Organisaties met alleen een publiek belang
13 Organisaties met Europese subsidies dan wel wet- en regelgeving
13.4 Europese aanbestedingen 140
13.4.1 Regeling
Organisaties op afstand van het Rijk kunnen ook gebonden zijn aan de regels van Europese aanbestedingen. Deze dwingen hen overheidsopdrachten boven een bepaald drempelbedrag open te stellen voor alle bedrijven gevestigd in de Europese Unie.141 Als organisaties beschouwd worden als ‘aanbestedende diensten’ zijn de regels van Europese aanbestedingen van toepassing. In Nederland zijn onder meer de Staat (ministeries, rijksdiensten) en publiekrechtelijke instellingen aanbestedende diensten.
Een aantal organisaties op afstand wordt expliciet genoemd in de lijst van rijks-diensten.142 Ze kunnen ook beschouwd worden als publiekrechtelijke instellingen.
Volgens de aanbestedingsrichtlijnen en de Europese jurisprudentie zijn publiek-rechtelijke instellingen, instellingen (bzk, 2009, p. 8):
• die rechtspersoonlijkheid bezitten, en
• die zijn opgericht met het speciale doel tegemoet te komen aan behoeften van algemeen belang die geen industrieel of commercieel karakter dragen, en
• die voor meer dan 50% door een aanbestedende dienst worden gefinancierd, of
• waarvan het beheer is onderworpen aan toezicht door een aanbestedende dienst, of
• waarvan de bestuursorganen (directie, raad van bestuur, raad van toezicht) voor meer dan de helft worden benoemd door een andere aanbestedende dienst.
Bij zbo’s, rwt’s en overheidsstichtingen zijn de vereisten van rechtspersoonlijkheid en algemeen belang bijna altijd aanwezig. Het uiteindelijke oordeel of een organisatie als een publieke instelling wordt beschouwd, wordt daarom doorgaans bepaald door de mate waarin het Rijk betrokken is bij de financiering, het toezicht of de benoeming van de bestuursorganen van de organisatie.
Tussen Rijk en organisatie hoeft in principe geen aanbesteding van diensten plaats te vinden, indien de dienst van de organisatie niet op een markt wordt aangeboden.
13.4.2 Besluit aanbestedingsregels overheidsopdrachten
De (Europeesrechtelijke) aanbestedingsplicht is uitgewerkt in het Besluit aanbestedings-regels overheidsopdrachten (Bao). Op grond van artikel 16 geldt het Bao niet voor een concessieovereenkomst voor diensten, zij het dat ook voor de gunning daarvan aan bepaalde Europeesrechtelijke voorwaarden moet worden voldaan (zie hierover
§ 16.1.3).
13.4.3 Verantwoording en toezicht
Omdat de lidstaat aansprakelijk is, is ook nu weer de minister verantwoordelijk voor een goed systeem van verantwoording en toezicht. Over naleving van de aanbestedings-regels zullen organisaties zich moeten verantwoorden via hun rechtmatigheids-verantwoording en de betreffende minister zal daar toezicht op moeten uitoefenen.
13.5 Bevoegdheden Algemene Rekenkamer
13.5.1 Subsidies
Op grond van artikel 92 cw 2001 heeft de Algemene Rekenkamer controlebevoegd-heden bij ‘rechtspersonen, commanditaire vennootschappen, vennootschappen onder firma en natuurlijke personen die een beroep of bedrijf uitoefenen aan wie door de Raad van de Europese Unie, het Europees Parlement en de Raad gezamenlijk of de Europese Commissie op grond van een vastgesteld programma rechtstreeks of middellijk een subsidie wordt verstrekt’.
Overeenkomstig artikel 4.21, eerste lid van de Awb wordt onder het begrip subsidie verstaan elke aanspraak op financiële middelen verstrekt voor bepaalde activiteiten van de aanvrager, anders dan als betaling voor geleverde goederen of diensten. Verder is aansluiting gezocht bij artikel 4.23, derde lid, onder b van de Awb, dat gaat over rechtstreeks door de eg verstrekte subsidies. Ook leningen en garanties vallen hier onder het begrip subsidies. Door het woord ‘middellijk’ heeft de Algemene Rekenkamer ook controlebevoegdheden bij partijen (eindbegunstigden) die de subsidie indirect (via een intermediaire autoriteit of instantie) ontvangen.
Anders dan bij artikel 91 cw 2001 strekken de onderzoeksbevoegdheden van de Algemene Rekenkamer zich bij Europese subsidies ook uit tot natuurlijke personen die een beroep of bedrijf uitoefenen. Die laatste toevoeging is van belang: de Algemene Rekenkamer mag niet de recht- en doelmatige besteding van eg-subsidies door
natuurlijke personen die geen bedrijf of beroep uitoefenen, controleren. Tevens vallen voor deze bevoegdheden de decentrale overheden etc. onder de bevoegdheden van de Algemene Rekenkamer. Overigens wordt in het vijfde lid van artikel 92 cw 2001 het doel van de controle van de Algemene Rekenkamer omschreven als oordeelsvorming over het beleid van de betrokken ministers ter nakoming van de aan de lidstaat Nederland opgelegde verplichtingen voor beheer, controle of toezicht van
eg-subsidies. De Algemene Rekenkamer stelt zelf ook dat het haar gaat om onderzoek naar het handelen van de ministers en niet om controle van bijvoorbeeld gemeenten of provincies als zodanig.
13.5.2 Staatssteun en aanbestedingen
Voor staatssteun en aanbestedingen heeft de Algemene Rekenkamer (nog) geen bijzondere bevoegdheden bij organisaties op afstand van het Rijk. Haar bevoegdheden gaan niet verder dan die staan genoemd in artikel 91 cw 2001. Dat verandert wanneer de cw 2001 wordt aangepast voor de wet nerpe. Dan krijgt de Algemene Rekenkamer aparte bevoegdheden voor de naleving van Europese regels door alle ‘publieke entiteiten’ (zie § 2.5).
13.6 Publicaties Algemene Rekenkamer
Sinds twee decennia doet de Algemene Rekenkamer onderzoek naar het toezicht vanuit de rijksoverheid op de Europese geldstromen. Daarbij hebben we de geld-stromen in zijn totaliteit geïnventariseerd en is rijksbreed bezien hoe het toezicht was ingericht. Bijvoorbeeld:
Algemene Rekenkamer (1995), Beheer en controle eg-geldstromen in Nederland, Tweede Kamer, vergaderjaar 1994-1995, 24 500, nrs. 1-2. Den Haag: Sdu.
Daarnaast hebben we onderzoek gedaan naar de besteding van afzonderlijke Europese geldstromen en het toezicht daarop. Bijvoorbeeld:
Algemene Rekenkamer (1998). Bestrijding werkloosheid met Europese gelden. Tweede Kamer, vergaderjaar 1997-1998, 25 965, nrs. 1-2. Den Haag: Sdu.
Algemene Rekenkamer (2000). Controle en toezicht op esf-subsidies. Tweede Kamer, vergaderjaar 1999-2000, 26 995, nrs. 1-2.
Algemene Rekenkamer (2000). eu-technologiesubsidies. Tweede Kamer, vergaderjaar 2000-2001, 27 545, nrs. 1-2. Den Haag: Sdu.
Sinds de toekenning van onderzoeksbevoegdheden voor Europese gelden in 2002 brengen we jaarlijks een eu-trendrapport uit. Daarmee beogen we inzicht te verschaffen in het financieel management van eu-gelden in de eu als geheel, de eu-lidstaten en Nederland. In 2011 verscheen de negende editie:
Algemene Rekenkamer (2011). eu-trendrapport. Tweede Kamer, vergaderjaar 2010-2011, 32 624, nr. 2. Den Haag: Sdu.
Verder publiceren we sinds 2006 jaarlijks een rapport met een oordeel over de eu-lidstaatverklaring. De laatste in deze reeks:
Algemene Rekenkamer (2012). Rapport bij de Nederlandse eu-lidstaatverklaring 2011.
Tweede Kamer, vergaderjaar 2011-2012, 33 249, nr. 2. Den Haag: Sdu.
Ten slotte hebben we ook onderzoek gedaan naar implementatie en naleving van Europese regelgeving:
Algemene Rekenkamer (2008). Europese regelgeving. Implementatie van Europese richtlijnen en handhaving van Europese verordeningen in Nederland. Tweede Kamer, vergaderjaar 2007-2008, 31 498, nrs. 1-2. Den Haag: Sdu.
Algemene Rekenkamer (2009). Aandacht voor financiële gevolgen van Europees Beleid.
Terugblik 2009. Tweede Kamer, vergaderjaar 2009-2010, 29 751, nrs. 4-5. Den Haag:
Sdu.