schokken, waarvan er drie een wereldwijd effect hadden en ook de Nederlandse economie troffen.25