Wgr-regio’s

6.4.1 Totstandkoming arrangement

De Wet gemeenschappelijke regelingen (Wgr) stamt uit 1985 en biedt het juridisch kader voor verschillende vormen van publiekrechtelijke samenwerking tussen bestuursorganen van overige overheden. Deze verschillende vormen maken het mogelijk de zwaarte van het organisatorische verband af te stemmen op de aard van de gezamenlijk te behartigen taak of taken.

De Wgr kent de volgende samenwerkingsvormen die in een gemeenschappelijke regeling kunnen worden vastgelegd:

• de lichte regeling of regeling zonder meer;

• de centrum (gemeente) constructie;

• het gemeenschappelijk orgaan (go);

• het (gemeenschappelijk) openbaar lichaam (gol).

De Wgr geeft een indeling in samenwerkingsgebieden die sinds 1985 meermalen gewijzigd is als gevolg van tussentijdse herzieningen door Provinciale Staten. De Wgr-indeling telde in 2008 42 gebieden ofwel Wgr-regio’s. Er zijn daarnaast acht plus-regio’s (waaronder de stadsplus-regio’s Amsterdam, Rotterdam en Haaglanden) en een heleboel specifieke samenwerkingsverbanden op allerlei terreinen. Er zijn verder allerlei regionale indelingen en regionale samenwerkingsverbanden waarbij decentrale overheden, maar ook rwt’s zijn betrokken. Zo werken de brandweer, de Genees-kundige Hulpverlening bij Ongevallen en Rampen (GHOR), de politie en gemeenten in zogenoemde veiligheidsregio’s samen bij de voorbereiding op en bestrijding van crises en rampen. Die verschillende regio’s passen vaak niet op elkaar.

Wgr-samenwerkingsverbanden kunnen bestaan uit bestuursorganen van provincies, gemeenten, waterschappen en andere openbare lichamen en rechtspersonen. Wgr-regio’s en plusWgr-regio’s bestaan uit gemeenten.

Het kabinet heeft het voornemen om de Wgr-plusregio’s af te schaffen. Uitgangspunt voor de toekomst is een bestuurlijke inrichting met twee niveaus van algemeen bestuur naast het Rijk. Daarin passen volgens het kabinet geen blijvende, naar een zelfstandige bestuurslaag tenderende Wgr-plusregio’s. De Wgr zal worden herzien (bzk, 2012).

6.4.2 Politieke verantwoording

De Wgr-regio’s vormen een bestuurslaag tussen gemeenten, provincies en water-schappen in. Het bestuur van een plusregio wordt niet rechtstreeks door de burger gekozen. Het ontbreken van een rechtstreeks gekozen bestuur wordt in democratisch opzicht als nadeel gezien.

Deelnemende decentrale overheden hebben hun eigen politieke verantwoording en vertegenwoordigende organen, maar daarnaast zal voor aspecten (afhankelijk van de betrokkenheid van het Rijk, bijvoorbeeld als subsidieverstrekker) ook verantwoording moeten worden afgelegd aan de minister van bzk en de Tweede Kamer.

6.4.3 Financiën

Hoeveel geld in totaal is gemoeid met de regio’s is (nog) onbekend. De Wgr-samen-werkingsverbanden zijn uitvoerders van beleid, dat gefinancierd kan worden uit allerlei bronnen (Rijk, decentrale overheden, rwt’s, private partijen). Tabel 1 (§

6.2.1) toont welk bedrag aan specifieke uitkeringen de laatste jaren naar gemeenschappelijke regelingen is gegaan. In 2010 was dit € 1,9 miljard.

6.4.4 Ministeriële verantwoordelijkheid

De ministeriële verantwoordelijkheid voor Wgr-regio’s is analoog aan die voor de gemeenten en provincies. Waar er sprake is van directe of indirecte middelen uit een algemene uitkering, is de minister niet verantwoordelijk voor de besteding van dat geld en voor het beleid, behalve voor zover er medebewind is. Bij specifieke uitkeringen is de minister verantwoordelijk voor zowel het geld als het beleid (zie § 6.2.2).

6.4.5 Toezicht en verantwoording

Een probleem is het stroomlijnen van de interbestuurlijke informatie en interbestuur-lijk toezicht. De ministerraad heeft in april 2011 spelregels Interbestuurinterbestuur-lijke Informatie (ibi) vastgesteld. Deze gelden vanaf 1 mei 2011. Ze zijn als verplichte kwaliteitseis opgenomen in het Integraal Afwegingskader (iak) en een verplicht onderdeel van de interbestuurlijke verhoudingen. De spelregels richten het interbestuurlijke informatie-verkeer tussen het Rijk en decentrale overheden in volgens de uitgangspunten

‘transparant en interactief proces’, ‘juiste informatie’ en ‘minst belastend’. Ze gelden voor alle informatiestromen tussen Rijk, provincies en gemeenten.

Deze spelregels laten onverlet dat er veel gemeentelijk geld om gaat in regionale verbanden en dat gemeentelijke rekenkamers daarin geen controlebevoegdheden hebben.

6.5 Waterschappen

6.5.1 Taken

Waterschappen zijn openbare lichamen voor de waterstaatkundige verzorging van een bepaald gebied (art. 1 Waterschapswet). Ze dragen zorg voor de waterkering dan wel de waterhuishouding (grond- en oppervlaktewaterbeheer) in hun territoir. Daarnaast kan aan hen de zorg voor een of meer andere waterstaatsaangelegenheden worden opgedragen. De taken van waterschappen zijn sinds 2009 verder uitgewerkt in de Waterwet.

In 2011 waren er 25 waterschappen in Nederland (eind 1996: 84). Ze hebben uiteen-lopende benamingen, zoals (hoog)heemraadschappen, dijkschappen, polderdistricten en zuiveringschappen.

6.5.2 Organisatie

De provincie is primair verantwoordelijk voor de organisatie van de regionale en lokale waterstaatszorg. In de Provinciewet (artikel 154) is bepaald dat Provinciale Staten het toezicht hebben op alle waterstaatswerken, met uitzondering van die in beheer bij het Rijk en voor zover de wet het toezicht over bepaalde werken niet aan anderen heeft opgedragen. Provinciale Staten hebben volgens artikel 133 van de Grondwet de bevoegdheid tot het bij verordening opheffen en instellen van waterschappen en tot regeling van hun taken, inrichting en samenstelling van hun besturen. Dit stelt hen ook in staat de waterschappen in te schakelen bij het uitvoeren van de Wet veront-reiniging oppervlaktewateren en de Wet op de waterhuishouding. Indien nodig heeft

het Rijk overigens nog concrete instrumenten (zoals het geven van noodzakelijke goedkeuring bij instellen, opheffen of taakwijziging van waterschappen) om haar inzichten over de waterstaatszorg te verwezenlijken.

Een waterschap kent een algemeen bestuur, een dagelijks bestuur en een voorzitter.

Het algemeen bestuur is samengesteld uit vertegenwoordigers van belanghebbenden bij de uitoefening van de taken van het waterschap, dat wil zeggen bewoners van het gebied, mensen met een bedrijf in het gebied en gebruikers en genieters van

ongebouwde onroerende zaken (zoals landbouwers), die allen belastingplichtig zijn.

De leden worden per categorie van belanghebbenden voor vier jaren gekozen door mensen die tot de desbetreffende categorie behoren en belastingplichtig zijn aan het waterschap.

Het dagelijks bestuur bestaat uit de voorzitter en een bij reglement te bepalen aantal andere leden. De voorzitter wordt bij koninklijk besluit voor zes jaar benoemd, de andere leden worden door het algemeen bestuur benoemd.

6.5.3 Taken: medebewind

De provincie draagt de waterschappen de hoofdtaken (waterkering en waterhuis-houding) op. De provincies kunnen er ook voor kiezen deze taken zelf uit te voeren.

Aangezien het taken ter uitvoering van de Waterwet zijn, is er sprake van een soort overgedragen medebewind. Soms treden ook gemeenten op als beheerder van waterstaatsobjecten. Waterschappen voeren geen taken in autonomie uit.

De verdeling van de waterstaatkundige beheerstaken in Nederland is het resultaat van een lang historisch proces. In hoofdlijnen komt het erop neer dat het oppervlakte-waterbeheer van de wateren die behoren tot het waterhuishoudkundige hoofdsysteem (grote rivieren en wateren) bij het Rijk berust. De verantwoordelijkheid voor het beheer van het grondwater en van vaarwegen van regionaal belang berust bij de provincies.

Die taak voeren de waterschappen veelal uit. Daarnaast kan aan hen de zorg voor één of meer andere waterstaatsaangelegenheden worden opgedragen. Dit betreft in de praktijk vooral het beheer van land- en vaarwegen. Artikel 107 van de Provinciewet maakt het overigens ook mogelijk dat het provinciaal bestuur eigen medebewinds-taken overdraagt aan de besturen van waterschappen voor zover die medebewinds-taken zich ertoe lenen en het bestuur ermee instemt. Via die weg kan vooral het grondwaterbeheer (geheel of gedeeltelijk) aan waterschappen worden overgedragen. Daarnaast kan de provincie waterschappen in medebewind roepen op basis van autonome provinciale verordeningen, zoals dat nu wel gebeurt voor het vaarwegbeheer door waterschappen.

6.5.4 Financiering

De uitgaven van waterschappen omvatten kosten voor waterbeheersing en water-zuivering, grondverbetering, ontginning, ruilverkaveling, bruggen, landwegen en bestrijding van water- en grondverzilting. Lopende uitgaven financieren ze overwegend met heffingen, opgebracht door onroerende zaken in het gebied dat belang heeft bij de werken van het waterschap en door bedrijven en anderen die het water verontreinigen, conform het beginsel van de vervuiler betaalt. Kapitaaluitgaven financieren waterschappen deels uit afschrijvingen, overschotten op de lopende rekening en bijdragen van vooral het Rijk en de provincies. Voor het overige sluiten ze leningen, waarbij de Nederlandse Waterschapsbank meestal als intermediair fungeert.

Op deze investeringen is de Wet kapitaaluitgaven publiekrechtelijke lichamen van toepassing.

De taakuitoefening bekostigen waterschappen grotendeels uit de eigen waterschaps-heffingen. Hoeben (2010, p. 23) maakt ruwweg een opsplitsing tussen:

• heffingen voor de kosten rondom vervuild water zoals transport en zuivering (verontreinigingsheffing; vanaf 2009 zuiveringsheffing en verontreinigings-heffing);

• heffingen voor de kosten van dijkonderhoud (waterkering), waterpeilbeheer (waterkwantiteitsbeheer) en (vaar)wegenbeheer (omslagen; vanaf 2009 water-systeemheffing en wegenheffing);

• overige heffingen (onder meer leges).

De opbrengst van de laatste is beperkt en de meeste burgers hebben daar weinig mee te maken (Hoeben, 2010, p. 12).

Tabel 2 Opbrengsten uit de omslagen per waterschapstaak (mln. euro, prijspeil 2009) Opbrengsten (euro's)

Figuur 8 Overzicht van waterschapsheffingen en waterschapstaken in 2008 en 2009

Bron: Hoeben, 2010, p. 26.

2008

• Gebouwd (eigenaren van gebouwen)

• Ongebouwd (eigenaren van grond)

2009

• Gebouwd (eigenaren van gebouwen)

• Ongebouwd (eigenaren van grond)

Wegenheffing (facultatief)

6.5.5 Toezicht

In de Waterschapswet is het provinciale toezicht op de waterschappen uitgewerkt. In de wet is een duidelijke verschuiving zichtbaar van preventief naar repressief toezicht, waardoor provinciale besturen de bevoegdheid hebben tot vernietiging van besluiten.

Ook de Waterwet verleent de provincies toezichtbevoegdheden voor de waterschappen.

Het oppertoezicht van het Rijk is als het ware het sluitstuk van de gelaagde opbouw van het waterstaatsbestuur. Het wezen hiervan is vooral het garanderen van de eenheid in de waterstaatszorg, tegen de achtergrond van de vitale belangen die hierbij op het spel staan. Dit oppertoezicht wordt vooral geëffectueerd door uitoefening van het toezicht op de provinciale bemoeienissen met de waterschappen, dus in feite door toezicht op Gedeputeerde Staten die met toezicht zijn belast.