Aansprakelijkheid, verantwoordelijkheid en toezicht

Over het toezicht was al kort iets gezegd bij de interne praktijk aangaande de RvT. Er blijkt ook een extern aspect te zitten aan de mogelijkheid tot toezicht van de RvT. Omdat de RvT door de minister kan worden aangesproken:

Is ervan afgezien om de minister de bevoegdheid te verlenen tot het geven van aanwijzingen aan het universitaire bestuur, die onder het vigerende bestuursmodel wel aanwezig en noodzakelijk is.161

Dat gaat ook samen met de doelstelling van de regering voor de MUB:

Met de voorgestelde regeling beogen wij ruimte te bieden aan universitaire be- stuurders om de uitdagingen van de toekomst aan te gaan met als uitgangspunten behoud en waar mogelijk verhoging van de kwaliteit van de primaire processen.

160 _{Hfd. 8 WHW.}

161 _{Kamerstukken II, 1995-1996, 24646, nr. 3, p. 18. Met het vigerende bestuursmodel is het be-}

stuursmodel bedoeld waarin het college van bestuur (resp. het faculteitsbestuur) verantwoording aan de UR (resp. de faculteitsraad) aflegde.

Het bieden van ruimte gaat gepaard met een duidelijk terugtreden van de over- heid.162

Die terugtreding blijkt ook uit het volgende:

De vigerende wetgeving verschaft de minister de mogelijkheid om, als ultimum remedium, bij algemene maatregel van bestuur in te grijpen indien er sprake is van bestuurlijke verwaarlozing. Deze bevoegdheid vervalt, omdat zij op gespannen voet staat met de nieuwe bestuursfilosofie, waarin het toezicht is toebedeeld aan de RvT.163

De minister heeft nog slechts de mogelijkheid om de RvT ter verantwoording te roepen, maar er is van afgezien om de minister de bevoegdheid te verlenen om aan de RvT aanwijzingen te geven. Volgens de regering is de RvT geen vooruit- geschoven post van de overheid, maar onderdeel van de universitaire organisa- tie. De RvT moet in vrijheid kunnen functioneren, waardoor er sprake is van:

Heldere verhoudingen tussen de instelling en de overheid, in die zin dat in begin- sel het instellingsbeleid, dat gesanctioneerd is door de RvT, door de overheid ge- respecteerd wordt.164

De regering maakt er ook geen geheim van dat de overheid nog twee mogelijke wettelijke instrumenten resteren in relatie tot universiteiten:

De bekostiging en de benoeming van leden van de raad van toezicht.165 Ook blijkt welke rol de overheid zelf wil spelen:

Het zwaartepunt van de overheidsbemoeienis ligt op stelselniveau, met name ten aanzien van de aspecten kwaliteit, toegankelijkheid en doelmatigheid.166

Dat past binnen het streven om meer zelfstandigheid te geven aan de universi- teiten. De regering beoogt met de MUB om verder te gaan met de ontwikkeling van de zelfstandigheid van de universiteiten, zoals deze is ingezet met de nota ‘hoger onderwijs; autonomie en kwaliteit’.167 _{Het algemeen adagium dat de re-} gering aanhangt is:

162 _{Kamerstukken II, 1995-1996, 24646, nr. 3, p. 23.} 163 _{Kamerstukken II, 1995-1996, 24646, nr. 3, p. 23.} 164 _{Kamerstukken II, 1995-1996, 24646, nr. 3, pp. 23-24.} 165 _{Kamerstukken II, 1995-1996, 24646, nr. 3, p. 27.} 166 _{Kamerstukken II, 1995-1996, 24646, nr. 3, p. 23.} 167 _{Kamerstukken II, 1995-1996, 24646, nr. 3, p. 7.}

Dat waar mogelijk bevoegdheden en verantwoordelijkheden toebedeeld moeten worden aan de instellingen en slechts daar waar noodzakelijk bevoegdheden en verantwoordelijkheden bij de overheid blijven liggen.168

Besturen en wetgeven volgens dat adagium is nodig, om de belemmeringen weg te nemen voor een verdere “ontstatelijking” van de universiteiten.169 De MUB moet het mogelijk maken dat de eenvormige, dwingend voorgeschreven bestuursorganisatie wordt vervangen door een bestuursorganisatie die al in de bestuurspraktijk is ontwikkeld en recht doet aan de eigen bestuurscultuur van universiteiten.

In relatie tot universiteiten zijn twee punten van belang voor de discussie over verzelfstandiging. Ten eerste moeten de instellingen meer eigen baas zijn. Dat is nodig om in relatie tot het:

Onderwijsvolume en de vormgeving van het onderwijs [...] de scherpere keuzen te maken ten behoeve van onderwijs en onderzoek, profilering en samenwerking.170 Ten tweede speelt de positionering van de universiteiten in de samenleving een rol. Daarvan is volgens de regering de decentralisatie van de huisvestingsfunc- tie een goed voorbeeld.171

Het slot van de paragraaf over verzelfstandiging van de memorie van toelich- ting volgt integraal, omdat het voor het onderwerp van dit onderzoek een sleu- telpassage is:

In het voorgaande zijn eisen beschreven voor een bestuursorganisatie in het uni- versitaire bestel, waarvan zelfstandigheid de kern vormt. Voor de duidelijkheid zij opgemerkt dat het hier vanzelfsprekend niet gaat om verzelfstandiging van een onderdeel van de rijksdienst. Sinds 1960 is een ontwikkeling ingezet die er in 1993 onder meer in uitmondde dat geen van de openbare universiteiten meer als rijks- universiteit wordt aangeduid. Het gaat hier om een zelfstandige positionering van de universitaire organisatie in een open maatschappij.172

Over de zelfstandigheid van universiteiten volgt dan een debat in de Tweede Kamer. In reactie op een vraag van kamerlid Rabbae173 _{over het dualistische ka-} rakter van het politieke bedrijf en indirect een vraag van kamerlid Lansink174 aan de minister wat het begrip ‘democratie’ als randvoorwaarde betekent, ant- woordt minister Ritzen:

168 _{Kamerstukken II, 1995-1996, 24646, nr. 3, p. 7.} 169 _{Kamerstukken II, 1995-1996, 24646, nr. 3, p. 7.} 170 _{Kamerstukken II, 1995-1996, 24646, nr. 3, p. 7.} 171 _{Kamerstukken II, 1995-1996, 24646, nr. 3, p. 7.} 172 _{Kamerstukken II, 1995-1996, 24646, nr. 3, p. 8.} 173 _{TK Handelingen, 1996-1997; 105-6921.} 174 _{TK Handelingen, 1996-1997; 105-6920.}

Ik denk dat hier de scheiding van geesten misschien wel zichtbaar is. Ik beschouw de universiteit niet als een andere bestuurslaag. Als de term “democratie” wordt opgevat als zelfbestuur, waarbij de universiteit haar eigen doelstellingen en haar eigen mensen kiest en daar zelf verantwoordelijk voor is, is dat een opvatting die door sommigen werd gehanteerd bij “one man, one vote”. Het is echter niet mijn opvatting. Die van mij heb ik hier steeds verwoord: de universiteiten zijn de uni- versiteiten van het land en de middelen zijn de maatschappelijke middelen, die ook maatschappelijk verantwoord worden en waarvoor de regering en ik verantwoor- delijk worden gehouden. Het is goed om hier de vinger bij te leggen: dit verdraagt zich niet met een organisatie die zelf zegt dat zij mee bestuurt en dat zij het voor het zeggen heeft. Dat kan niet aan de orde zijn zonder in de problemen te komen.175 Vervolgens wordt de minister nog duidelijker over de aard van universiteiten:

Voorzitter! De heer van der Vlies heeft een niet onbelangrijke vraag gesteld over functioneel bestuur. Dit punt komt ongetwijfeld in de Kamer ook nog bij andere ge- legenheden aan de orde, wanneer het gaat over ZBO’s en gedecentraliseerd be- stuur. We hebben daar in het kabinet ook vele gesprekken over gevoerd. De uni- versiteit is dus geen zelfstandige bestuursorganisatie, geen ZBO. Er is wel ministe- riële verantwoordelijkheid voor de openbare universiteiten, overigens ook voor de bijzondere universiteiten. Wij beschouwen de universiteit nog steeds niet als gede- centraliseerd of functioneel bestuur maar als een organisatie sui generis.176

Uit de memorie van toelichting bij de Kaderwet zelfstandige bestuursorganen, vier jaar later, blijkt echter dat de regering meent dat de bestuursorganen van instellingen voor hoger onderwijs zelfstandige bestuursorganen vormen.177 Bij de parlementaire behandeling van de Kaderwet zelfstandige bestuursorganen is verzocht om een vergelijking tussen de WHW en de Kaderwet om vast te stel- len of de onderwijswetgeving in een uitputtende regelgeving voorziet.178 Uit het verzoek vanuit de Tweede Kamer zou kunnen blijken dat men het eens is met de minister dat de universiteit een ZBO is. Blijkens de nota naar aanleiding van het verslag meent de regering dat:

Alleen universiteiten en hogescholen onder de reikwijdte van het wetsvoorstel zou- den kunnen vallen,179

omdat andere openbare onderwijsinstellingen niet uitgaan van de centrale overheid. Daarom is alleen een vergelijking gemaakt tussen de WHW en de

175 _{TK Handelingen, 1996-1997; 105-6921.} 176 _{TK Handelingen, 1996-1997; 105-6929.}

177 _{Kamerstukken II, 2000-2001, 27426, nr. 3, p. 10 (MvT).}

178 _{Kamerstukken II, 2000-2001, 27426, nr. 4, p. 14 (Verslag van de vaste commissie voor Binnenland-}

se Zaken en Koninkrijksrelaties).

Kaderwet. De conclusie van de regering is dat de regelingen van de WHW en de Kaderwet zelfstandige bestuursorganen gelijkwaardig zijn.180

In algemene zin geldt dat het toezicht op het hoger onderwijs wordt uitgeoe- fend door de minister van OCenW of de minister van LNenV.181 _{Op gezag van} de minister wordt het toezicht uitgeoefend door de inspectie van het onderwijs of de inspectie van het landbouwonderwijs. De inspectie is wettelijk belast met enkele taken.182 _{De inspectie moet op hoofdlijnen geïnformeerd zijn en weten} wat de algemene toestand van het hoger onderwijs is. Daartoe kan de inspectie de instellingen bezoeken. Meer concreet is de inspectie belast met het onder- zoek naar de kwaliteit van onderwijs en onderzoek. Op grond van artikel 1.18 WHW moeten de instellingen periodiek al hun werkzaamheden laten beoorde- len, eventueel door onafhankelijke deskundigen.183 De inspectie moet toezien op een goede naleving van die plicht. Deze geeft de instelling de kans om te reage- ren op het te maken inspectierapport.184

De inspectie kan altijd toegang en alle inlichtingen krijgen die zij wenst. De organen en het personeel zijn verplicht daaraan medewerking te verlenen.185 De inspectie moet bij het toezicht samenwerken met andere ministeries, indien er sprake is van opleidingen met civiel effect.186

De minister maakt niet alleen gebruik van de inspectie om een beeld te krijgen van het hoger onderwijs in Nederland. De instellingen zijn verplicht om elk jaar een verslag te sturen aan de minister.187 Dat verslag bevat de jaarrekening en bijbehorende begroting, het jaarverslag en overige financiële gegevens. Daaraan voorafgaande zal de instelling een begroting maken.188 _{Deze begroting moet in} evenwicht zijn, rekening houden met de rijksbijdrage en een raming van in- komsten/uitgaven en baten/lasten vermelden.