Betalingen voor opdrachten

Subsidiebeleid VWS, Tweede Kamer, vergaderjaar 2003-2004, 29 214, p. 2.

Verstrekkingen in natura vallen niet onder de subsidietitel van de Awb § 11.1.2).

Toetspunten Algemene Rekenkamer

De Algemene Rekenkamer heeft (nog) geen systematisch onderzoek gedaan naar bijdragen in natura door het Rijk aan derden.

11.4.8 Betalingen voor opdrachten

In plaats van via publiekrechtelijke subsidiëring gebeurt betaling aan derden voor de uitvoering van rijksbeleid steeds vaker binnen privaatrechtelijke rechtsbetrekkingen, zoals convenanten,¹¹⁰ contracten en opdrachten (Algemene Rekenkamer, 2009f, p. 10).

In de meeste departementale begrotingen en jaarverslagen is over de aard van de financiële relatie met derden en de bedragen die daarmee gemoeid zijn, bijna niets terug te vinden. Uitzondering daarop is de begroting van het Ministerie van vws, overigens pas na herhaalde verzoeken daartoe vanuit de Tweede Kamer.¹¹¹ In de begroting 2008¹¹² van dit departement staan bij de operationele doelstellingen gespecificeerde overzichten van de instellings- en projectsubsidies en de opdrachten, vaak op instellingsniveau. In 2009 constateerde was bij de andere departementen veelal onduidelijk wat de aard van de financiële relatie met derden is en waren individuele bedragen niet gespecificeerd. In veel gevallen werd ook niet in andere documenten aangegeven hoeveel geld er precies in omging.¹¹³

Ook de departementale jaarverslagen geven niet veel informatie over specifieke financiële relaties (Algemene Rekenkamer, 2009f, p. 25).

Regelingen

In de achtergrondstudie Zicht op veranderingen in financiële relaties tussen Rijk en derden (Algemene Rekenkamer, 2009f, p. 17) stelden we dat je mag verwachten dat het Rijk afweegt welke financiële relatievorm met een derde het beste past in een gegeven situatie. Bij de keuze tussen bijvoorbeeld subsidie of contractuele opdracht moeten de consequenties voor de sturingsmogelijkheden van de minister worden meegenomen.

Uit een onderzoek in opdracht van het Ministerie van Justitie (Justitie, 2006. p. 25-29) blijkt dat de argumenten van gemeenten en provincies voor de privaatrechtelijke taakbehartiging over het algemeen beperkt, vrij algemeen en oppervlakkig zijn. De conclusie is dat de keuze voor de publieke of private weg te weinig gebaseerd lijkt op een fundamentele afweging van de voor- en nadelen van diverse opties. Hoewel niet bekend is of deze conclusies ook gelden voor het Rijk, werd bij onze casussen in de genoemde achtergrondstudie (Algemene Rekenkamer, 2009f, p. 17) evenmin duidelijk welke afweging was gemaakt.

De minister van vws heeft in zijn subsidiebeleid een expliciete motivering opgenomen voor de inzet van andere financiële instrumenten (zoals projectsubsidies en contrac-tuele opdrachten) dan traditionele (instellings)subsidies. Het motief hiervoor was dat het departement voor zijn geld concrete resultaten wil zien. Bij (instellings)subsidies is dat verband minder direct.¹¹⁴

Andere ministeries hebben geen algemeen beleid voor de inzet van bijvoorbeeld opdrachten. In vergelijkbare gevallen geven departementen soms programma- of projectsubsidies en soms opdrachten, zonder dat duidelijk is welke afweging is gemaakt.

Materieel is er vaak weinig tot geen verschil tussen een subsidie en een opdracht. Zo kwamen we regelmatig tegen dat voorafgaand aan de subsidietoekenning het

ministerie uitgebreid met een instelling had onderhandeld over wat er voor de subsidie moet worden gedaan (‘geleverd’) (Algemene Rekenkamer, 2009f, p. 17). Maar het

onderscheid tussen een betaling voor de levering van goederen of diensten en een subsidie, is juridisch wèl van betekenis. De kwalificatie ‘betaling’ heeft namelijk gevolgen voor het recht dat van toepassing is, voor de vraag of btw verschuldigd is en voor de vraag of de opdracht openbaar dient te worden aanbesteed (Jacobs, 1993, p. 30-31).

Verantwoording over en toezicht op de uitvoering van de opdracht moeten in een overeenkomst worden geregeld. Bij subsidies moet rekening worden gehouden met het Europese verbod op staatssteun en met de regels voor toekenning, toezicht, verslaggeving, afrekening en rechtmatigheid in de Awb en de cw.

De vraag welk juridisch regime wanneer, waar en in welke mate van toepassing is, is niet altijd gemakkelijk te beantwoorden. Zeker niet bij de veel voorkomende combinaties van subsidies met overeenkomsten of convenanten. Convenanten en de daaraan te stellen eisen komen in het volgende hoofdstuk aan de orde.

Toetspunten Algemene Rekenkamer

De normen van de Algemene Rekenkamer voor de rechtmatigheid van uitgaven voor opdrachten door het Rijk zijn grotendeels dezelfde als die voor subsidies, namelijk dat de uitgave in de begrotingswet past, een wettelijke grondslag heeft en overeen komt met de aangegane verplichting. Daarnaast gelden voor opdrachten nog twee andere criteria:

a. Het mededingingscriterium: boven bepaalde drempelbedragen moeten opdrachten worden aanbesteed volgens richtlijnen van de Europese Unie.

b. Het leveringscriterium: het Rijk moet de overeengekomen tegenprestatie ontvangen.

Deze criteria zijn ook toe te passen op de verlening van opdrachten uit publiek geld door derdenorganisaties.

Zoals eerder vermeld valt naleving van contracten bij het Rijk niet onder het rechtmatig-heidsbegrip en bij de Algemene Rekenkamer wel.

11.4.9 Heffingen

Rijk

De regulerende heffingen van het Rijk, die een belastingkarakter hebben, en de opbrengsten daarvan zijn te vinden in de Miljoenennota 2011 (Financiën (2010d, bijlage 2).

Tot 2009 publiceerde Kluwer jaarlijks een Schematisch overzicht van de Nederlandse Belastingen (Ilsink & Schuurman, 2009). Het overzicht bevat ruim veertig heffingen waarvan korte karakteristieken worden gegeven: wettelijke regeling, belasting-plichtige, belastbaar feit of belastingobject, heffingsgrondslag of -maatstaf, tarief, wijze van heffing, invordering en (geraamde) opbrengst. Er is een systematische indeling gemaakt in rijksbelastingen op inkomen en vermogen, kostprijsverhogende rijksbelastingen, milieuheffingen, waterschapsbelastingen, gemeentelijke belastingen en premieheffing volksverzekeringen.

Er is geen algemeen overzicht van bestemmingsheffingen van het Rijk. Deze heffingen zonder belastingkarakter, dus waarvan de opbrengsten niet naar de algemene

middelen toevloeien, zijn te vinden in de departementale begrotingen onder de ontvangsten op de beleidsartikelen.

115

Ontleend aan Deloitte Belastingadviseurs BV (2010, p. 17-22).

116

Ontleend aan Deloitte Belastingadviseurs BV (2010, p. 22-28).

Provincies¹¹⁵

Provincies dekken iets meer dan een kwart van hun kosten uit eigen heffingen. De overige uitgaven worden gedekt via een algemene uitkering uit het Provinciefonds, specifieke uitkeringen en via rendement op het eigen vermogen.

Provincies kunnen de volgende regulerende heffingen (belastingen) opleggen:

1. opcenten motorrijtuigenbelasting;

2. precariobelasting;

3. gebruiksrechten;

4. genotsrechten.

En de volgende bestemmingsheffingen:

5. grondwaterheffing;

6. grondwaterbeschermingsheffing;

7. ontgrondingenheffing;

8. nazorgheffing gesloten stortplaatsen.

Gemeenten¹¹⁶

Gemeenten dekken circa 15% van hun kosten uit eigen heffingen. In 2009 betreft het afgerond € 7,665 miljard, bestaande uit 3,728 miljard euro aan belastingen en 3,936 miljard euro aan retributies. De overige uitgaven dekken ze met een algemene uitkering uit het Gemeentefonds (35%), specifieke uitkeringen (30%) en via rendement op eigen vermogen (20%).

Gemeenten kunnen de volgende regulerende heffingen (belastingen) opleggen:

1. onroerende-zaakbelasting (ozb);

2. roerende-zaakbelasting;

3. forensenbelasting;

4. toeristenbelasting;

5. parkeerbelasting;

6. hondenbelasting;

7. reclamebelasting;

8. precariobelasting.

Dit zijn zuivere belastingen, waartegenover geen rechtstreekse tegenprestatie van de overheid geldt. Een gemeente kan de toeristenbelasting, parkeerbelastingen of hondenbelasting wel als bestemmingsheffing gebruiken en de opbrengsten gebruiken voor voorzieningen voor toeristen, parkeren en honden, maar is dat niet verplicht. Het gemeentebestuur mag de opbrengsten vrij besteden.

Daarnaast kan een gemeente de volgende bestemmingsheffingen opleggen:

9. rioolheffing;

10. afvalstoffenheffing;

11. grondexploitatieheffing;

12. bijdrage Bedrijven Investeringszones.

Verder zijn er de volgende overige heffingen:

13. gebruiksrechten;

14. genotsrechten (o.a. reinigingsheffing);

15. vermakelijkheidsrechten.

117

Ontleend aan Deloitte Belastingadviseurs BV (2010, p. 28-33).

118

Mede ontleend aan Deloitte Belastingadviseurs BV (2010).

Waterschappen¹¹⁷

Waterschappen betalen de waterschapskosten nagenoeg geheel zelf. Alleen voor de kosten van voorzieningen die het gebied van het waterschap te boven gaan en waarbij een provinciaal of nationaal belang is gemoeid, ontvangt het waterschap bijdragen van de desbetreffende provincie(s) of het Rijk. Waterschappen zijn dus nog meer dan gemeenten en provincies afhankelijk van eigen heffingen. Ze kunnen krachtens de Waterschapswet of de Waterwet precariobelasting heffen. Daarnaast kunnen ze de volgende bestemmingsheffingen opleggen;

1. watersysteemheffing (inclusief de ingezetenenheffing) 2. wegenheffing;

3. zuiveringsheffing;

4. verontreinigingsheffing.

Van deze heffingen mag maximaal 100% van de kosten van waterschapsvoorzieningen over een bepaalde groep omgeslagen worden.

Overige heffingen zijn:

5. gebruiksrechten;

6. genotsrechten.

Zie voor de heffingen van de waterschappen ook deel § 6.5.4.

Openbare lichamen voor beroep en bedrijf Zie hiervoor § 6.6.5 en § 6.7.4.

Zelfstandige bestuursorganen¹¹⁸

Naast decentrale overheden of andere openbare lichamen kunnen ook zbo’s heffingen opleggen. Welk gedeelte van hun uitgaven zbo’s uit eigen heffingen dekken, valt niet te zeggen. Het takenpakket, de rechtsvorm en de mate van afhankelijkheid van de rijksoverheid verschillen per zbo en daarmee de mogelijkheid andere inkomsten te vergaren. Het is dan ook onmogelijk om een limitatieve opsomming te geven van heffingen door zbo’s. Overigens worden de meeste zbo’s uit tarieven gefinancierd en is het aantal zbo’s met zuivere bestemmingsheffingen beperkt. Dat neemt niet weg dat het daarbij wel om grote bedragen gaat, zoals bij de Sociale Verzekeringsbank en het uwv.

Regeling

In artikel 104 van de Grondwet is bepaald dat belastingen van het Rijk worden geheven uit kracht van een wet en dat andere heffingen bij de wet worden geregeld. Dit houdt in dat onder alle heffingen specifieke wetgeving ligt. Die kan per heffing verschillen.

Toetsingskader Algemene Rekenkamer

We hebben onderzocht welk beleid de rijksoverheid voert bij het instellen van heffingen, hoe de ministeries zich verzekeren van een doel- en rechtmatig beheer van heffing en invordering en ten slotte in hoeverre de doelen bereikt worden (Algemene Rekenkamer, 1994). De uitgewerkte onderzoeksvragen per aspect zijn tevens te vinden in dit rapport.

119

Jacobs, M.J. (1999), Subsidieovereenkomsten.

Een onderzoek naar de rechtsvormen van subsidies, in het bijzonder overeen-komsten. Den Haag: Elsevier Bedrijfsinformatie bv., p. 30-31.

120

Awb artikel 3.1, tweede lid en de afdelingen 3.2 (zorg-vuldigheid en belangen-afweging), 3.3 (advisering) en 3.4 (uniforme voor-bereidingsprocedure).

In document Achtergronddocument Verantwoording en toezicht bij organisaties op afstand van het Rijk (pagina 138-142)