Kansen en risico’s

In deze paragraaf lopen we per dimensie de (inherente) kansen en risico’s langs voor een goede uitvoering van publieke taken.

90

Zie hiervoor Oudshoorn (1997), p. 24; Walsh 1995), p. 46; WRR (1999), p. 46-47.

9.3.1 Allocatiemechanisme / mededingingsstructuur

Het allocatiemechanisme is de meest gangbare dimensie om publiek-private organisaties te typeren. Allocatie via de markt en via de overheid (hiërarchie) zijn daarbij de twee uitersten, met allerlei tussenvormen als marktallocatie en quasi-publieke allocatie (zie ook § 17.3.1).⁹⁰

De wrr (1999, p. 46-47) omschrijft een markt als een institutie die transacties

mogelijk maakt die worden gekenmerkt door wederkerigheid (ruil) en die plaatsvinden tussen autonome actoren die voornamelijk worden gemotiveerd door eigenbelang. Bij marktallocatie is bij de voortbrenging van goederen of diensten sprake van concurrentie, coördinatie via het prijsmechanisme en keuzevrijheid bij vraag en aanbod. Bij allocatie via de overheid of publieke allocatie is sprake van verplichte afname of deelname (gezag), een permanent publiek aanbodmonopolie en coördinatie via het budgetmechanisme (Oudshoorn, 1997, p. 24).

Centrale vraag is in hoeverre er vrije mededinging of concurrentie is bij het aanbieden van publieke diensten en producten en wat daarvan de kansen en risico’s zijn voor de uitvoering van de publieke taak (wrr, 2000, p. 50). De ser (2005, p. 87-88) geeft in zijn advies Ondernemerschap voor de publieke zaak drie marktmodellen die gerangschikt zijn naar de mate waarin zij ruimte bieden aan concurrentie tussen aanbieders:

Concurrentie op de markt

Concurrentie op de markt kan alleen bij individualiseerbare goederen en diensten (wrr, 2000, p. 50). De concurrentie van de organisaties die een publieke taak uit-voeren, wordt vaak ingeperkt door overheidsingrijpen, zoals regelgeving, subsidiëring en heffingen, omdat men ervan uitgaat dat vrije concurrentie afbreuk kan doen aan bepaalde publieke belangen die met de dienstverlening zijn gemoeid (zie ook § 15.2.1).

Een manier om concurrentie tussen instellingen en de responsiviteit daarvan te bevorderen is vraagsturing: daarbij wordt bijvoorbeeld niet de aanbieder, maar de vrager naar een voorziening gesubsidieerd.

Kansen zijn meer efficiëntie (optimale prijs/kwaliteit), meer responsiviteit (flexibiliteit) en een groter lerend vermogen.

Risico’s zijn winstgerichtheid (met bijvoorbeeld onvoldoende responsiviteit en cherry picking als gevolg), informatie-asymmetrie en vernietiging van publiek kapitaal door faillissement. Bij vraagsturing is kapitaalvernietiging eveneens een risico, doordat geen gebruik meer wordt gemaakt van bepaalde voorzieningen, omdat er minder vraag naar is (wrr, 2000, p. 60-63).

De risico’s bij concurrerende op de markt moeten door toezicht op en verantwoording over de uitvoering van de publieke taak voorkomen worden. Daarnaast heeft de organisatie ook te maken met het Nederlandse (algemene of sectorale) en Europese mededingingsrecht en het toezicht daarop. De mededingingsregels kunnen inter-fereren met de uitvoering van de publieke taak. De organisatie kan daarbij te maken krijgen met meer toezichthouders (vakminister, inspecties, markttoezichthouders) die mogelijk niet op elkaar afgestemde informatie-eisen en normen stellen (zie § 6.9).

Concurrentie om de markt

Dit kan worden toegepast bij (gebruik van) voorzieningen, waarvan de schaal te klein is voor volledige concurrentie, zoals het kernnet van het spoor. Het monopolie blijft bij deze marktvorm bestaan in de vorm van een concessie, maar deze wordt periodiek via

aanbesteding onder concurrentie gesteld. Voorbeelden zijn de Hogesnelheidslijn-Zuid en NoordNed.

Kansen zijn meer efficiëntie en meer responsiviteit.

Een van de risico’s is dat vooraf in de concessie alles voorzien en goed geregeld moet zijn, maar dat dit bijna niet mogelijk is. Ook bestaat de mogelijkheid dat de

- afgesproken - prestaties of prestatie-indicatoren niet het feitelijk functioneren meten (met zogeheten perverse effecten). Dit valt te voorkomen door goede prestatie-indicatoren vast te stellen en daar met een zekere flexibiliteit mee om te gaan, zodat perverse effecten worden tegengegaan en teruglopende dienstverlening tijdig wordt gesignaleerd.

Een mogelijk risico is ook dat na concessieverlening verstarring of achteruitgang in dienstverlening optreedt dan wel innovatie wordt geremd (‘buit binnen’). Ten slotte is er het risico van kapitaalvernietiging na afloop van de concessieperiode, omdat de concessie naar een andere organisatie gaat (wrr, 2000, p. 60-63).

Maatstafconcurrentie

Dit is een vorm van quasi-concurrentie die kan worden toegepast bij echte overheids-monopolies of echte collectieve (niet individualiseerbare) goederen, zoals de politie.

Concurrentie tussen regio’s kan worden gesimuleerd door prestaties meetbaar te maken en te gaan ijken op een benchmark.

Een kans is meer efficiëntie. Ook hier vormen perverse effecten een risico en de vaststelling van goede prestatie-indicatoren is dan ook cruciaal. Voor een benchmark is een goed toetsingskader met adequaat geformuleerde prestaties noodzakelijk.

Vergelijkbaarheid en betrouwbaarheid van informatie is noodzakelijk, niet alleen over de output, maar ook over de planning en inzet van middelen.

Zicht op taakuitvoering politie

In Zicht op taakuitvoering politie (Algemene Rekenkamer, 2003f) constateerden we dat het de verantwoordelijke ministers ontbrak aan een adequaat landelijk toetsingskader. Ze hadden daardoor onvoldoende basis om de geplande en gerealiseerde prestaties van de korpsen te beoordelen. Daarnaast kon de informatie die de korpsen in 2000 en 2001 aan de ministers hadden verstrekt, niet worden geaggregeerd en konden de korpsen niet onderling worden vergeleken (benchmarking). Dit omdat de korpsen de afgesproken prestatie-indicatoren niet consequent hanteerden en omdat de informatievoorziening onvoldoende betrouwbaar was. Ten slotte bood de beleids- en beheerscyclus geen informatie over de geplande en gerealiseerde capaciteitsinzet in de regio’s.

In de Terugblik 2006 (Algemene Rekenkamer, 2006e) constateerden we overigens dat deze cyclus en de informatievoorziening over de taakuitvoering verbeterd waren. Maar we concludeerden ook dat onder meer bij het hanteren van een benchmarksysteem verdere verbeteringen nodig waren en dat daarnaast de betrouwbaarheid en de vergelijkbaarheid van de informatie van de korpsen blijvend de aandacht verdienden.

9.3.2 Structuur en cultuur van de organisatie

Structuur

Hier gaat het vooral om het onderscheid tussen publiekrechtelijk en privaatrechtelijk opgerichte rechtspersonen en de daaruit direct voortvloeiende rechtsregimes. Er is geen algemeen regime voor zelfstandige publiekrechtelijke rechtspersonen. Een

91

In de praktijk vallen veel zbo’s echter niet of slechts gedeeltelijk onder deze wet, zie Algemene Rekenkamer (2012b).

uitzondering zijn de zbo’s, waarvoor in beginsel de Kaderwet zbo’s geldt.⁹¹

Publiekrechtelijke rechtspersonen worden bij een specifieke wet ingesteld en die regelt het daarbij behorende rechtsregime, met inbegrip van de eisen voor de uitvoering van de publieke taak.

Voor privaatrechtelijke rechtspersonen (zoals coöperaties, stichtingen, verenigingen, nv’s en bv’s) geldt wel een algemeen rechtsregime: het Burgerlijk Wetboek (bw).

Daarin worden zaken geregeld zoals de administratie en verantwoording en de benoeming en zeggenschap van het bestuur en (bij structuurvennootschappen) van de raden van commissarissen. In het bw staan geen zaken die direct op de (publieke) taak betrekking hebben, anders dan dat deze in de statuten moet zijn omschreven.

Er is ook geen (aanvullende) algemeen geldende wettelijke regeling voor alle zelfstan-dige organisaties die publieke taken uitvoeren. Wel zijn er algemene regelingen voor bepaalde categorieën of sectoren organisaties, ongeacht de rechtspersoon. Voor zbo’s gaat het bijvoorbeeld om bepalingen in de Awb en de Kaderwet zbo’s, voor zbo’s en rwt’s om bepalingen in de cw 2001 (over vermogensvorming en schatkistbankieren) en voor woningcorporaties om de Woningwet.

Voor een goede uitvoering van de publieke taak is de rechtspersoonlijkheid met bij-behorend rechtsregime een betrekkelijk neutrale dimensie. Het hangt veelal van de aanvullende regelingen af wat de kansen en risico’s zijn.

Zoals eerder aangegeven is er geen (aanvullende) algemeen geldende wettelijke regeling voor alle publiek-private organisaties; dat geldt dus ook voor verantwoording en toezicht en checks and balances. Voor de publiekrechtelijke rechtspersonen is verantwoording en toezicht in het algemeen geregeld in de betreffende instellingswet.

Voor de privaatrechtelijke rechtspersonen geldt het bw. Dat bevat - voor een deel van de organisaties - bepalingen voor de wijze van boekhouden en financiële verslaggeving (vooral baten/lasten), die overigens vaak ook voor publiekrechtelijke rechtspersonen van toepassing zijn verklaard. Verder heeft de minister op grond van het bw bij (overheids)vennootschappen een zekere zeggenschap, namelijk voor zover deze voortvloeit uit zijn eigendomsrechten (aandeelhouderschap). Verdere zeggenschap bij vennootschappen en andere privaatrechtelijke rechtspersonen moet (aanvullend) geregeld worden in een wettelijke regeling of in de statuten van de organisatie.

Wet- en regelgeving voor bepaalde categorieën organisaties of specifieke sectoren bevat veelal wel (aanvullende) bepalingen over verantwoording, toezicht en checks and balances. Voorbeelden zijn de Kaderwet zbo’s, de cw 2001, de Awb, de Wet

openbaarmaking uit publieke middelen gefinancierde topinkomens en de Woningwet.

Cultuur

Bij de cultuur van de organisatie gaat het om gedrag en waardengerichtheid van de organisatie: is deze vooral gericht is op de publieke taak of op andere waarden, zoals winst of prestige?

Privaatrechtelijke organisaties hebben vaak de reputatie wat flexibeler en minder bureaucratisch te zijn dan publiekrechtelijke organisaties. Daar staat tegenover dat de waardenoriëntatie bij privaatrechtelijke organisaties, juist omdat ze privaatrechtelijk zijn, mogelijk meer is gericht op andere waarden dan de taakuitvoering. Bij publiek-rechtelijke organisaties kan overigens de zelfstandigheid ook leiden tot een grotere gerichtheid op de eigen organisatie en minder oog voor de publieke taak.

Manieren om te bevorderen dat de cultuur van de zelfstandige organisatie gericht is op de publieke taak lijken vooral gedrags- en integriteitscodes en branchecodes.

9.3.3 Relatie tussen de overheid en de organisatie

Hier gaat het om de vraag of er een publiekrechtelijke of privaatrechtelijke rechts-verhouding bestaat tussen de overheid en de organisatie en wat de precieze gezags-relatie tussen de overheid en de organisatie is.

Rechtsverhouding

De organisatie kan de publieke taak krachtens publiekrecht hebben gekregen:

attributie, delegatie/mandaat, vergunning/concessie en erkenning/accreditatie (daaraan is vaak het recht op een financiële bijdrage verbonden). Bij privaatrecht betreft het altijd een overeenkomst, zoals convenanten en publiek-private samen-werking. Soms komen ook combinaties voor. Een minister sluit dan bijvoorbeeld over de uitvoering van een publieke taak een convenant af met een organisatie waaraan die taak is geattribueerd (bijvoorbeeld politieregio’s).

Bij een publiekrechtelijke relatie is er een directe zeggenschap van de overheid; bij een privaatrechtelijke moet er onderlinge wilsovereenstemming zijn.

Risico’s voor de publieke taak zijn dat in privaatrechtelijke relaties de overeenkomsten vaak zeer gedetailleerd (moeten) zijn. Dat maakt ze in het algemeen minder flexibel.

Ook is het lastig alles goed en uitputtend te regelen. Niet goed voorzien van risico’s kan grote kosten met zich brengen.

Risico-reservering voor de Betuweroute en de HSL-Zuid

In Risico-reservering voor de Betuweroute en de HSL-Zuid (Algemene Rekenkamer, 2003d)

concludeerden we dat de gevolgde contracteringswijze voor de HSL-Zuid ongelukkig was en een bron van veel risico’s voor de Staat.

Publiekrechtelijke betrekkingen zijn doorgaans flexibeler. De overheid kan ze - uiteraard binnen de grenzen van behoorlijk bestuur - eenzijdig wijzigen (wrr, 2000, p. 64-65).

National Audit Office

In Nieuwe financiële instrumenten in publiek-private samenwerking (Algemene Rekenkamer, 2002b) citeren we de studie Managing the relationship to secure a succesful partnership in PFI Projects (2001) van het Engelse National Audit Office (NAO). Dit formuleert hierin, na een analyse van 121 PFI-projecten, een reeks aanbevelingen voor succesvolle publiek-private samenwerking. Een daarvan luidt dat de overheid al in een vroeg stadium van een project aandacht moet hebben voor con-tractmanagement. Daarbij moet ze onder meer nadenken over flexibiliteit in het contract om te kunnen reageren op technologische vernieuwingen of veranderde vraag naar diensten. De NAO noemt de beschikbaarheid van voldoende gekwalificeerd personeel een belangrijk punt van zorg bij het contractmanagement.

Door het eenzijdige karakter van een publiekrechtelijke rechtsverhouding kan de overheid door toezicht directer invloed uitoefenen op de uitvoering van de publiek taak. Bij een privaatrechtelijke rechtsverhouding kan de overheid in het algemeen ook in het toezicht minder slagvaardig en flexibel opereren. Overigens hangt hierbij veel af van de vraag wat er contractueel is vastgelegd. Daarin kunnen bevoegdheden tot inspectie en interventies worden bedongen.

Convenanten van het Rijk met bedrijven en instellingen

Uit ons rapport Convenanten van het Rijk met bedrijven en instellingen (Algemene Rekenkamer, 1995a) bleek dat twee derde van de 64 onderzochte beleidsinhoudelijke convenanten voornamelijk bepalingen bevatten waarin partijen verklaarden een bepaalde inspanning te zullen leveren, een bepaalde zorg op zich te zullen nemen of te zullen streven naar een bepaalde situatie. Dergelijke afspraken zijn moeilijk afdwingbaar. Verder bleek bij bijna de helft van de beleidsinhoudelijke convenanten onduidelijkheid te bestaan over de looptijd.

Gezagsrelaties

De gezagsrelaties bepalen in hoeverre de overheid zeggenschap heeft over de

activiteiten van een organisatie of dat deze juist autonoom is om zelf de taakuitvoering en de bedrijfsvoering te bepalen.

Bij de taakuitvoering kan onderscheid worden gemaakt een tussen strikt regel-gebonden publieke taak (zoals bij de Sociale Verzekeringsbank) en een publieke taak met open normen (zoals markttoezichthouders). Daarbij kan ook nog onderscheid worden gemaakt tussen beoordelingsvrijheid en beleidsvrijheid (Verhey & Verheij, 2005, p. 203-209).

Er is geen direct verband tussen vrijheid bij de publieke taak en vrijheid bij de bedrijfsvoering. Een organisatie met een strikt regelgebonden taak kan een grote vrijheid hebben bij het inrichten van de bedrijfsvoering (zoals rdw) en omgekeerd kan een organisatie een grote vrijheid hebben bij de uitvoering van de publiek taak en minder bij de bedrijfsvoering (zoals de politieregio’s).

Een kans bij veel vrijheid voor de organisatie (zowel bij de bedrijfsvoering als de taakuitvoering) is dat deze meer responsief kan zijn. Een risico is dat de organisatie zich te veel op eigen organisatiedoelen gaat richten, waardoor een optimale uitvoering van de publieke taak in het gedrang komt (wrr, 2000, p. 63-64 en 67-68).

Zorg voor verslaafden

In Zorg voor verslaafden (Algemene Rekenkamer, 2004c) constateerden we dat tussen verslavingszorginstellingen, zorgkantoren en centrumgemeenten nauwelijks beleidsmatige samenwerking plaatsvindt. Er worden wel productieafspraken gemaakt, maar dit gebeurt meestal bilateraal. Over het algemeen is er in de meeste regio’s veel overleg. Sommige

verslavingszorginstellingen hebben daar een rol in, maar soms zijn andere lokale actoren, zoals de GGD of de maatschappelijke opvang, belangrijker.

In zijn algemeenheid geldt: hoe groter de vrijheid voor de organisatie, hoe belangrijker checks and balances zijn. Naarmate de instelling meer vrijheid heeft bij de taak-uitvoering (professionals), zijn brede maatschappelijke verantwoording, stakeholders-dialoog, raad van toezicht, klantenpanels, intercollegiale toetsing, peerreviews, en dergelijke van meer belang. Toezicht door de overheid zal zich dan meer richten op bestaan en werking van dergelijke instrumenten ofwel het proces en minder op de inhoud van de taakuitvoering.

Naarmate de instelling meer vrijheid heeft bij de bedrijfsvoering zijn kwaliteits-borgingsystemen, intercollegiale toetsing, benchmarking, branchecodes en dergelijke belangrijker. Ook hier zal het toezicht door de overheid zich dan meer (kunnen) richten op het proces.

92

Zie hiervoor EZ, Justitie en BVK (2004) en Algemene Rekenkamer (2005).

Onregelmatigheden bekostiging in het (hoger) onderwijs

In Onregelmatigheden bekostiging in het (hoger) onderwijs (Algemene Rekenkamer, 2003c) merkten we op dat de controle en het toezicht op het (hoger) onderwijs niet goed functioneerden. Het Ministerie van OCW had niet adequaat gereageerd op signalen van misbruik en oneigenlijk gebruik van subsidieregels door onderwijsinstellingen. Bekostigingsregels zijn vaak onduidelijk.

Veel hoger onderwijsinstellingen zijn er ‘creatief’ mee omgegaan en dit heeft tot onregelmatig-heden geleid.

9.3.4 Producten en diensten van de organisatie

De vraag hier is of de organisatie alleen een publieke taak uitvoert of - daarnaast - ook private activiteiten verricht. In de praktijk komen alle varianten voor: van instellingen die alleen een publieke taak uitvoeren (afm) via organisaties die er enkele private activiteiten bij doen (het hoger beroepsonderwijs) tot organisaties waarvoor private activiteiten de voornaamste werkzaamheden zijn (zoals de anwb).

Een kans is dat bij organisaties die publieke taken en financiering combineren met private, door synergie meerwaarde kan ontstaan. De belangrijkste risico’s bij overheids-organisaties die ook private activiteiten ondernemen zijn: oneerlijke concurrentie (door bijvoorbeeld kruissubsidiëring), risico’s voor de continuïteit en betrouwbaarheid als gevolg van onvermijdelijke ondernemersrisico’s en het risico dat de publieke taak wordt verdrongen door private activiteiten.⁹²

De toezichthouder zal criteria moeten hebben om een goede uitvoering van de publieke taak aan af te meten. Die moeten (mede) worden afgeleid uit de criteria voor goed bestuur, maar het is zinvol om die ook in overleg met de instelling en de ‘klanten’

te formuleren.

Bij instellingen die ook private activiteiten uitvoeren, zullen verantwoording en toezicht zich vooral ook moeten richten op de eventuele gerealiseerde meerwaarde voor de publieke taak van de private activiteiten en op risico’s van vermenging van de publieke taak met de private activiteiten.

Publiek ondernemerschap

In Publiek ondernemerschap (Algemene Rekenkamer, 2005c) constateerden we dat bij de

onderzochte casussen in het toezicht te weinig aandacht is geschonken aan risico’s van vermenging tussen publieke taak en private activiteiten. De recent van kracht geworden Wet Markt en Overheid is erop gericht om oneerlijke concurrentie tegen te gaan.

9.3.5 De financiering van de organisatie

De vraag is hier in hoeverre de financiering van de organisatie uit publiek dan wel privaat geld is. Bij publiek geld gaat het om inkomsten van Rijk of derden waarvan de heffing een publiekrechtelijke grondslag heeft en die uit dien hoofde eenzijdig door de overheid wordt opgelegd en geïnd, eventueel door tussenkomst van een derde. De verplichting tot betaling is neergelegd in een wettelijke regeling. Privaat geld vloeit voort uit een privaatrechtelijke overeenkomst. Publiek geld kan bestaan uit rijksbijdragen of de opbrengsten van heffingen of tarieven.

Doorgaans bekostigt de organisatie de uitvoering van de publieke taak uit publiek geld. Daarvoor is een groot scala aan financieringsmogelijkheden. Publieke

financiering kan plaatsvinden met toepassing van het profijtbeginsel en commerciële, marktconforme tarieven. Het komt ook voor dat publieke taken worden gefinancierd uit inkomsten die geen publiek karakter hebben. De verplichting tot betaling vloeit dan niet voort uit een wettelijke regeling en de organisaties kunnen zelf het tarief en de

hoogte daarvan vaststellen. Dit komt vaak voor bij bijvoorbeeld wettelijk verplichte keuringen. De minister stelt daarbij overigens vaak wel een maximumtarief vast.

De uitdaging is om in de wijze van financiering een prikkel voor efficiency in te bouwen, zonder een goede taakuitvoering in gevaar te brengen. Wanneer instellingen zelf de hoogte bepalen van de heffingen of tarieven waaruit ze gefinancierd worden kan een efficiencyprikkel ontbreken en is er een risico dat ze (te) hoog worden vastgesteld. Dat risico is minder wanneer er een behoorlijke marktwerking is voor de betrokken diensten.

Bij publiek geld is de kern van de verantwoording en het toezicht op de financiering dat gewaarborgd is dat de instelling rechtmatig en doelmatig met dat publieke geld om gaat. De rechtmatigheid is daarbij minder complex dan de doelmatigheid. Er zullen maatstaven en methoden moeten zijn om aan af te meten dat effectief en efficiënt met het geld wordt omgegaan, zoals kosten-effectiviteitsratio’s. Wanneer meer

organisaties eenzelfde wettelijke taak uitoefenen, kan worden gedacht aan benchmarking.

Wanneer maar één organisatie de wettelijke taak uitoefent, is het belangrijk dat deze zelf een goed systeem heeft om de efficiency van de bedrijfsvoering te bewaken. Wil de toezichthouder dat goed kunnen beoordelen, dan zal hij behoorlijk diep inzicht in de bedrijfsvoering moeten zien te krijgen. Hetzelfde geldt ook wanneer de minister de hoogte van het tarief of de heffing bepaalt of goedkeurt. Vooral bij wat complexere organisaties is het voor hem lastig de juiste hoogte vast te stellen zonder diepgaand inzicht in de bedrijfsvoering.

9.4 Slot

Voor publiek-private organisaties zijn nagenoeg alle publiek-private profielen denkbaar. Sommige combinaties van scores op de verschillende dimensies zullen echter niet even consistent zijn. Ook kan Europese en nationale wet- en regelgeving bepaalde combinaties tegengaan, bijvoorbeeld overheidsfinanciering en concurrentie op de markt.

Conclusies voor de optimale vormgeving van verantwoording, toezicht en checks and balances bij bepaalde publiek-private profielen zijn moeilijk(er) te geven. De

verschillende dimensies brengen immers elk hun eigen dilemma’s en mogelijke inconsistenties met zich mee. Zo kan (de invoering van) marktwerking betekenen dat organisaties efficiënter gaan werken, maar betekent dit ook meer kosten voor toezicht,

verschillende dimensies brengen immers elk hun eigen dilemma’s en mogelijke inconsistenties met zich mee. Zo kan (de invoering van) marktwerking betekenen dat organisaties efficiënter gaan werken, maar betekent dit ook meer kosten voor toezicht,

In document Achtergronddocument Verantwoording en toezicht bij organisaties op afstand van het Rijk (pagina 112-120)