Dimensies van publiek–privaat

Naarmate de overheid zich meer of minder met een organisatie bemoeit, is deze respectievelijk meer publiek of meer privaat. Zoals in diverse publicaties gesteld⁸⁹ zijn de termen publiek en privaat niet eenduidig. Ze kunnen op verschillende kenmerken van organisaties betrekking hebben, zoals rechtsvorm, eigendom, financiering en taken/activiteiten. Publiek-privaat heeft dus verschillende dimensies. Eenzelfde zelfstandige organisatie met een publieke taak kan verschillend scoren op de ver-schillende dimensies: op de ene meer publiek en tegelijk op een andere meer privaat.

9.2.1 Te onderscheiden dimensies

wrr, scp en Algemene Rekenkamer hebben elk dimensies van publiek–privaat onderscheiden. Deze overlappen elkaar grotendeels (zie bijlage 1 voor een overzicht).

Om kansen en risico’s voor een goede uitvoering van de publieke taak te beschrijven maken we hier een clustering. Deze is vooral geënt op de voorstudie van de wrr (1999, p. 139-141), met toevoegingen uit scp (2002, p. 10-11) en Algemene Rekenkamer (2005c. p. 16). Zo komen we tot de volgende dimensies:

1. Allocatieconcurrentie

In hoeverre is bij de publieke voorziening sprake van marktwerking en concurrentie?

Onderscheiden kunnen worden concurrentie om de markt, concurrentie op de markt en maatstafconcurrentie.

2. Structuur en cultuur van de organisatie

Bij structuur gaat het om de juridische entiteit: is de organisatie een publiekrechtelijke of een privaatrechtelijke rechtspersoon? Bij cultuur gaat het om waardenoriëntatie en gedrag: is de organisatie vooral gericht op de publieke taak of op andere waarden?

3. Relatie tussen de overheid en de organisatie

Van belang zijn hier aard van de rechtsverhouding (publiekrechtelijk of privaat-rechtelijk) en de reikwijdte van de gezagsrelatie tussen de overheid en de organisatie:

heeft de organisatie veel of weinig vrijheid bij de taakuitvoering dan wel de bedrijfs-voering?

4. Producten en diensten van de organisatie

Voert ze alleen een wettelijke taak uit of verricht ze ook, al dan niet in hoofdzaak, private activiteiten?

5. Financiering van de organisatie

In hoeverre bekostigt de organisatie de publieke taak uit publiek dan wel privaat geld?

Figuur 20 geeft de dimensies weer.

Figuur 20 Publiek-private dimensies

9.2.2 Publiek-privaat profiel

Organisaties die publieke taken uitvoeren, kunnen op verschillende dimensies meer of minder publiek zijn. De totaalscores leveren voor elke organisatie een specifiek publiek-privaat profiel op.

Figuur 21 Publiek-privaat profiel

9.2.3 Verscheidenheid

In principe zijn bij publiek-private organisaties alle mogelijke combinaties van scores op de verschillende dimensies denkbaar, al bestaat tussen de scores op sommige dimensies vaak wel een samenhang. Zo zijn marktpartijen (allocatie) doorgaans privaatrechtelijke rechtspersonen (rechtsvorm). Verschillende organisaties kunnen zo verschillende publiek-private profielen hebben.

Door de jaren is er een lappendeken ontstaan van organisaties met vele verschillende publiek-private profielen. Die variëteit aan profielen is mede het gevolg van beleids-matige en historische ontwikkelingen op elke dimensie.

Zo heeft bij de dimensie ‘structuur/cultuur’ de toenemende aandacht voor bedrijfs-matig werken (‘new public management’) elementen van een bedrijfscultuur en -organisatie de publieke sector binnengebracht.

Bij de dimensie ‘allocatie/concurrentie’ heeft het jarenlange marktwerkings- en dereguleringsbeleid gezorgd voor een verschuiving van publiek naar privaat.

Bij de dimensie ‘producten en diensten’ heeft een toenemende hybridisering in diverse sectoren (zoals de omroepen, het onderwijs en de kennis- en innovatiesector), waarbij organisaties naast wettelijke taken ook marktactiviteiten zijn gaan ontplooien, gezorgd voor verschuivingen in de richting van meer privaat. Overigens spelen op deze dimensie ook tegenkrachten, vooral vanuit Europese wet- en regelgeving die weer meer in de richting van een keuze voor markt óf overheid gaan.

Op verschillende dimensies zijn bij ernstige risico’s voor het publieke belang, reparatie-werkzaamheden uitgevoerd (zie bijvoorbeeld de regelgeving over topinkomens of over schatkistbankieren).

Niet elke organisatie heeft in gelijke mate te maken met alle ontwikkelingen. Dat heeft de variëteit verder bevorderd. De variëteit in profielen illustreren we in figuur 14 met twee fictieve organisaties.

Figuur 22 Twee publiek-private profielen

Organisatie 1 is een dienstverlenende rwt en zbo die niet concurreert op of om de markt, maar die wel met maatstafconcurrentie te maken heeft. De organisatie voert publieke taken uit die zijn vastgelegd in de wet, met daarnaast enkele private activiteiten die worden geregeld in een overeenkomst met een derde partij. De organisatie heeft enige vrijheid bij de taakuitvoering en veel vrijheid in de bedrijfsvoering. De inkomsten van de organisatie zijn grotendeels publiek en gedeeltelijk privaat.

Organisatie 2 is een organisatie in de gezondheidszorg, die van oudsher publieke taken uitvoert. De organisatie bevindt zich in toenemende mate in een concurrerende omgeving. De financiering van de dienstverlening is grotendeels privaat. Het toezichtsarrangement waar deze organisatie mee te maken heeft, is complexer dan in de eerste organisatie. Zo heeft ze onder andere te maken met een markttoezichthouder, die concurrentie- en mededingingsregels in de gaten houdt, met een toezichthouder die toeziet op de financiële situatie van de organisatie en met een toezichthouder die toeziet op uitvoering van de publieke taken.

9.2.4 Veranderlijkheid

Niet alleen komt bij de publiek-private organisaties een grote verscheidenheid aan publiek-private profielen voor, ze kunnen in de loop der tijd ook nog eens veranderen.

Zo geeft de wrr een aantal voorbeelden van hoe met de verschillende dimensies bij

Figuur 6 Twee Publiek-Private Profielen

Publiek-Privaat Profiel

3. Relatie overheid – organisatie

4. Producten en diensten

Voorbeeld 1 Publiek – privaat profiel Voorbeeld 2 Publiek – privaat profiel

privaatrechtelijk

privatiseringsoperaties is omgegaan.

In een aantal gevallen is de privatisering van een overheidsdienst langs alle dimensies parallel verlopen. Bij de overgang van ptt naar kpn zijn eerst de gezagsverhoudingen geprivatiseerd (de minister van Verkeer en Waterstaat heeft geen directe aanwijzings-bevoegdheden meer), vervolgens de eigendomsverhoudingen (de twee beursgangen) en het rechtsregime (werknemers van de ptt hielden op ambtenaar te zijn), daarna de mededingingsstructuur (liberalisering telefonie en nu ook post) en ten slotte ook de financieringsstructuur (commerciële tarieven en contracten). Bij veel andere operaties heeft men maar één of enkele dimensies geprivatiseerd, bijvoorbeeld het Loodswezen (wel gezag en financiering, maar niet mededinging) en Informatie Beheer Groep (ibg;

gezag, bedrijfsvoering). In hoofdstuk 15 gaan we nader in op de verzelfstandiging en privatisering van publieke taakuitvoering en ons onderzoek op dit terrein.

9.2.5 Borging goede uitvoering publieke taken

De bepaling van het publiek-private profiel voor een organisatie is in principe een politiek-beleidsmatige keuze. Deze zal vaak samenhangen met het beleidsterrein en - zoals eerder gezegd - met historisch gegroeide situaties. Belangrijk is dat de keuze consistent is. Elk van de dimensies brengt zijn eigen kansen en risico’s voor een goede uitvoering van de publiek taak met zich mee.

Een goede uitvoering van de publieke taak betekent dat:

• de taak effectief (doeltreffend), efficiënt (doelmatig) en in overeenstemming met de wettelijke regels (rechtmatig) wordt uitgevoerd;

• de taakuitvoering aansluit op ervaren behoeften en problemen (responsiviteit);

• organisaties hun prestaties verbeteren door te leren.

Hoe kan nu verzekerd worden dat organisaties de publieke taken goed uitvoeren? In essentie is het mechanisme daarvoor verantwoording en toezicht (zie ook wrr, 2000, p. 60). De publiek-private organisaties moeten zich verantwoorden bij de minister en andere betrokkenen en er zal toezicht moeten zijn op hun uitvoering van de publieke taak. Zoals eerder beschreven ligt de laatste verantwoordelijkheid voor verantwoording en toezicht bij de overheid (de minister). Maar van belang is tevens of en hoe de publiek-private organisatie zelf de checks and balances heeft vormgegeven, zoals raden van toezicht, kwaliteitsborgingsystemen, branchecodes, stakeholdersdialogen en andere vormen van maatschappelijke verantwoording (Algemene Rekenkamer, 2004a).

Voor een goede uitvoering van de publieke taak moeten de verantwoording, het toezicht en de checks and balances en het publiek-private profiel van organisaties op elkaar zijn afgestemd. Daarbij moeten de kansen en bedreigingen voor de publieke taak op de verschillende dimensies publiek-privaat bijzondere aandachtspunten zijn.

Instellingen moeten zich publiek verantwoorden over hoe ze met de kansen en risico’s zijn omgegaan en het in- en externe toezicht moet risico’s zien te voorkomen en stimuleren dat kansen worden benut.