1. Universiteit en staat
6.6 Wissenschaftliche Einrichtungen und Betriebseinheiten
6.6.1 Instituties binnen instituties binnen instituties
De wissenschaftliche Einrichtung und Betriebseinheit zijn gevarieerde entiteiten in het Duitse onderwijsstelsel. Onder wissenschaftliche Einrichtungen worden bijv. bibliotheken, Klinieken bij de medische Fachbereichen, Instituten, Musea of werk- of arbeidsplaats verstaan.174 Al in 1986 gaf Thieme het dilemma weer van de
wissenschaftliche Einrichtung en Betriebseinheiten. Hij merkte op dat deze instel-
lingen weliswaar in een wettelijke sterfhuisconstructie gevangen waren, waarbij er liefst geen nieuwe moesten worden opgericht, maar dat anderzijds vele Insti-
tuten, Seminare en Klinieken al sinds tientallen jaren of zelfs meer dan een eeuw
bestonden en in die tijd vaak wereldberoemde en solide wetenschappelijke reputatie hadden opgebouwd. Voor Thieme is de oorzaak van het afbouwen van de wissenschaftliche Einrichtung en de Betriebseinheit gelegen in de hervormingsstrijd van 1968, waarbij de professorenuniversiteit moest worden omgebouwd.175 Uitgerekend deze organisaties binnen de Universität waren vaak gekoppeld aan een hoogleraar-directeur, die tevens in de Fakultät zitting had. Dat model moest anders, hoewel het in de geesteswetenschappen zijn diensten nog kan bewijzen.176
6.6.1.1 Constitutieve regels, instellings-, beëindigings- en vernietigingsregels
Wissenschaftliche Einrichtungen und Betriebseinheiten komen op het centrale uni-
versitaire niveau en op het niveau van de Fachbereich voor. De wetgever spreekt een voorkeur uit voor oprichting van Betriebseinheiten op centraal niveau en bij uitzondering op Fachbereichsniveau.177 Voor de wissenschaftliche Einrichtungen wordt er vanuit gegaan dat deze bij voorkeur op het niveau van de Fachbereich worden opgericht en dat de Fachbereich ook daarvoor verantwoordelijk is.178 De beslissing of er een wissenschaftliche Einrichtung of Betriebseinheit wordt opge- richt op centraal niveau is aan het Rektorat van de Hochschule.179 Op Fachbereichs- niveau is de beslissing aan de Fachbereichsrat.180 Uit de instellingsregels volgen ook de beëindigingsregels. De rechter kan mogelijkerwijze de vernietiging van de Wissenschaftliche Einrichtungen en Betriebseinheiten uitspreken.
174 Thieme, 1986, Rdnr. 258, p. 275.
175 Ook Volle, 1995, p. 191, merkt op dat het traditionele model met 3 bestuurslagen door het HRG is
omgezet in een model met twee bestuurslagen.
176 Thieme, 1986, Rdnr. 260, p. 278. 177 NW Drucksache 12/4243, p. 177. 178 § 29 HG.NW.
179 § 20 Abs. 1 HG.NW in samenhang met NW Drucksache 12/4243, p. 170 en p. 177. 180 § 28 HG.NW.
6.6.1.2 Inhouds- en gevolgenregels
De Einrichtungen moeten zich bij voorkeur met de wetenschap bezighouden.181 Daartoe kunnen middelen worden ingezet en kan personeel worden vrijge- maakt.182 Daarbij geldt altijd dat de Fachbereich of het Rektorat verantwoordelijk is.
6.6.2 Vertegenwoordiging 6.6.2.1 Stelsel van vertegenwoordiging
Er is één ambt dat de wissenschaftliche Einrichtung leidt.
6.6.2.2 Bezetting
Uit de wet volgt dat de leiding van de wissenschaftliche Einrichtung voor het me- rendeel bestaan uit leden van de groep van professoren.183 Daarmee is duidelijk dat bij een éénhoofdig ambt een hoogleraar de Einrichtung leidt; dat bij een meerhoofdig ambt er ook anderen betrokken kunnen worden. Op dit punt laat de wetgever een grote vrijheid hoe een en ander precies wordt vormgegeven.
6.6.3 Intern optreden
6.6.3.1 Bevoegdheidsverdeling
Het personeel dat is toegewezen aan de wissenschaftliche Einrichtung staat onder de leiding van het vertegenwoordigend ambt dat het dagelijks bestuur en be- heer vormt voor zover gemandateerd door het Rektorat. Verder geldt dat binnen de voorwaarden gesteld door de wet en interne regelgeving de Einrichtung ten dienste van derden kan staan.
6.6.3.2 Gezags- en verantwoordelijkheidsregels
Bij slechts één ambt kan er geen sprake zijn van gezags- en verantwoordelijk- heidsregels.
6.6.4 Extern optreden
6.6.4.1 Rechtsbevoegdheid en handelingsbekwaamheid
Deze instellingen hebben geen rechtsbevoegdheid.
6.6.4.2 Externe bevoegdheid
Deze instellingen hebben geen externe bevoegdheid.
181 Thieme, 1986, Rdnr. 261, p. 279. 182 § 29 Abs. 1 HG.NW.
6.6.4.3 Aansprakelijkheid, verantwoordelijkheid en toezicht
De Fachbereich of de centrale organen van de Universität controleren deze Ein-
richtung.184
6.7 Samenvatting en conclusies
De Duitse wetgeving is opgebouwd uit twee verbonden regelingen. De eerste regeling is het HRG; de tweede regeling is de wetgeving van de Länder. De wet- geving op federaal niveau was onvermijdelijk geworden. Dat had te maken met de interpretatie door het Bundesverfassungsgericht van het Grundgesetz. De Duit- se grondwet (artikel 12 GG) stelt dat elke Duitser gelijk is, ongeacht uit welke deelstaat hij komt. Uit die bepaling kan onder andere worden afgeleid dat een student die in Bayern zijn vooropleiding heeft gedaan zonder beletselen in
Niedersachsen moet worden ingeschreven aan een Universität. Uit het numerus- clausus oordeel volgt dat een beperking in het aantal studenten alleen is ge-
rechtvaardigd in het belang van de Einrichtung of in het belang van een afwe- ging over de wenselijkheid daarvan op federaal niveau. Het land kan inwoners van andere landen niet meer weren. Hierdoor werd het nodig een regeling te treffen op federaal niveau, waarin in ieder geval de toegang van studenten is geregeld. Verder moest een centrale toelatingspolitiek worden geformuleerd, waarin de behoefte van de federatie alleen in redelijkheid een inbreuk recht- vaardigt op de vrijheid van het volgen van onderwijs (artikel 5 GG). Al met al is de wetgeving van het land gebonden aan de wetgeving op federaal niveau.
In 1976 heeft de wetgever van de federale staat een kaderwet aangenomen en daarmee is het gehele hoger onderwijs in één stelsel gereguleerd.
De uitgangspunten van het HRG zijn:
- een sociaal, democratisch en productief onderwijssysteem;
- toegang voor iedereen die de intellectuele capaciteiten heeft om te studeren; - de Hochschule moet door onderwijs en onderzoek de stand van economische,
technische, sociale en geestelijke ontwikkeling van de maatschappij bekend maken en eventuele nieuwe alternatieven presenteren;
- prestatiegerichtheid door concurrentie en autonomie; - de internationale positie van Duitsland versterken.
Het HRG drukt een zwaar stempel op de Länderregelingen. Op basis van het
HRG heeft de wetgever van Nordrhein-Westfalen het Hochschulgesetz aangeno-
men, waarmee het hoger onderwijs formeel pas vanaf 2000 in één wet is gere- geld. Uitgangspunten van die wet zijn:
- nieuwe verhoudingen tussen de staat en het hoger onderwijs;
- zelfstandigheid van het hoger onderwijs door meer autonomie en handelings- bekwaamheid van de instellingen;
- versterken van de innovatieve kracht, prestatiegerichtheid en eigen verant- woordelijkheid.
184 § 29 Abs. 1 HG.NW.
Om deze uitgangspunten te verwezenlijken zijn aandachtspunten geformu- leerd. Deze zijn:
- elementen van zelfsturing en kwaliteit;
- profilering van centrale en facultaire bestuursorganen;
- een keuze tussen een Rektorats- of Präsidialverfassung en op facultair niveau een Dekanat;
- verzekering van het meewerken van de verschillende groepen leden; - deregulering en meer autonomie;
- afzien van goedkeuringsvoorbehouden van de staat.
De Hochschule is het centrale begrip van de wetgeving voor het hoger onderwijs. De Universität is een van de typen Hochschule. Het bestuur van de Universität is opgebouwd uit afgevaardigden van de vier lidgroepen; te weten de professoren en hogeschooldocenten, de wetenschappelijke assistenten, de hoofdassistenten en de wetenschappelijke medewerkers; de andere medewerkers en de studen- ten. Deze worden verkozen in de Senat. Door de erweiterte Senat, die het dubbele aantal leden heeft ten opzichte van de Senat, wordt de Rektor verkozen. Deze stelt op zijn beurt aan de Senat kandidaten voor ter verkiezing als Prorektor. Te- zamen met de Kanzler vormen zij het Rektorat dat de dagelijkse leiding van de
Universität heeft. De dagelijkse leiding behelst onder meer het studieaanbod, de
onderzoekszwaartepunten, het ontwikkelingsplan en het bevorderen van het functioneren van de andere organen. De Kanzler geeft leiding aan de Hochschul-
verwaltung. Het gaat daarbij om het beheer van de Universtät, waaronder ook
juridische zaken en planning vallen.
De Universität is opgebouwd uit Fachbereichen. Dat wordt het Zwei-Ebene
principe van de Universität genoemd. Deze worden opgericht door de erweiterte
Senat. De Fachbereichsrat kiest de Dekan. Deze stelt eventueel op zijn beurt weer Prodekanen voor. De Dekan of het Dekanat heeft de dagelijkse leiding over de Fachbereich. De Fachbereichen vormen de basis van de universitaire organisatie.
Het onderwijs en onderzoek vindt daar plaats. Trute betoogt zelfs dat:
Daß die Universität und die Fachbereiche eigenständig und außenwirksam han- deln und es daher zu der oben geschilderten netzwerkartigen Struktur kommt, die nicht durch eine rechtliche Konstruktion der Universität als juristischer Per- son verdeckt werden sollte. Versteht man diese als Bloßes rechtstechnisches Kon- strukt und nimmt eine solche bereits dann an, wenn eine Organisation Zurech- nungsendsubjekt eines Rechtssatzes ist, dann dürfte auch der Fakultät die Quali- fizierung als juristischer Person ohnehin nicht versagt werden, eine Folge der Re- lativität der Rechtssubjektivität. Weitergehende Folgen wären damit nicht ver- bunden, wohl aber änderte dies die Qualifizierung von Innen- und Außen- rechtsstreitigkeiten, denn die der Fakultät als eigene zustehenden Rechte wären auch im Verhältnis zur Universität dann keine Innenrechtsbeziehungen mehr.185
Zoals Trute zelf zegt, zou kunnen worden gesproken van een ‘föderalen Struktur
der Universitäten’.186
In de wijze waarop de Körperschaft is vormgegeven, zijn enkele overeen- komsten. Leden zorgen voor de afvaardiging naar de organen en hebben een plicht om mee te werken aan het functioneren van de instelling.
De Länder hebben expliciet gemaakt wat staatsaangelegenheden zijn. Dat
betekent in ieder geval dat in deze twee regelingen het Körperschaft overheerst als de basis. Dit aspect moet ook weer niet overdreven worden, als gekeken wordt naar de onderwerpen die tot staatsaangelegenheid zijn bestempeld. Het gaat om bijvoorbeeld belangrijke zaken als het bestuur van de huishouding en de begroting, het personeelsbeleid, de ziekenzorg in de academische ziekenhui- zen. Waar de staat zich absoluut niet mee bemoeit, is de invulling van de vrij- heid van onderwijs, onderzoek en vorming.
De Duitse hogeschoolwetgeving is te kwalificeren als een gelede normstelling. Het HRG en de Landswetten moeten gecombineerd worden met de universitaire instellingsregelingen om exact te weten welk regime van toepassing is. Over de betekenis van deze Grundordungen als bewijs voor de autonomie van de instel- ling is Thieme zeer sceptisch.187 Hij meent dat aan de Grundordnung juridisch niet al te veel betekenis moet worden toegekend. Wel ziet hij andere autonome bevoegdheden, zoals de bevoegdheid tot regeling van de promotie en habilita- tie, voorzover deze niet binnen de statelijke bevoegdheid vallen.
Toch zitten er enkele constanten in de wetten. De keuze om als hoofdregel
Körperschaften des öffentlichen Rechts en tevens staatliche Einrichtungen te maken,
is bijzonder. Dat betekent dat de instelling enerzijds autonoom is en in een de- centrale verhouding staat tot het Land, maar dat anderzijds het verantwoorde- lijke orgaan van het Land direct over de Universität beslist.
186 Trute, 1994, p. 355.
Onderwijs impliceert het overdragen van kennis. Kennis is waarheid. Waarheid is overal hetzelfde. Dus moet onderwijs overal hetzelfde zijn.1
7 Vergelijking
7.1 Inleiding
In de voorgaande drie hoofdstukken is een beschrijving gegeven van het recht betreffende instituties voor het academisch hoger onderwijs en onderzoek in Nederland, Frankrijk en Nordrhein-Westfalen. Die beschrijvingen zijn uitge- voerd in hetzelfde stramien, opdat de stelsels kunnen worden vergeleken, ten- einde de vraag te beantwoorden welke verschillen en overeenkomsten er zijn tussen de wettelijke stelsels van de drie landen. Aan het einde van dit hoofd- stuk is de inventarisatie in tabelvorm samengevat.
De vergelijking volgt hetzelfde stramien als de beschrijvingen. Eerst worden de hoofdlijnen van de stelsels van hoger onderwijs en onderzoek vergeleken. Ver- volgens worden (1) de instituties voor hoger onderwijs en onderzoek, (2) de instituties binnen die instituties en (3) de instituties binnen die instituties bin- nen die instituties vergeleken. De vergelijking wordt gecompleteerd door de wisselwerking tussen de verschillende lagen van instituties te bezien. Daarvoor wordt gebruik gemaakt van een onderscheid dat Clark heeft aangetoond tussen de instelling en de discipline.2
Op basis van de drie voorafgaande hoofdstukken wordt antwoord gegeven op de onderzoeksvragen 4a en 4b. Deze luiden:
4a. Welke wettelijke regimes voor universiteiten hebben de wetgevers in Ne- derland, Frankrijk en Nordrhein-Westfalen ontworpen?
4b. Welke verschillen en overeenkomsten zijn er tussen de wettelijke regimes in Nederland, Frankrijk en Nordrhein-Westfalen?
1 Hutchins, 2002. 2 Clark, 1983.
7.2 De hoofdlijnen van de stelsels van hoger onderwijs en onderzoek