van de verdediging dat de beschermingsovereenkomst moet worden getoetst
door een rechter-commissaris, maar wijzen er tegelijkertijd op dat de verklarings-
afspraak en de beschermingsovereenkomst door de wetgever los van elkaar wor-
den gezien:
1‘Een onderwerp dat nauw samenhangt met het aangaan van overeenkomsten met getuigen, is getuigenbescherming.
De identiteit van de getuige met wie een overeenkomst wordt gesloten is bekend. De aard van de zaken is veelal van dien aard dat door het aangaan van de overeenkomst een reëel gevaar ontstaat voor de gezondheid of het leven van de getuige. Daarom is het essentieel aan de getuige – en mogelijk ook aan personen uit zijn omgeving – effectieve bescherming te bieden. Een succesvolle inzet van een kroongetuige in het strafproces is mede afhankelijk van het voorhanden zijn van een effectief getuigenbeschermings- programma. Ingeval daadwerkelijk beschermingsmaatregelen getroffen worden of getroffen zijn, is afscherming van die maatregelen onontkoombaar om die maatrege- len effectief te laten zijn. Daarover moet niets bekend worden bij derden, daarover kan inhoudelijk niets worden gezegd in het strafproces.
In de afgelopen jaren zijn een aantal publicaties verschenen waarin aandacht wordt besteed aan getuigenbescherming.2 De strekking van de publicaties is dat de wet gever
de invulling van getuigenbescherming grotendeels aan de praktijk heeft overgelaten; het Wetboek van Strafvordering en het Besluit getuigenbescherming geven weinig handvatten voor de invulling van getuigenbescherming. In de zojuist bedoelde publi- caties worden voorstellen gedaan voor aanvullende regelgeving.
Over getuigenbescherming wordt een overeenkomst gesloten tussen de Staat (het OM) en de getuige. De overeenkomst over getuigenbescherming wordt weliswaar gesloten
1 Requisitoir OM Passageproces, ‘Hoofdstuk 3: Kroongetuige algemeen’, p. 16-18.
2 F.W. Bleichrodt & M.C.P. Korten, ‘Het onontgonnen terrein van getuigenbescherming’, NJB 2012, afl. 23, p. 1564, M.C.P. Korten, Getuigenbescherming in Nederland (diss. Rotterdam), eigen uitgave z.p. 2015 en S.L.J. Janssen, De kroongetuige in het Nederlandse strafproces. Vertrouwen is goed, controle
naar aanleiding van en in verband met een strafzaak, maar is geen strafrechtelijke over- eenkomst en staat juridisch gezien los van de strafzaak.
Op dit moment is er geen wettelijk voorziene mogelijkheid om de getuigenbescher- mingsovereenkomst in het kader van het strafproces aan een onafhankelijke toets te onderwerpen. Uit de wetsgeschiedenis van de kroongetuigeregeling en uit recentere uitlatingen van de Minister van Veiligheid en Justitie blijkt dat de overeenkomst in de strafzaak en de overeenkomst over getuigenbescherming juridisch als twee verschil- lende overeenkomsten moeten worden gezien.3 De praktijk heeft echter laten zien dat
het soms anders wordt ervaren.
Een getuige die zichzelf en/of naasten in (levens)gevaar brengt door een bijdrage te leveren aan de voorkoming, opsporing of vervolging van ernstige strafbare feiten, heeft aanspraak op bescherming door de Staat en moet, als dat noodzakelijk is, in de ge - legenheid zijn een nieuw leven op te bouwen. Dat vloeit voort uit de zorgplicht die de Staat heeft ten opzichte van die getuige. De invulling van de zorgplicht in het kader van getuigenbescherming is maatwerk, en is afhankelijk van de feiten en omstandigheden van het geval. De Staat heeft daarom een ruime vrijheid te bepalen hoe in een concrete zaak aan getuigenbescherming vorm en inhoud wordt gegeven.
Als er sprake is van een serieus dreigingsniveau, is getuigenbescherming noodzakelijk. Soms is de dreiging zo ernstig dat de betrokkene omwille van zijn veiligheid ergens anders – en in de Nederlandse situatie zal dat vaak in een ander land zijn – een nieuw bestaan moet opbouwen. Daarover kan niet publiekelijk verantwoording worden afge- legd, omdat daardoor afbreuk wordt gedaan aan de beoogde bescherming.
Een getuigenis mag niet worden gekocht. Een financiële regeling moet in relatie staan tot de overlast die de getuige ondervindt als gevolg van zijn verklaring. Bij de bespre- king van de overeenkomsten met La Serpe en Ros komen we nader te spreken over dat onderwerp. Hier volstaan we met de opmerking dat getuigenbescherming in de Neder- landse praktijk geen vrijplaats is. De leden van het OM die met getuigenbescherming belast zijn, werken volgens instructies.
3 J.H. Crijns, De strafrechtelijke overeenkomst. De rechtsbetrekking met het Openbaar Ministerie op het
grensvlak van publiek- en privaatrecht, Deventer: Kluwer 2010, p. 95. Zie ook het schriftelijk stand- punt van het OM ter terechtzitting 16 januari 2015. Kamerstukken II 1998/99, 26294, nr. 3, p. 10-11: ‘De rechter-commissaris zal voorts (…) voor ingrijpen zijn.’ En zie brief van de minister aan de Tweede Kamer, Kamerstukken II 1999/2000, 26294, nr. 16, p. 13-14: ‘Het wetsvoorstel laat de moge- lijkheid (…) inhoud van de beslissingen van het College.’ En zie Kamerstukken II 2000/01, 26294, nr. 30, p. 19: ‘Ik wil wel dat onderscheid gemaakt blijft worden (…) niet in gevaar door die bepa- ling.’ En zie de beantwoording van Kamervragen door de minister, Aanhangsel Handelingen II 2011/12, nr. 3433.
Voorgenomen afspraken worden getoetst. Er is voorzien in overleg en toezicht, ook over getuigenbescherming. De Centrale toetsingscommissie van het OM en het College van procureurs-generaal kennen niet alleen de voorgenomen overeenkomst die in de straf- zaak wordt gesloten, maar ook de voorgenomen afspraken die in het kader van getui- genbescherming worden gemaakt. Zij zijn zich erg bewust van de gevoeligheid van de materie en zijn heel goed op de hoogte van wat wel en niet mag. In voorkomende gevallen wordt de Minister van Veiligheid en Justitie geïnformeerd.
Op dit moment is er geen wettelijk voorziene mogelijkheid om de getuigenbescher- mingsovereenkomst in het kader van het strafproces aan een onafhankelijke toets te onderwerpen. Ook het OM staat achter het voorstel van de Minister van Veiligheid en Justitie om een gespecialiseerde rechter-commissaris aan te wijzen die de afspraken die over getuigenbescherming zijn gemaakt kan toetsen.4 Die toets zal overigens niet
tot gevolg hebben dat stukken over getuigenbescherming deel gaan uitmaken van de strafzaak. De aard van de materie verzet zich daar tegen.
In Passage heeft het Hof aan de RC opdracht gegeven om, met gebruikmaking van art. 187d Sv, de officier van justitie belast met getuigenbescherming en La Serpe te horen over getuigenbeschermingsaspecten. De RC heeft hen beiden gehoord. De verdediging heeft hun vragen kunnen stellen over getuigenbescherming. Verder heeft de rechter- commissaris kennis genomen van drie documenten over de getuigenbeschermings- afspraken die met La Serpe zijn gemaakt. De RC heeft verslag gedaan van die onder- zoekhandeling.
Hoewel de wet thans niet voorziet in een onafhankelijke toetsing van de getuigen- beschermingsovereenkomst, heeft in Passage een onafhankelijke rechter wel kennis kunnen nemen van stukken over de getuigenbeschermingsovereenkomst met La Serpe.’
Specifiek inzake de afspraken met La Serpe stellen de advocaten-generaal:
5‘De verdediging heeft zowel bij de overeenkomst met La Serpe als bij de overeenkomst met Ros aangevoerd dat de RC ook de afspraken die in het kader van getuigenbescher- ming zijn gemaakt mee had moeten nemen in de rechtmatigheidstoets. Daartoe verwijst de verdediging naar de wetsgeschiedenis en stelt zij dat in de Memorie van toelichting de Minister hamert op het belang van volledige openheid over de gemaakte afspraken. De verdediging stelt dat uit de opmerkingen van de Minister afgeleid kan worden dat
4 Kamerstukken II 2012/13, 29911, nr. 83, brief van de Minister van Veiligheid en Justitie van 5 juli 2013 over ‘De burger in de bijzondere opsporing’, p. 9 [opmerking: na het Passageproces is het standpunt van het openbaar ministerie gewijzigd en wordt niet langer gepleit voor toetsing van de beschermingsmaatregelen; red.].
ook de eventueel gemaakte afspraken over getuigenbescherming voorgelegd zullen moeten worden aan de RC.
Die conclusie van de verdediging is niet juist. (…)
De verdediging heeft eerder gesteld dat art. 226j lid 3 Sv “en de daarin opgenomen expli- ciete veronderstelling” dat de RC kennis zou nemen van de afspraken omtrent getui- genbescherming in de verdere behandeling van het wetsvoorstel geen rol van betekenis heeft gehad c.q. nooit meer ter sprake is gekomen. Uit de hiervoor aangehaalde citaten blijkt dat dit niet klopt.6 In de hiervoor aangehaalde brief, die van ruim na de MvT
is, benadrukt de Minister dat de getuigenbeschermingsmaatregelen in beginsel géén onderdeel van de afspraak met de getuige uitmaken, omdat de inspanningen van de officier van justitie op dit gebied voortvloeien uit de zorgplicht van de Staat. Hoewel het eerste gedeelte van het citaat over gunstbetoon gaat, stelt de Minister ten aanzien van de getuigenbeschermingsmaatregelen (die hij op dat punt gelijk lijkt te stellen met gunstbetoon) dat deze niet rechtstreeks raken aan de beantwoording van de vragen van de artikelen 348 en 350 Sv en daarom ook niet vooraf ter goedkeuring aan de rech- ter-commissaris behoeven te worden voorgelegd.
Ook in het debat in de Tweede Kamer is op 2 april 2001 nog gesproken over het onder- scheid tussen de toezeggingen (tot een lagere strafeis) enerzijds en de getuigenbescher- mingsmaatregelen anderzijds. Rouvoet merkt op:7
“Ik wil wel dat onderscheid gemaakt blijft worden tussen het doen van toezeggingen door een officier van justitie en het aanbieden van een getuigenbeschermingsprogramma als er een afspraak is gemaakt. Dat laatste beschouw ik meer als een consequentie dan een inhoudelijke toezegging teneinde tot een afspraak te komen. De getuigenbeschermingsprogramma’s zijn een verhaal apart. Ze staan op een ander niveau dan toezeggingen tot strafvermindering. De limitativiteit [van de toezeggingen] komt niet in gevaar door die bepaling.”
Uit deze wetsgeschiedenis blijkt dat de wetgever twee gescheiden trajecten heeft ge - creëerd: enerzijds de afspraak met de getuige die ziet op de toezeggingen, en ander- zijds en los daarvan de afspraak die wordt gemaakt over getuigenbeschermingsmaat- regelen. Dat is de regeling die uiteindelijk ook in de artikelen 226g Sv tot en met 226l Sv is terechtgekomen.
6 De door de advocaten-generaal aangehaalde citaten zijn te vinden in Kamerstukken II 1998/99, 26294, nr. 3, p. 10-11 en Kamerstukken II 1999/2000, 26294, nr. 16, p. 13-14.
Bij La Serpe is, in lijn met de regelgeving, in de overeenkomst die hij met de Staat heeft gesloten niets inhoudelijks opgenomen over getuigenbescherming. De getuigen- beschermingsmaatregelen zijn in een afzonderlijke overeenkomst geregeld. Die getui- genbeschermingsovereenkomst hoeft niet ter toetsing aan de RC te worden voorgelegd.
De rechtbank heeft naar aanleiding van het eerdere gelijkluidende verweer van de verdediging en de repliek van het OM overwogen dat op grond van de huidige en destijds geldende stand van het recht er geen rechtsplicht bestaat om (de hoofdlijnen van de te treffen) getuigenbeschermingsmaatregelen of belangrijke wijzigingen in de afspraken hierover ter toetsing aan de RC voor te leggen. De rechtbank heeft hiertoe (samen gevat) overwogen dat de RC ingevolge artikel 226g, derde lid, Sv uitsluitend de rechtmatigheid van de voorgenomen afspraak als bedoeld in artikel 226g, tweede lid, toetst. Dat wil zeggen de afspraak tot het afleggen van verklaringen over bepaalde misdrijven in ruil voor de toezegging van de officier van justitie een vordering in te dienen tot straf vermindering. De gegevens die de officier van justitie moet overleggen, zijn de gegevens die de RC voor die toetsing nodig heeft. Bijzonderheden over te treffen getuigen beschermingsmaatregelen horen hierbij in beginsel niet, aangezien het getui- genbeschermingstraject als regel niet van belang is voor enige in de strafzaak te nemen beslissing, aldus de rechtbank. De rechtbank heeft voorts gewezen op het gegeven dat het de Minister van Justitie is die getuigenbeschermingsmaatregelen treft. Ook hierom kan de rechtmatigheidstoetsing door de RC binnen de systematiek van de wet niet mede zien op getroffen getuigenbeschermingsmaatregelen, aldus de rechtbank.
(…)
In een ander recent kamerstuk is opnieuw vermeld dat de afspraken die in het kader van getuigenbescherming worden gemaakt in beginsel niet in het procesdossier wor- den gevoegd.8 De Minister zegt dat de RC pas van de inhoud van getuigenbescher-
mingsmaatregelen kan kennisnemen, als de zittingsrechter verwijst en opdracht geeft aan de RC tot nader onderzoek. Ook hieruit blijkt dat de wet niet voorziet in een toetsing vooraf door de RC en dat het ook niet de bedoeling van de wetgever is (geweest). In deze brief staat het volgende:
“Afscherming bij getuigenbescherming
De hierboven beschreven spanning tussen transparantie in het strafproces en veiligheidsrisi- co’s voor betrokken burgers, speelt vanzelfsprekend ook bij getuigenbescherming. De afspra- ken die door het OM met de te beschermen getuige worden gemaakt, behoeven in beginsel niet in het procesdossier te worden gevoegd. De desbetreffende getuige dient immers te worden beschermd tegen de dreiging die uitgaat van de verdachte en zijn omgeving. Tegelijkertijd is het zo, dat er in het strafproces op enig moment discussie kan ontstaan over de vraag, of de getroffen veiligheidsmaatregelen invloed hebben gehad op de betrouwbaarheid van
8 Kamerstukken II 2012/13, 29911, nr. 83 (brief van de Minister van Veiligheid en Justitie aan de Tweede Kamer van 5 juli 2013).
de beschermde getuige. Om deze vraag afdoende te kunnen beantwoorden, zonder dat de informatie in het strafproces bekend wordt, bestaat reeds de mogelijkheid tot toetsing van de afspraken door de rechter-commissaris. De zittingsrechter kan onder artikel 316 WvSv aan de rechter-commissaris de opdracht geven om de gemaakte afspraken op de genoemde punten te onderzoeken. De rechter-commissaris kan vervolgens met toepassing van artikel 187d WvSv – onder andere op basis van het veiligheidsbelang van de getuige – aan de zittingsrechter rap- porteren, terwijl de afscherming in stand wordt gehouden. In de praktijk blijkt dat van deze mogelijkheid nauwelijks gebruik wordt gemaakt.
Daarbij speelt mee dat de inzet van beschermde getuigen specialistische en complexe materie betreft. Ten behoeve van de gebruikmaking van de reeds bestaande mogelijkheden in de prak- tijk, zal ik in overleg met het OM ook deze mogelijkheden verder verduidelijken. Daarnaast ben ik voornemens om bij wet een gespecialiseerde rechter-commissaris aan te wijzen, die deze afschermingsprocedure bij getuigenbeschermingsmaatregelen kan uitvoeren. Vooruitlopend op deze wettelijke regeling zal ik met de Raad voor de Rechtspraak overleg plegen over prak- tische invulling van deze maatregel.”
De getuigenbeschermingsovereenkomst die met La Serpe is gesloten is geen vrijplaats. De inhoud van de getuigenbeschermingsmaatregelen wordt immers in de kolom van het OM tot op het hoogste niveau getoetst en beoordeeld, zowel door de CTC als het College van procureurs-generaal en uiteindelijk (in voorkomende gevallen) de Minister van Justitie. Zij nemen niet alleen kennis van de inhoud van de getuigenbeschermings- maatregelen, maar ook van de inhoud van de overeenkomst waarin de toezegging is geregeld. Dat er sprake zou zijn van een vrijplaats waar niemand zicht op zou hebben, klopt niet. Het door de verdediging geuite wantrouwen gaat uit van de veronderstelling dat het OM doelbewust de rechter zou misleiden, door te vergaande financiële afspra- ken te maken en die buiten de overeenkomst met de getuige in de strafzaak te hou- den en daarmee buiten het zicht van de RC. Dat zou dan betekenen dat niet alleen het TGB-OM of het zaaksOM kwaadwillend zou zijn, maar eveneens de CTC, het College van procureurs-generaal en uiteindelijk (in voorkomende gevallen) de Minister van Jus- titie. De verdediging heeft geen enkele feitelijke onderbouwing gegeven die een der- gelijk wantrouwen richting het OM (en daarmee dus eveneens richting het College, de CTC of de Minister) zou kunnen rechtvaardigen.’