9 Conceptuele keuzes bij de operationalisering van capability-domeinen
9.1 Een capability input mapping
In algemene zin is een capability input mapping het samenstel van de factoren die het ontwikkelen of in stand houden van capabilities mogelijk maken in elk van de domeinen op een lijst. De capability-inputs van een bepaald domein kunnen worden onderscheiden in hulpbronnen, zoals deze in hoofdstuk 4 en in ons voorstel voor een hulpbronnen-index zijn beschreven (zie Appendix A). Maar we moeten er ook rekening mee houden dat het bereiken van een zeker niveau van functioneren in andere domeinen, of eventueel zelfs in hetzelfde domein (denk aan kennis of arbeid), ook tot de factoren kan behoren die het ontwikkelen of in stand houden van een capability mogelijk maken. Van deze dynamische complicatie zullen we hier afzien, maar we komen er in paragraaf 9.4 op terug. Behalve op hulpbronnen wordt in de literatuur ook gewezen op het bestaan van conversiefactoren. Het gaat dan om indirecte capability-inputs, namelijk factoren die de omzetting van bepaalde hulpbronnen in bepaalde capabilities vergemakkelijken of bemoeilijken (conversiefactoren zouden in een causaal model als interactievariabelen worden opgenomen). Ook op deze factoren komen we later terug (paragraaf 9.3).
Het illustratieve schema van Tabel 9.1 geeft vooral een capability input mapping van
hulpbronnen. We gaan na wat voor elk domein van capabilities op onze lijst de belangrijkste hulpbronnen zijn, en we onderscheiden deze laatste in de twee kolommen van de tabel naar inputs waarop de overheid relatief veel of weinig invloed kan uitoefenen. In Tabel 9.2. tonen wij hoe zo’n een mapping eruit zou kunnen zien in een bepaald domein.
Tabel 9.1 voorbeeld van een capability input mapping (hulpbronnen).
Capability Capability-input waarop de overheid invloed kan uitoefenen
Capability-input waarop de overheid geen of slechts beperkte invloed kan
uitoefenen 1. fysieke gezondheid Tijd.
Geld. Leefmilieu. Gezondheidszorg. …
Rol in de maatschappij (bijv. arbeid of zorg).
Aangeboren fysieke gezondheid. …
2. mentale gezondheid Rol in de maatschappij (bijv. arbeid of zorg).
Gezondheidszorg Sociale relaties. …
Aangeboren mentale gezondheid. Opvoeding en zorg in het gezin … 3. kennis en geestelijke vorming Onderwijs en cultuur. De media. Tijd. Geld. …
Aangeboren cognitieve talenten. Opvoeding. … 4. arbeid Tijd. Arbeidsmarktpolitiek. Sociaal kapitaal. … Kennis en vaardigheden. Aangeboren talenten.
Sociale klasse waarin men geboren is. Sociaal netwerk. … 5. zorg Tijd. Geld. Publieke zorgvoorzieningen. … Sociale normen.
Grootte van gezinnen en families. …
6. sociale relaties Tijd. Geld.
Sociaal kapitaal. …
Familie en sociale klasse waarin men geboren is.
… 7. recreatieve activiteiten Tijd.
Geld. Arbeidsvoorwaarden. Sport en cultuurbeleid. … Bevolkingsdichtheid. … 8. wonen Woningbouw. Verkeersinfrastructuur. Geld (vermogen).
Financiële voorwaarden wonen (huurbeleid, hypotheken). …
Ruimtelijke beperkingen.
Gemiddelde omvang huishoudens. …
9. leefomgeving Milieubeheer. Ruimtelijke ordening. …
Invloed op het milieu van buitenaf. … 10. mobiliteit Tijd. Verkeersinfrastructuur. Geld … Bevolkingsdichtheid.
Mobiliteitsbehoeften van anderen. …
11. veiligheid Politie en rechtspraak.
Aspecten ruimtelijke ordening. Sociaal kapitaal. … Sociale normen. Berichtgeving in de media. … 12. non-discriminatie en respect voor diversiteit
Wetgeving die menselijke diversiteit respecteert.
Beeldvorming over minderheden die door de overheid wordt verspreid.
Onderwijs. …
Heersende publieke moraal.
Kleinschalige civil society-projecten. Sociale normen.
Beeldvorming via media. …
13. politieke invloed en participatie
Tijd.
Structuur van politieke verenigingen.
De media. Sociaal kapitaal. …
Het constitutionele kader en de grondrechten in Nederland en de EU. …
Dit voorbeeld van een capability input mapping maakt geen aanspraak op de precisie of volledigheid die voor een gedetailleerde uitwerking nodig is. Een degelijke mapping vereist een aparte studie van de determinanten van elke capability, wat buiten het kader van deze studie valt.
Het voorbeeld richt de aandacht wel op twee belangrijke factoren. Ten eerste kan via een goed uitgewerkte input mapping worden geïnventariseerd welke capabilities sterk
beïnvloedbaar zijn door de overheid en welke niet of nauwelijks beïnvloedbaar zijn. Dit is belangrijk indien men niet alleen de kwaliteit van leven wil conceptualiseren en meten, maar ook het overheidsbeleid wil afstemmen op het verbeteren van de kwaliteit van leven in de domeinen. Het vertelt ons iets over hoe ‘maakbaar’ de kwaliteit binnen de domeinen is en geeft een aanzet om te bepalen welke overheidsinstrumenten daartoe geschikt kunnen zijn. Ten tweede wordt duidelijk hoe de capability-benadering en een benadering die een brede definitie van hulpbronnen hanteert met elkaar verbonden zijn. Zoals gezegd bestaan de capability inputs niet alleen uit hulpbronnen – er zijn ook de conversiefactoren die de omzetting van hulpbronnen in capabilities beïnvloeden. Toch kan de overheid ook op
sommige conversiefactoren invloed uitoefenen, zoals we in de discussie over tijdsautonomie hieronder laten zien.
Men zou de capability-inputs naar de mate van hun belang kunnen aanduiden met een
sterretje. Stel dat na een studie van de capability-inputs voor het domein non-discriminatie en respect voor diversiteit de volgende mapping opgesteld wordt (Tabel 9.2):
Tabel 9.2 aanduiding van de belangrijkste inputs voor domein 12 (voorbeeld).
12. non-discriminatie en respect voor diversiteit
Wetgeving die menselijke diversiteit respecteert.** Handhaving van de wet, onder andere in rekruteringsbeleid en in beeldvorming over minderheden door de overheid.***
Onderwijs.*
Heersende publieke moraal.*
Kleinschalige civil society-projecten.** Sociale omgangsvormen.
Beeldvorming via de media.*
Als dit de correcte capability input mapping zou zijn, dan geven de items met geen of maar een enkel sterretje aan waar de overheid begrensde mogelijkheden heeft bij het bevorderen van deze capability. Wat de overheid dan kan doen is haar wetgeving op orde brengen binnen het kader van de grondwet, vooral discriminatie in haar eigen personeelsbeleid uitbannen en zelf geen negatieve of unfaire beeldvorming over minderheden verspreiden. Daarnaast kan de overheid kleinschalige civil society-projecten financieel ondersteunen en geen
bureaucratische hindernissen opleggen.
Uit Tabel 9.1 komt naar voren dat tijd en geld voor veel capabilities belangrijke hulpbronnen zijn. Dit heeft belangrijke consequenties voor de status van het domein arbeid, aangezien het functioneren in arbeid tijdsintensief is en inkomen genereert. Bijna alle capabilities hebben geld als noodzakelijke hulpbron. Voor veel mensen is arbeid, naast eventueel vrij vermogen en de financiële voorzieningen van de welvaartstaat, de enige manier om over voldoende geld te beschikken dat als hulpbron in verschillende domeinen kan worden ingezet. Maar de arbeid die daarvoor nodig is legt natuurlijk een groot beslag op de tijd die in de andere domeinen disponibel is. Het domein van de arbeid heeft daarmee een spilfunctie in de kwaliteit van iemands leven, omdat het functioneren in dit domein met de belangrijkste
allocatiebeslissingen is verbonden. Die beslissingen vallen voor een groot deel onder de eigen verantwoordelijkheid van individuen en huishoudens, maar een overheid die de kwaliteit van leven van haar inwoners integraal wil bevorderen zal het beleid dat aan arbeid raakt goed moeten overdenken.
Bij de vraag in welke mate de overheid invloed heeft op de inputs is het goed om de publieke voorzieningen in de mapping te onderscheiden van maatregelen die betrekking hebben op de beschikbaarheid van tijd en geld. Publieke voorzieningen kosten natuurlijk ook indirect tijd en geld, maar ze worden aangewend in specifieke domeinen, met tal van beleidsinstrumenten. Daarentegen is beleid – van arbeidsparticipatie, werkgelegenheid en
productiviteitsbevordering, tot herverdeling van primair en secundair inkomen – dat de vrij beschikbare hoeveelheden tijd en geld van mensen beïnvloedt veel generieker. Het raakt alle domeinen waarin mensen door afruil van tijd en geld zelfstandig hun eigen mogelijkheden bepalen binnen de mogelijkheden die door publieke voorzieningen zijn geschapen. Het gaat ons natuurlijk niet om een bespreking van al die beleidsterreinen. Bij wijze van een voorbeeld vragen we hier alleen in welke mate de overheid tijd en geld kan herverdelen.
Wat geld betreft is het meest voor de hand liggende instrument van herverdeling het fiscale stelsel: via het geheel aan belastingen en uitkeringen beïnvloedt de overheid de secundaire
inkomensverdeling. Bovendien heeft de overheid ook indirect invloed op de primaire inkomensverdeling, bijvoorbeeld door de mate waarin ze de bevolking kansen geeft tot inkomensverwerving (bronnenbeleid). Een land waarin onderwijs door de overheid sterk wordt gesubsidieerd en waarin ook voor volwassenen bij- en herscholingsprogramma’s worden opgezet, helpt meer mensen om een goed inkomen te verdienen. De overheid kan ook bedrijven stimuleren om mensen in dienst te nemen in plaats van arbeid door kapitaal te substitueren. In sommige landen heeft de overheid invloed op de hoogte van de lonen via driehoeksoverleg over arbeidsvoorwaarden en beïnvloedt daarmee indirect de
inkomensverdeling tussen mensen die hun inkomen vooral aan arbeid ontlenen en mensen die hun inkomen verwerven uit winst of beleggingen.
Maar ook de input tijd kan op directe en indirecte manieren door de overheid herverdeeld worden. Een voorbeeld daarvan is het Belgische systeem van tijdskrediet. Het tijdskrediet stelt werknemers in staat om hun loopbaan tijdelijk deeltijds of voltijds te onderbreken, waarbij men na afloop van de periode van onderbreking zijn baan kan hervatten. De overheid betaalt ter compensatie van het gederfde loon een vergoeding.19 Daarnaast hebben
werknemers ook recht op het zogenaamde thematische verlof: dit is betaald verlof indien men zorgt voor een kind onder de leeftijd van 6 jaar of mantelzorg verstrekt aan een ziek
familielid. In Nederland is zeer recent de levensloopregeling ingevoerd, die ook de nettokosten van het toedelen van arbeidstijd aan andere activiteiten vermindert voor de werknemer, zij het in mindere mate dan het Belgische systeem. Andere landen, met name de Scandinavische, kennen systemen die nog veel genereuzer zijn voor de werknemer die (meestal door zorgverplichtingen) onder sterke tijdsdruk komt te staan (Gornick en Meyers, 2003). Uiteraard vereist een gedetailleerde evaluatie van zo’n overheidsbeleid op de
capability-sets van verschillende type burgers uitgebreide studie; het punt is hier enkel dat de overheid wel degelijk de verdeling van geld en tijd tussen verschillende bevolkingsgroepen kan beïnvloeden, indien zij dat zou willen.
Zoals gezegd neemt dit niet weg dat de overheid relatief weinig vat heeft op de allocatie van geld en tijd tussen de verschillende capabilities van een persoon. Zij kan wel de allocatie tussen personen beïnvloeden met de bovengenoemde beleidsinstrumenten en zo de sociale ongelijkheid van capability-inputs verkleinen, maar ze heeft weinig invloed op hoe een bepaalde persoon zelf deze inputs toedeelt naar capabilities. Als men het normatieve principe onderschrijft dat de overheid zo neutraal mogelijk moet zijn tussen verschillende noties van het goede leven, dan is het in beginsel ook niet wenselijk dat de overheid zich met die
toedelingsbeslissingen bemoeit. Bij dit principe behoort de kanttekening dat de overheid zich daarmee eventueel wel kan bemoeien om de continueerbaarheid van individuele capabilities te waarborgen, zoals in 9.4 nog verder ter sprake komt.
In de volgende paragrafen bouwen we voort op de capability input mapping. We introduceren enkele begrippen die de aandacht richten op het feit dat sommige domeinen op onze lijst met elkaar zijn verbonden door de benodigde hulpbronnen. Die zogeheten rivaliserende domeinen
19
maken aanspraak op schaarse inputs die door individuen naar eigen keuze aangewend worden. Daarnaast zullen conversiefactoren aan de orde komen, alsmede de causale rol van reeds bereikte functioneringsniveaus.