Organisaties met alleen een publiek belang
11 Organisaties met een financiële binding met het Rijk
11.2 Overige financiële bindingen
11.4.1 Algemeen beoordelings- en afwegingskader
In het voorwoord bij ons rapport Garanties van het Rijk (Algemene Rekenkamer, 1998b, p. 6-7) hebben we een algemeen beoordelingskader gegeven voor de vier in artikel 59 van cw 2001 genoemde financiële bindingen: deelnemingen, subsidies, leningen en garanties. Ons beoordelingskader spitste zich toe op vier elementen:
• financieel beheer;
• doelmatigheid van het gehanteerde instrument;
• doelbereiking en effectiviteit;
• verantwoording aan de Staten-Generaal.
We deden in dit rapport de aanbeveling om een rijksbreed beleid (afwegingskader) te formuleren op grond waarvan ministeries kunnen afwegen welk (financieel) instrument het meest in aanmerking komt om een beleidsdoel te realiseren in relatie tot de financiële mogelijkheden van het Rijk.
De toenmalige minister van Financiën vond het formuleren van een dergelijk beleid een aantrekkelijke gedachte, maar in de praktijk moeilijk vorm te geven, omdat beleidssituaties teveel van elkaar verschillen (Algemene Rekenkamer, 1998b, p. 7). In ons rapport Garanties, leningen en deelnemingen van het Rijk (Algemene Rekenkamer, 2005a, p. 19) dan ook dat de minister een dergelijk algemeen beleid niet had geformuleerd. Ook de andere ministeries hadden geen afwegingskader voor de inzet van financiële instrumenten.
De directe financiële bindingen zijn gevoelig voor misbruik en oneigenlijk gebruik (m&o).
11.4.2 Deelnemingen
cw 2001
Artikel 34 van de cw 2001 bevat voorschriften voor deelnemingen van de Staat in bedrijven. Zo schrijft het vijfde lid een voorhangprocedure voor voor deelneming in een nv of bv, waarvan de Staat ten minste 5% van het geplaatste aandelenkapitaal
Bestedingsvoorwaarden
Gesloten Open
Geld Beleid Geld Beleid
Algemene MV Specifieke MV
Algemene MV Specifieke MV
Algemene MV Specifieke MV
Algemene MV
Rechtmatigheidsinformatie = beleidsinformatie MV Ministeriële verantwoordelijkheid
101
www.rijksoverheid.nl/
onderwerpen/staatsdeel- nemingen/documenten-en-publicaties/brochures/2010/
12/15/overzicht-van-staats- deelnemingen-en-trans-acties.html
houdt dan wel krijgt. Volgens het zesde lid geldt de voorhangprocedure tevens voor verstrekking van in aandelen converteerbare leningen door de Staat aan een nv of bv, waarvan de Staat ten minste 5% van het geplaatste aandelenkapitaal heeft dan wel door die verstrekking zou verkrijgen bij onmiddellijke conversie. Het achtste lid bepaalt dat de minister van andere deelnemingen, leningen en van het geheel of gedeeltelijk vervreemden van deelnemingen en van in aandelen converteerbare leningen door de Staat achteraf schriftelijk mededeling aan de Staten-Generaal moet doen.
Jaarverslag beheer Staatsdeelnemingen en nota Deelnemingenbeleid
Een overzicht van de staatsdeelnemingen en van de mutaties daarin is te vinden in het Overzicht deelnemingen staatsdeelnemingen en transacties op de website van het Ministerie van Financiën.101
Vanaf 2009 brengt het ministerie ook jaarlijks (weer) een Jaarverslag beheer staats-deelnemingen uit (Financiën, 2010b). In 2010 verscheen het Jaarverslag 2009 Beheer Staatsdeelnemingen (Financiën, 2010c). In dit document staan drie elementen centraal:
de ondernemingen waarin de Staat aandelen houdt en de mutaties daarin, de wijze waarop de staat invulling heeft gegeven aan het aandeelhouderschap in deze bedrijven en de ontwikkelingen bij staatsdeelnemingen en in het staatsdeelnemingenbeleid gedurende het kalenderjaar.
De totale waarde van de deelnemingen staat op de Staatsbalans.
De uitgangspunten van het kabinet zijn te vinden in de kabinetsnota’s over het deelnemingenbeleid, vooral in de nota’s Deelnemingenbeleid Rijksoverheid uit 2007 en 2009.
Toetspunten Algemene Rekenkamer
Het rapport Garanties. Leningen en Deelnemingen (Algemene Rekenkamer, 2005a, p. 44-59 en 64-67) gaat nader in op het onderwerp staatsdeelnemingen. Het geeft allereerst een beeld van de omvang en kenmerken van deze deelnemingen. Daarna volgen de opzet en realisatie van het rijksbreed en departementaal beleid, de resultaten van onderzoek naar het beheer van staatsdeelnemingen, de coördinatie van het beheer door de minister van Financiën en ten slotte de informatievoorziening over staats-deelnemingen aan de Tweede Kamer. Bij elk onderwerp staat waaraan is getoetst en doen we aanbevelingen.
11.4.3 Subsidies
Subsidieoverzicht Rijk
In principe krijgt de Tweede Kamer eens per vier jaar een overzicht van alle verstrekte subsidies in het Subsidieoverzicht Rijk (sor). Het sor 2010 (Financiën, 2010f ) is gebaseerd op door departementen verstrekte informatie over subsidieregelingen en subsidies. Opgenomen zijn subsidies en bijdragen van departementen en zbo’s conform de definiëring van het subsidiebegrip in artikel 4.21 van de Awb. Zo zijn niet opgenomen: aanspraken of verplichtingen op grond van fiscale wetten en
volksverzekeringen, inkomensoverdrachten, verstrekkingen aan publiekrechtelijk ingestelde rechtspersonen, specifieke uitkeringen aan medeoverheden en structurele bekostiging van onderwijs en onderzoek (eerste geldstroom).
102
Den Ouden , W., J. Jacobs en N. Verheij, Subsidierecht.
Kluwer, Deventer, 2004.
p. 19.
103
Voorbeelden zijn artikel 3 Kaderwet EZ-subsidies, artikel 3 Kaderwet LNV-subsidies en artikel 75 Wet personenvervoer 2000.
Op subsidies is dwingendrechtelijk subsidietitel 4.2 van de Awb van toepassing. Deze subsidietitel regelt de toekenning, de vaststelling (afrekening) en eventueel terug-vorderen van de subsidie. Verder geeft de subsidietitel in art. 4:37 bestuursorganen voor projectsubsidies de mogelijkheid een aantal nadere verplichtingen op te leggen aan de subsidieontvanger voor onder meer:
• de aard en omvang van de gesubsidieerde activiteiten;
• de subsidieadministratie;
• het verstrekken van informatie in de periode tussen subsidieverlening en subsidievaststelling;
• het afleggen van verantwoording over de activiteiten en bijbehorende inkomsten en uitgaven, voor zover dat nodig is voor de subsidievaststelling.
In de subsidietitel van de Awb is echter niet altijd standaard een accountants- dan wel rechtmatigheidsverklaring voorgeschreven. Die verplichting geldt alleen bij per boekjaar verstrekte subsidies aan rechtspersonen, waarbij dit wettelijk of bij de subsidieverlening is bepaald (artikel 4:79 Awb).
Uitzonderingen op de toepasselijkheid
Het tweede en derde lid van artikel 4:21 Awb vermeldt de uitzonderingen op de subsidietitel. Het gaat om faciliteiten in de fiscale- en premiesfeer en uitkeringen aan publiekrechtelijke rechtspersonen (Den Ouden, Jacobs & Verweij, 2004, p. 19-21).
De subsidietitel is op belastinguitgaven niet van toepassing (tweede lid artikel 4:21) omdat de aanspraak hierop wordt vastgesteld met het opleggen van de aanslag, dus via het formele en materiële belastingrecht.
Het derde lid bepaalt dat artikel 4:21 niet van toepassing is op de aanspraak op financiële middelen die wordt verstrekt op grond van een wettelijk voorschrift dat uitsluitend voorziet in verstrekking aan rechtspersonen die krachtens publiekrecht zijn ingesteld.102 Het gaat hier om de zogeheten specifieke uitkeringen aan gemeenten en provincies en de uitkeringen aan publiekrechtelijke zbo’s. Overigens bestaat de mogelijkheid om in afwijking van artikel 4:21 de subsidietitel 4.2 Awb bij bijzondere wet toch van toepassing te verklaren op bepaalde subsidies aan overheden. Dat gebeurt ook in de praktijk regelmatig (zie bv. art 3 Kaderwet ez-subsidies, art. 3 Kaderwet lnv-subsidies en art. 75 Wet personenvervoer 2000).103
Uitkeringen aan privaatrechtelijk vormgegeven zbo’s vallen wel onder de subsidietitel.
In dat geval zijn de beheers- en verantwoordingsregels van de Kaderwet zbo’s in beginsel niet van toepassing (art. 36 Kaderwet zbo’s).104
Overeenkomstige toepassing
Het vierde lid van artikel 4:21 Awb bepaalt dat de subsidietitel 4.2 Awb van overeen-komstige toepassing is op de bekostiging van het onderwijs. De onderwijsinstellingen zijn uitgezonderd van de werking van de Kaderwet zbo’s,105 maar op deze manier is toch een algemene regeling voor de verantwoording van de bekostiging getroffen.
Wettelijke grondslag
Volgens artikel 4:23 Awb mag een bestuursorgaan in beginsel een subsidie slechts verstrekken op grond van een wettelijk voorschrift. Het derde lid van dit artikel 4:23 maakt op deze regel een uitzondering voor spoedeisende subsidies (voor ten hoogste een jaar), Europese subsidies, begrotingssubsidies (subsidies waarbij in de begroting subsidieontvanger en het subsidiemaximum zijn vermeld) en incidentele subsidies
(voor bijvoorbeeld eenmalige activiteiten).
Om toch nog enige democratische controle op deze uitzonderingen mogelijk te maken moet een bestuursorgaan jaarlijks een verslag publiceren over de verstrekking van buitenwettelijke subsidies (vierde lid artikel 4.23), met uitzondering van de Europese en begrotingssubsidies, waarvan de openbaarheid langs andere weg al is verzekerd (Den Ouden, Jacobs & Verweij, 2004, p. 38).
Evaluatie van subsidieregelingen
In artikel 4:24 van de Awb is bepaald dat tenminste een maal per vijf jaar een verslag moet worden gepubliceerd over de doeltreffendheid en de effecten van wettelijke subsidieregelingen in de praktijk.
Uniform subsidiekader
Op 1 januari 2010 is het zogeheten uniform subsidiekader in werking getreden (Financiën, 2009b). Het heeft als doel het terugdringen van de administratieve lasten voor
subsidieontvangers en overheid. Daarvoor zijn de uitvoering en het financieel beheer van rijkssubsidies vereenvoudigd. Het uniform subsidiekader kent drie uitvoerings- en verantwoordingsarrangementen, afhankelijk van de hoogte van het subsidiebedrag (zie onderstaand kader). Begrippen en verplichtingen in het subsidieproces (zoals termijnen, voorschotten en rapportages) zijn geüniformeerd en vereenvoudigd. Ten slotte is rijksbreed beleid ontwikkeld om misbruik te voorkomen (Financiën, 2009c, p. 1).
Schema standaardsituaties
Het uniform subsidiekader kent drie standaardvarianten: voor subsidies tot A 25.000, van A 25.000 tot A 125.000 en voor subsidies vanaf A 125.000.
Bij sommige subsidieregelingen met hoge bedragen kan hiervan worden afgeweken, als er weinig risico’s gelden. Dan gelden de verplichtingen en verantwoordingen van een lagere variant.
Subsidiebedrag Minder administratie Verantwoording Voorbeeld
Situatie 1
Voor de mogelijke controle dienen bewijsstukken, zoals een verslag van activiteiten.
Situatie 3 Subsidies vanaf A 125.000
Bedrag op basis van prestaties en werkelijk een verslag van activiteiten plus werkelijke kosten.
106
www.rijksoverheid.nl/
onderwerpen/overheids-financien/garanties.
Toetspunten Algemene Rekenkamer
Het Verslag 1988 (Algemene Rekenkamer, 1989) bevat een onderzoek naar subsidies.
Daarin geven we met een procesbenadering als uitgangspunt, een kader voor de beoordeling van subsidies. Dit kader betreft vooral het proces van subsidieverstrekking door de departementen.
In ons rapport Inzicht in fiscale stimuleringsmaatregelen, specifieke uitkeringen en subsidies (Algemene Rekenkamer, 2010b) zijn we onder meer nagegaan in hoeverre subsidie-regelingen een einddatum hebben, zoals in 2003 bij Tweede-Kamermotie werd gevraagd. Verder zijn we nagegaan in hoeverre subsidieregelingen geëvalueerd worden, of evaluaties gepland zijn en in welke mate dat binnen vijf jaar gebeurt.
Vertrekpunt van het rapport Leren van subsidie-evaluaties (Algemene Rekenkamer, 2011b) vormt de vraag: in hoeverre houdt het Rijk in de gaten of al de subsidiegelden effectief worden besteed? We hebben onderzocht of het Rijk de subsidies goed evalueert, in hoeverre het de uitkomsten en de lessen daaruit adequaat benut door bijvoorbeeld ineffectieve subsidies aan te passen of stop te zetten. Ook zijn we nagegaan in hoeverre de informatie die ministers aan de Tweede Kamer sturen over de effectiviteit van subsidies een ongekleurde weergave is van de informatie in de evaluatierapporten.
Onze hoofdconclusie was dat subsidies over het algemeen gebrekkig worden
geëvalueerd. Hierdoor blijft veelal onbekend of ze effectief zijn en bestaat het risico dat ministers beslissingen nemen over bijvoorbeeld voortzetting van een subsidieregeling op basis van niet onderbouwde informatie over de effectiviteit ervan. Ook bestaat het risico dat ministers hierover niet onderbouwde informatie aan de Tweede Kamer verstrekken.
We stelden vast dat deze risico’s zich in de praktijk ook voordoen: bewindspersonen gebruikten in de onderzochte periode daadwerkelijk de uitkomsten van gebrekkige evaluaties bij het nemen van beleidsbeslissingen en in de verantwoording aan de Tweede Kamer.
Het is onbekend welk deel van de subsidieregelingen binnen de wettelijke termijn van vijf jaar wordt geëvalueerd.
Tegelijk met bovengenoemd rapport publiceerden we Handreiking voor effectevaluaties van subsidies (Algemene Rekenkamer, 2011c) voor beleidsambtenaren die verantwoordelijk zijn voor de vormgeving en evaluatie van subsidies. Doel is eraan bij te dragen dat bij de instelling van nieuwe subsidies, de aanpassing van bestaande subsidies en de verantwoording over subsidieuitgaven betrouwbare en adequate informatie over de effectiviteit wordt gebruikt.
Naast deze handreiking staat op onze website een webdossier met meer tips en voorbeelden: www.rekenkamer.nl/subsidie-evaluaties.
11.4.4 Garanties
Een overzicht van de garantieverplichtingen van de rijksoverheid - totaal en afzonderlijk - is te vinden in het Garantieoverzicht 2009-2011 op de website van het Ministerie van Financiën106 en in de Miljoenennota (Financiën, 2010d, bijlage 2, p. 12-14). Het totaal van de ultimo een jaar uitstaande rijksgaranties is te vinden op de saldibalans van het Rijk (Financiën, 2011a, bijlage 3, p. 61).
Toepasselijke regelingen
Hiervoor is al vermeld dat volgens de literatuur overheidsgaranties onder de subsidie-definitie van de Awb vallen (zie §11.1.2). Dat betekent dat ze vallen onder titel 4.2 Awb.
107
www.rijksoverheid.nl/
documenten-en-publicaties/richtlijnen/
2010/12/01/rijksgarantie-kader.html
Per 1 januari 1987 geldt voor leningen onder garantie van het Rijk het zogenoemde Rijksgarantiekader. Dit kader geeft de voorwaarden waaraan leningen moeten voldoen om in aanmerking te komen voor garantie van het Rijk.107
Toetspunten Algemene Rekenkamer
Normen van de Algemene Rekenkamer bij onderzoek naar garanties kwamen aan de orde in Garanties, Leningen en Deelnemingen (2005a, p. 20-34 en 60-63). Dit rapport geeft allereerst een beeld van de omvang en kenmerken van de uitstaande garanties en van de opzet en realisatie van rijksbreed en departementaal beleid. Daarna volgen de resultaten van het onderzoek naar het financieel beheer van garanties (regelgeving, toezicht en controle), van de deelonderzoeken naar administraties en van de casus-onderzoeken over het financieel beheer. Ten slotte komt de informatievoorziening over garanties aan de Tweede Kamer aan bod, voor zover deze begroting en verantwoording betreft.
Toetspunten voor garanties gaven we eerder in het rapport Garanties van het Rijk (Algemene Rekenkamer, 1998b).
11.4.5 Leningen
De Staatsbalans 2010 geeft een totaaloverzicht van de door het Rijk verstrekte kortlopende (post B4) en langlopende leningen (post B5) (Financiën, 2011a, p. 61). In de internetbijlage worden deze posten toegelicht en gespecificeerd (Financiën, 2011c).
Regelingen
Er is geen algemeen rijksbeleid voor de door het Rijk verstrekte leningen, met uit-zondering van de op artikel 49 cw 2001 gebaseerde Regeling rekening-courant- en leningen-beheer derden (Staatscourant 2007: 77).
Europees beleid voor leningen betreft het verbod op staatssteun, de transparantie-richtlijn en het mededingingsbeleid. Er is voor het instrument leningen maar zeer beperkt departementsbreed beleid (Algemene Rekenkamer, 2005a, p. 37-38).
Overheidskredieten vallen onder de subsidiedefinitie van de Awb (zie § 11.1.2) en hiervoor geldt dus titel 4.2 van de Awb.
Toetspunten Algemene Rekenkamer
Normen van de Algemene Rekenkamer bij onderzoek naar leningen door het Rijk zijn te vinden in Garanties, Leningen en Deelnemingen (2005a, p. 35-43 en 60-63). Dit rapport geeft allereerst een beeld van de omvang en kenmerken van de uitstaande leningen en van de opzet en realisatie van het rijksbreed en departementaal beleid. Daarna volgen de resultaten van onderzoek naar het financieel beheer van leningen (regelgeving, toezicht en controle) en van deelonderzoeken naar administraties. Ten slotte komt de informatievoorziening over leningen aan de Tweede kamer aan bod, voor zover deze de begroting en verantwoording betreft.
Onze conclusie is dat rijksbreed beleid voor leningen en garanties afzonderlijk nog onvoldoende is ontwikkeld. Ook schieten het (financieel) beheer, het toezicht en de controle bij garanties en leningen op onderdelen tekort. De informatievoorziening aan de Tweede Kamer over vooral risico’s kan beter. Naar aanleiding van onze eerdere rapporten over garanties van het Rijk (1998) en over leningen (1995) deed de minister van Financiën een aantal toezeggingen om het beleid, beheer en de informatie-voorziening aan de Tweede Kamer te verbeteren. De minister kwam deze toezeggingen ten dele na.
108
Zie bijvoorbeeld Financiën (2011d), p. 60-61.
109
Zie bijvoorbeeld Financiën (2010d, Model 5.02), p. 201.
11.4.6 Belastinguitgaven
Vanaf het begrotingsjaar 2002 bevat de belastinguitgavenbijlage bij de Miljoenennota (Financiën, 2010d, bijlage 5, p. 25-33) - totaal en afzonderlijk - een overzicht van de belastinguitgaven en de evaluaties daarvan. Omdat de belastinguitgaven leiden tot een derving van belastinginkomsten, verloopt de budgettaire verantwoording van
belastinguitgaven via de begroting van het Ministerie van Financiën (2010a, p. 4).
Regelingen
Omdat belastinguitgaven instrumentele doelen hebben, zijn ze onderdeel van de vbtb-systematiek. In de rijksbegrotingvoorschriften vanaf 2002 staat dan ook expliciet dat departementen hun belastinguitgaven moeten opnemen en verantwoorden in hun begrotingen en jaarverslagen.108 Verder bieden de Rijksbegrotingsvoorschriften een toetsingskader voor de belastinguitgaven.109
Toetspunten Algemene Rekenkamer
Er zijn geen specifieke Algemene Rekenkamernormen voor belastinguitgaven. Wel hebben we in Inzicht in belastinguitgaven, specifieke uitkeringen en subsidies (Algemene Rekenkamer, 2010b) alle belastinguitgaven (en specifieke uitkeringen) van het Rijk gerangschikt naar doelstellingen. Ook zijn we nagegaan of er van de afzonderlijke regelingen evaluaties voorhanden waren. Aanvullend is bij belastinguitgaven (en specifieke uitkeringen) gekeken of er in de gevonden evaluaties conclusies stonden over de effectiviteit van de geëvalueerde regeling (Algemene Rekenkamer, 2010b, p. 38).
Uit het onderzoek bleek dat bij de belastinguitgaven veertig regelingen niet zijn geëvalueerd (40% van het totaal, met samen een financieel belang van € 4,7 miljard).
Van de specifieke uitkeringen zijn er 94 niet geëvalueerd (86%, met een financieel belang van € 7,4 miljard). Van de subsidies die zijn ingesteld vóór 1 januari 2005 en ten tijde van ons onderzoek dus geëvalueerd hadden moeten zijn, was 59% (€ 0,4 miljard) niet geëvalueerd.
Bij slechts 23 van de 60 geëvalueerde belastinguitgaven staat in de evaluatie een duidelijke effectiviteitsuitspraak: zestien van de 23 belastinguitgaven zijn effectief. Van 77 belastinguitgaven (financieel belang: ruim € 8,3 miljard) bestaat geen inzicht in de effectiviteit.
Bij zeven van de vijftien specifieke uitkeringen die zijn geëvalueerd, bevat de evaluatie een duidelijke effectiviteitsuitspraak; alle zeven blijken effectief. Bij 102 specifieke uitkeringen (financieel belang: ruim € 11,0 miljard) bestaat geen inzicht in de effectiviteit.
11.4.7 Bijdragen in natura
Verstrekkingen in natura, zoals het om niet ter beschikking stellen van personeel of materieel, zijn niet terug te vinden in de departementale begrotingen. Ook anderszins zijn daar geen overzichten van.
Wel constateerde de Algemene Rekenkamer onder meer bij het onderzoek naar stichtingen enige malen verstrekkingen in natura, bijvoorbeeld bij de stichting Veteranendag en de Nederlandse Defensie Academie (Algemene Rekenkamer, 2011f ).
Regelingen
Er is geen algemeen rijksbeleid. Het lijkt bij de bijdragen in natura ook om betrekkelijk incidentele maatwerkgevallen te gaan. De normen die de departementen hanteren zijn verder ook niet bekend.
110
‘Convenanten zijn schrifte-lijke afspraken tussen de centrale overheid en één of meer wederpartijen, gericht verande-ringen in financiële relaties tussen Rijk en derden.
Tweede Kamer, vergaderjaar 2008-2009, 31 887, nrs. 1-2, p. 25.