Ministeriële verantwoordelijkheid

In ons rapport Financiële verhoudingen tussen de bestuurslagen. Geldstromen en verantwoorde-lijkheden bij decentraal uitgevoerd beleid (Algemene Rekenkamer, 2009a) gaan we uitvoerig in op de ministeriële verantwoordelijkheid voor geldstromen van het Rijk naar decentrale overheden. Tot hoe ver de ministeriële verantwoordelijkheid voor de verstrekte uitkeringen gaat, is afhankelijk van de volgende vragen:

• Zijn de decentrale overheden bij de besteding ervan gebonden aan voorwaarden of zijn ze daarin geheel vrij?

In het eerste geval spreken we van een specifieke uitkering, in het tweede geval van een algemene uitkering.

• Voert de minister rijksbeleid op het desbetreffende beleidsterrein uit? Heeft hij daarbij beoogde resultaten dan wel taken voor de betrokken decentrale overheden genoemd? Beschikt hij over (financiële of bestuurlijke) bevoegdheden?

Bij een bevestigend antwoord op deze vragen is sprake van rijksbeleid dat mede door decentrale overheden wordt uitgevoerd (medebewind).

Voor de ministeriële verantwoordelijkheid kunnen vervolgens drie situaties worden onderscheiden.

1. Algemene uitkering, geen uitvoering rijksbeleid: geen ministeriële verantwoordelijkheid voor beleid en financiën

Bij de algemene uitkering geldt autonomie en zijn gemeenten en provincies vrij in de besteding van het geld of het vormgeven van beleid. Ze verantwoorden zich tegenover de gemeenteraad en Provinciale Staten en gemeenten vallen alleen onder het normale algemene interbestuurlijke toezicht van de provincies en de provincies onder die van het Rijk. In deze situatie is er geen sprake van ministeriële verantwoordelijkheid voor de besteding of het beleid.

2. Algemene uitkering, wel uitvoering rijksbeleid: ministeriële verantwoordelijkheid voor het beleid en niet voor financiën

In deze situatie moeten decentrale overheden wel rijksbeleid uitvoeren, maar

ontvangen ze daarvoor geen specifieke uitkering. Vaak worden specifieke uitkeringen opgeheven en overgeheveld naar de algemene uitkering, maar wordt het rijksbeleid niet beëindigd.

In deze situatie is er sprake van medebewind en heeft de minister een algemene verantwoordelijkheid voor de vormgeving van dat beleid. Afhankelijk van de mate waarin de minister specifieke doelen dan wel beoogde resultaten voor de betrokken decentrale overheden heeft geformuleerd en hij over bevoegdheden beschikt, heeft de minister tevens een specifieke verantwoordelijkheid en is hij aanspreekbaar op het al dan niet bereiken van die resultaten.

Voor de financiering van dit medebewind geldt geen ministeriële verantwoordelijk-heid. De (mede)uitvoering van het betreffende rijksbeleid wordt namelijk bekostigd uit de algemene uitkering, waarvoor geen bestedingsbinding geldt.

Per 1 augustus 2008 is wettelijk geregeld dat het Rijk uitkeringen kan verstrekken via het Gemeente- of Provinciefonds, zonder gebonden te zijn aan de verdeelsystematiek van de algemene uitkering. Dit betreft de decentralisatieuitkering en de integratieuitkering.

Omdat beide uitkeringen deel uitmaken van het Gemeente- of het Provinciefonds zijn de ontvangers vrij om het geld naar eigen inzicht in te zetten. Desondanks formuleren ministers allerlei voorschriften voor de besteding van het geld door de decentrale overheden. In de meeste gevallen kan de minister naleving van deze voorschriften echter - anders dan bij specifieke uitkeringen - niet afdwingen. Daarom kan hij bij decentralisatie- en integratieuitkeringen - net als bij de ‘gewone’ algemene uitkering - niet verantwoordelijk zijn voor de besteding van de middelen. In ons rapport spraken we de minister aan op zijn algemene verantwoordelijkheid voor de vormgeving van het wettelijk kader en de daarin geconstateerde gebreken ofwel inconsistenties.

3. Specifieke uitkering: ministeriële verantwoordelijkheid voor beleid en financiën In artikel 15a, eerste lid van de Wet financiële verhoudingen, worden specifieke uitkeringen omschreven als ‘bijdragen uit ’s Rijks kas die door of vanwege een minister onder voorwaarden worden verstrekt aan provincies en gemeenten ten behoeve van een bepaald openbaar belang’. Specifieke uitkeringen zijn dus

bestedingsgebonden rijksgeld dat decentrale overheden besteden. Bij een specifieke uitkering geeft het Rijk gericht geld voor het realiseren van beleidsdoelen. In deze situatie is er ook sprake van medebewind.

Voor de financiële afspraken tussen Rijk en decentrale overheden heeft de minister bij specifieke uitkeringen altijd een algemene verantwoordelijkheid. Daarnaast heeft hij een specifieke verantwoordelijkheid voor de besteding van het rijksgeld, voor zover hij bevoegdheden heeft. Doorgaans gaat het om het toezicht dat hij moet houden. Voor het beleid hangt de ministeriële verantwoordelijkheid af van de mate waarin de decentrale overheden vrij zijn in het ontwikkelen en uitvoeren van dit beleid.

Bij de klassieke specifieke uitkeringen geeft het Rijk doorgaans betrekkelijk precies het bestedingsdoel aan en hebben de decentrale overheden veelal ook slechts een beperkte beleidsvrijheid bij de besteding. Op zich is hierbij de ministeriële verantwoordelijkheid helder: voor zowel de besteding van het rijksgeld als de uitvoering van het rijksbeleid heeft hij een specifieke ministeriële verantwoordelijkheid. De rechtmatigheids-informatie is tevens beleidsrechtmatigheids-informatie. Consequentie is dat daarop gericht verantwoording en toezicht noodzakelijk zijn. De minister heeft ook een algemene verantwoordelijkheid voor de inrichting van het bestuurlijk en financieel arrangement.

Bij de brede doeluitkeringen heeft het Rijk een globaal bestedingsdoel voor ogen en zijn decentrale overheden in hoge mate vrij in het ontwikkelen en uitvoeren van hun beleid.

De brede doeluitkeringen komen vaak tot stand door samenvoeging van specifieke uitkeringen van meer departementen op één terrein. Zo voerden de Ministers van lnv en vrom in 2007 het Investeringsbudget Landelijk Gebied (ilg) in, waarin een bundeling plaatsvindt van bestaande specifieke uitkeringen voor het landelijk gebied.

Bij een brede doeluitkering zijn vaak de gemeenten dan wel de provincies niet de eindbesteders. De decentrale overheden geven de gelden dan door aan burgers of organisaties. Er is dus veelal sprake van een beleidsketen met veel onderlinge relaties.

Daarbij mogen de provincies of gemeenten in veel gevallen op basis van eigen beleid de gelden verdelen en ook eigen voorwaarden aan de besteding of te bereiken resultaten stellen. Dit betekent dat er vanuit het Rijk veel met open normen gewerkt wordt die zich minder op de inhoud richten en meer op het proces.

Bij brede doeluitkeringen is altijd een specifieke ministeriële verantwoordelijkheid voor de besteding van het rijksgeld: het via verantwoording en toezicht nagaan of de decentrale overheden voldoen aan de voorwaarden waaronder het geld is verstrekt en het eventueel gebruik maken van de bevoegdheden die de minister heeft. Onder die voorwaarden zal doorgaans vallen de wijze van doorgeven van het rijksgeld door decentrale overheden aan derden en de verantwoording door en toezicht op deze derden. Daarnaast heeft de minister uiteraard de algemene verantwoordelijkheid dat het financiële arrangement goed in elkaar steekt, waaronder een goede regeling van verantwoording en toezicht.

Voor het beleid heeft de minister bij brede doeluitkeringen doorgaans alleen een algemene verantwoordelijkheid: de verantwoordelijkheid dat het beleidssysteem en de wet- en regelgeving goed in elkaar zitten. Invulling en uitvoering van het beleid is - binnen voorwaarden - veelal aan de decentrale overheden gedelegeerd en die zijn dan

65

Dat is anders dan bij zbo’s en rwt’s: die kennen geen rechtstreekse democra-tische controle; in principe loopt de verantwoording over publiek geld en publieke taken via de minister aan het parlement.

daarvoor verantwoordelijk. Dat laat uiteraard onverlet, zoals eerder beschreven in

§ 3.4.3, dat de minister wel informatie zal moeten verkrijgen over de geleverde prestaties. Die kunnen dan eventueel aanleiding zijn het beleid dan wel de regelgeving aan te passen. Dit alles uiteraard tenzij de minister wel concrete voorwaarden heeft gesteld.

Dit leidt voor specifieke uitkeringen tot de volgende invulling van ons eerdere figuur 3 (zie § 3.4.4) voor de ministeriële verantwoordelijkheid voor bestedingsgebonden publiek geld.

Figuur 8 Ministeriële verantwoordelijkheid voor specifieke uitkeringen

6.3 Verantwoording en toezicht

6.3.1 Eigen democratische controle en verantwoording aan de minister