Lidstaat aansprakelijk

De lidstaat is aansprakelijk voor schending van het communautaire recht door alle organen van een lidstaat. Hij is volgens artikel 10 van het verdrag van de Europese Gemeenschap (eg) verplicht om doeltreffende maatregelen te treffen ter verzekering van de correcte uitvoering van het beleid van de Europese Unie (eu).

Omdat de Europese Commissie en het Hof van Justitie willen voorkomen dat lidstaten zich verschuilen achter privaatrechtelijke constructies om de verplichting tot naleving van Europese regels te ontlopen, hanteert het gemeenschapsrecht een ruim overheids-begrip. Hieronder vallen onder meer de volgende publieke entiteiten: ministeries, rijksdiensten, provincies, gemeenten, waterschappen, gemeenschappelijke regelingen en publiekrechtelijke instellingen, zoals zbo’s, publiekrechtelijke bedrijfsorganen (pbo’s) en privaatrechtelijk vormgegeven organisaties die voorzien in behoeften van algemeen belang en waarin sprake is van een overwegende overheidsinvloed (bzk, 2009, p. 8).

Dit betekent dat de minister bij derdenorganisaties die te maken hebben met het communautair recht verantwoordelijk is voor een goede verantwoordings- en toezicht-structuur.

In dit hoofdstuk gaan we in op verantwoording en toezicht bij Europese subsidies en bij twee algemene complexen van Europese wet- en regelgeving, waarmee derden-organisaties die publieke entiteit zijn, te maken hebben: het verbod op staatssteun en de Europese aanbestedingsregels.

13.2 Subsidies

Er zijn twee soorten eu-financiering: directe en indirecte subsidies.

De directe subsidies, zoals die voor onderzoek, worden rechtstreeks beheerd door de Europese Commissie en hierbij is er een directe - contractuele en financiële - relatie tussen de Europese Commissie en de eindbegunstigden. Nationale overheidsinstanties spelen daarbij geen rol.

Het overgrote deel van de eu-uitgaven betreft echter middelen (de landbouw-, visserij-, structuur- en migratiefondsen), waarbij de eu en de lidstaten het beheer delen. De Europese Commissie vraagt de lidstaten om programma’s op nationaal niveau, waarbij ze de middelen onder de begunstigden verdelen.

Nederland droeg in 2010 ongeveer € 5,6 miljard af aan de Europese Unie en ontving ongeveer € 2,1 miljard terug (Algemene Rekenkamer, 2012d, p. 54-55).

13.2.1 Ministeriële verantwoordelijkheid

Bij gedeeld beheer worden de programma’s uitgevoerd onder eindverantwoordelijk-heid van de Europese Commissie. Het aandeel van nationale instanties in de feitelijke uitvoering van het gemeenschapsbeleid is groot. Het eu-land draagt de hoofd-verantwoordelijkheid voor het opzetten van een deugdelijk beheers- en controle-systeem, voor de goede werking van dit systeem en voor preventie, detectie en correctie van onregelmatigheden. In essentie gaat het hier dus net zoals bij nationale subsidies

om een goede vormgeving van verantwoording en toezicht. De Europese Commissie oefent toezicht uit door zich ervan te vergewissen dat het beheers- en controlesysteem volgens de regels is opgezet. Zij doet dit door de effectieve werking van het systeem te toetsen en waar nodig financiële correcties te maken. De ministeriële verantwoorde-lijkheid in Nederland op eu-terrein is daarom verstrekkend. De Nederlandse regering heeft zelf normen opgesteld voor goed financieel management van de eu-geldstromen in Nederland (Algemene Rekenkamer, 2003b, p. 21).

13.2.2 Verantwoording en toezicht

Controlesysteem

De controle op de juiste besteding van eu-gelden valt in vier onderdelen uiteen (Algemene Rekenkamer, 2003b, p. 21).

In de eerste plaats zijn er de (interne) controles door de Europese Commissie.

In de tweede plaats zijn er, ook vanuit de eu, de onafhankelijke (externe) controles door de Europese Rekenkamer op de rechtmatige besteding van de gelden. Zowel de Europese Commissie als de Europese Rekenkamer voeren hun controles uit in Brussel en in de lidstaten zelf. De informatie uit deze controlewerkzaamheden wordt gebruikt voor de uiteindelijke verantwoording over de uitvoering van de eu-begroting aan het Europees Parlement en de Europese Raad.

In de derde plaats vinden in Nederland ook controles plaats door de betrokken ministeries.

Ten slotte zijn er de onafhankelijke controles van de Algemene Rekenkamer op de recht- en doelmatige besteding van de eu-gelden. Deze informatie wordt gebruikt voor de jaarlijkse verantwoording aan de Tweede Kamer over de uitvoering van de begroting.

De Europese Commissie bepaalt in hoge mate de inrichting van de beheer- en toezicht-structuren rond de geldstromen die de lidstaten ontvangen. Voor die geldstromen met gedeeld beheer wordt een groot deel van de feitelijke vormgeving van die structuren overgelaten aan de lidstaten. De Europese Commissie stelt hieraan wel eisen. Deze zijn neergelegd in het financieel reglement en in verschillende verordeningen (Algemene Rekenkamer, 2003b, p. 62).

Lidstaatverklaring

Op veel gebieden voeren de lidstaten van de eu een gemeenschappelijk beleid uit.

Sinds 1994 geeft de Europese Rekenkamer daarbij een oordeel bij. Dat oordeel is over de wettigheid en regelmatigheid echter tot nu toe steeds negatief. De Europese Commissie (2005) stelde dat ze die situatie zowel op Europees als op lidstaatniveau wilde veranderen. Een van de instrumenten die ze heeft voorgesteld om de gewenste verandering te bereiken is de zogenoemde lidstaatverklaring, af te geven door de ministers van Financiën van de lidstaten.

Nederland toonde zich hiervan een voorstander. In de Ecofinraad van 8 november 2005 bleek echter dat er onder de lidstaten onvoldoende steun was voor de plannen van de Europese Commissie. Het kabinet heeft daarom in 2006 besloten de lidstaatverklaring vrijwillig in te voeren. Deze verklaring is gericht aan de Europese Commissie en aan de Nederlandse Staten-Generaal. Binnen de eu geven nu meer landen een vergelijkbare verklaring af: het Verenigd Koninkrijk, Denemarken en Zweden.

127

Op www.rijksoverheid.nl/

onderwerpen/staatssteun wordt uitleg gegeven over staatssteun en de controle daarop. De tekst in deze paragraaf is daarvan deels overgenomen. Verder is de tekst mede gebaseerd op het hoofdstuk ‘Kaders voor publiek ondernemerschap’

Met de lidstaatverklaring streeft het kabinet de volgende doelstellingen na:

• verbeteren van de kwaliteit en de transparantie van het financiële beheer van eu-gelden;

• verbeteren van de verantwoording aan de Europese Commissie en de Tweede Kamer over de rechtmatigheid van transacties op het niveau van de eind-begunstigden en over de kwaliteit van de systemen voor beheer en controle;

• reduceren van risico’s op onregelmatigheden en terugvorderingen als gevolg van gebreken in de uitvoering en verantwoording van communautair beleid in Nederland;

• stimuleren van verbeteringen in het financiële beheer in de lidstaten, zodat er op termijn een positief oordeel van de Europese Rekenkamer kan komen;

• laten zien dat een lidstaatverklaring technisch en politiek mogelijk is;

• zo efficiënt mogelijk inrichten van de controle door de toepassing van single-auditprincipes.

Daarnaast motiveert de minister van Financiën de lidstaatverklaring met het streven van de Europese Commissie om te komen tot een positief oordeel van de Europese Rekenkamer en met de mogelijkheid de controlelasten te verminderen. Op ambtelijk niveau is overeengekomen dat op termijn de Europese ambtenaren het Nederlandse systeem bekijken om te komen tot afspraken over vermindering van controlelasten. De commissie zou voor haar oordeel namelijk meer kunnen gaan steunen op de

Nederlandse controles dan wel overgaan tot reviews op het Nederlandse auditwerk. Dit past in de single-auditgedachte, waarbij dubbel controlewerk zoveel mogelijk wordt voorkomen door uit te gaan van het werk van de verschillende controlelagen in de keten.

Nederland heeft gekozen voor een stapsgewijze invoering van de lidstaatverklaring.

Over 2006 omvatte die de uitgaven en ontvangsten in het kader van het Gemeen-schappelijk landbouwbeleid. In de volgende jaren is deze verantwoording stapsgewijs uitgebreid Sinds 2009 omvat de lidstaatverklaring de beheers- en controlesystemen voor de besteding van gelden in Nederland uit de volgende fondsen:

- Europees Landbouwgarantiefonds (elgf);

- Europees Landbouwfonds voor Plattelandsontwikkeling (elfpo);

- Europees Fonds voor Regionale Ontwikkeling (efro);

- Europees Sociaal Fonds (esf);

- Europees Visserijfonds (evf);

- Europees Vluchtelingenfonds;

- Europees Buitengrenzenfonds (ebf);

- Europees Terugkeerfonds (etf);

- Europees Integratiefonds (eif).

De Algemene Rekenkamer heeft gehoor gegeven aan het verzoek van de minister van Financiën of ze de lidstaatverklaring wil voorzien van een oordeel. Sinds 2006 geven we jaarlijks een oordeel over de eu-lidstaatverklaring. De doelstelling van ons onderzoek is de deugdelijkheid van de totstandkoming van de lidstaatverklaring en van de kwalificaties hierin te toetsen.

128

Artikel 108 lid 3 VWEU.

129

Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen (HvJ EG), zaak C-41/90, Höfner, jur.1991, 1-1979.

130

Arrest van 16 juni 1987 in zaak C-118/85, Jur. 1987, I-2619.