Verantwoording en toezicht Verantwoording en toezicht
5 Extern toezicht
5.6 Accreditatie en certificering
Het kabinet-Rutte/Verhagen zette in op vermindering van ambtenaren, regeldruk, administratieve lasten en toezichtlasten. Een opvallende ontwikkeling daarbij is de opkomst van privaat toezicht in plaats van overheidstoezicht en de aankondiging van de inspectievakantie in het kader van de administratieve lastenverlichting: per 1 januari 2011 is er een zogeheten ‘inspectievakantie’ voor het bedrijfsleven. Bij deugdelijke zelfregulering (certificering) kan met minder inspectieonderzoeken per bedrijf worden volstaan.
Dit sluit aan bij een al langer bestaande trend. Een belangrijk uitgangspunt in het huidige wetgevingsbeleid is dat slechts voor zover het zelfregulerend vermogen van de maatschappij tekortschiet, gedacht moet worden aan overheidsmaatregelen.64 Een van de instrumenten in het overheidsbeleid om die zelfregulering vorm te geven, is certificering en accreditatie. De nota Vernieuwing Rijksdienst (bzk, 2007) en de daarop volgende bezuinigingen heeft geleid tot het overlaten van meer inspectiewerkzaam-heden aan de private sector via certificatie. De motivatie voor en de vooronderstelling onder deze privatiseringstrend is dat certificering de effectiviteit en efficiëntie van regulering verbetert. Certificering zou de naleving bevorderen en de kosten naar marktpartijen verplaatsen. De overheid kan dan toezicht en handhaving beperken en gerichter inzetten op de eigen prioriteiten (Expertisecentrum Rechtshandhaving Ministerie van Justitie, 2003, p. 9-10). De Europese commissie is op dit terrein een richtinggevende factor en aanjager. Harmonisatie en standaardisatie van normen voor producten, processen en systemen draagt bij aan de voltooiing van één Europese interne markt (de nieuwe aanpak richtlijnen, zie ook vrom, 2010).
5.6.1 Definities
Nederland kent een uniek gemengd systeem van publieke en private certificering, waarin bij publieke certificering private partijen wettelijke taken uitvoeren en de overheid op afstand staat. In veel andere Europese landen liggen taken óf in de handen van de overheid óf in die van private partijen. Nederland heeft een traditie van zelf- en coregulering waarbij branches en sectoren zelf normen stellen en de overheid die
algemeen verbindend verklaart. Volgens de Raad voor Accreditatie (rva) wordt er in Nederland heel veel gecertificeerd in vergelijking met andere landen. Nederland kent ook een lange historie van het ontwikkelen van private normen door schemabeheerders.
In 2002 is een inventarisatie van wettelijke regelingen uitgevoerd waarbij de rijksoverheid verantwoordelijkheden aan certificerings- en keuringsinstellingen delegeert (EZ, 2003a, p. 7). Daaruit bleek dat er zo’n tachtig regelingen waren waarin certificatie relevant is voor de naleving van wetgeving of de uitvoering van beleid. Denk bijvoorbeeld aan de veiligheid van voedsel, medicijnen, afvalverwerking, consumenten-producten, arbeidsomstandigheden en machines. In deze paragraaf beschrijven we het Nederlandse stelsel van certificatie en accreditatie, waarbij we de definities hiervan ontlenen aan ez (2003a, p. 34).
Certificatie
Certificatie is het geheel van activiteiten op grond waarvan een onafhankelijke, deskundige en betrouwbare instelling vaststelt en schriftelijk kenbaar maakt dat er een gerechtvaardigd vertrouwen bestaat dat een duidelijk omschreven object (een product, proces, systeem of de vakbekwaamheid van een persoon) voldoet aan vooraf gestelde eisen.
Het verschil met een keurmerk is dat iedereen keurmerken kan toekennen, terwijl een certificaat wordt verstrekt door een onafhankelijke derde. Certificatie wordt vrijwel altijd uitgevoerd door private organisaties.
Certificatie kan vrijwillig zijn. Een voorbeeld is het Fairtrade-logo van Max Havelaar dat producenten op hun voedingsproducten mogen zetten wanneer de importeur zich heeft aangemeld bij de Stichting Max Havelaar en aan alle criteria heeft voldaan.
Maar certificatie kan ook wettelijk verplicht zijn. Het doel is dan het borgen van een publiek belang: goede zorg, veilige machines, gekwalificeerde beroepsbeoefenaars.
Ook deze certificatie resulteert vaak in een logo.
Accreditatie
Accreditatie is het geheel van activiteiten op grond waarvan een gezaghebbend lichaam vaststelt en schriftelijk kenbaar maakt dat een instelling of persoon competent is om bepaalde taken uit te voeren.
Een certificerende instelling die zich laat accrediteren toont daarmee dat mensen kunnen vertrouwen op haar verklaringen. Met accreditatie krijgt een certificerende instelling een formele erkenning dat ze onpartijdig en competent is om het certificeren uit te voeren. Accreditatie kan op verzoek van een certificerende instelling worden uitgevoerd. Voor het mogen uitvoeren van wettelijke certificatie is accreditatie een voorwaarde.
De overeenkomsten en verschillen tussen certificeren en accrediteren De overeenkomsten:
• Beiden beoordelen volgens (inter)nationale normen.
• Beiden geven een certificaat uit.
De verschillen:
• Bij certificeren geeft een instantie een conformiteitsverklaring uit net als bij inspecteren, kalibreren, analyseren en testen.
• Bij accrediteren rechtvaardigt een instantie het vertrouwen in de afgegeven
conformiteitsverklaringen. De instellingen die conformiteitsverklaringen afgeven, kunnen zich door een accreditatie-instantie laten beoordelen op hun onpartijdigheid en competentie.
5.6.2 Veld van instellingen voor certificatie en accreditatie
Er bestaan vele varianten waarop certificatie vorm krijgt. Toch is er wel een basis-structuur in te herkennen, die we hier zullen beschrijven. Certificerende instellingen zijn veelal stichtingen of commerciële bedrijven die in onderlinge concurrentie tot elkaar staan.
Certificerende instellingen
De certificerende instellingen beoordelen bedrijven en organisaties die gecertificeerd willen worden op basis van wettelijk vastgestelde normen, die nader uitgewerkt zijn in een certificatieschema.
Instellingen voor schemabeheer / College van Deskundigen
Bij wettelijke certificeringsregelingen wijst de overheid instellingen aan die
verantwoordelijk zijn voor het opstellen en beheren van certificatieschema’s op basis van wettelijke eisen, zoals de stichtingen voor het beheer van certificeringsschema’s voor arbo-regelgeving. Stichtingen voor schemabeheer hebben een College van Deskundigen, dat het certificatieschema opstelt. Als meer certificerende instellingen zich hebben aangesloten bij zo’n college heet het een Centraal College van
Deskundigen. De overheid kan deze privaat opgestelde normen vervolgens algemeen verbindend verklaren, waarna alle certificerende instellingen van dit certificatieschema gebruik moeten maken. Daarom hebben sommige departementen een afgevaardigde in het Centraal College van Deskundigen.
Raad voor Accreditiatie
De Raad voor Accreditatie (rva) is de enige nationale organisatie die de accreditatie van certificerende instellingen mag uitvoeren. Ter implementatie van de
eu-verordening Accreditatie en markttoezicht is de raad per 1 januari 2010 door de rijksoverheid aangewezen als enige nationale accreditatie-instantie met openbaar gezag. De stichting rva is een zbo en rwt.
Alle nationale accreditatie-instellingen zijn in Europa aangesloten bij de European co-operation for Accreditation (ea). Deze zorgt ervoor dat de internationale normen overal hetzelfde worden toegepast, waardoor het vertrouwen in de in het buitenland
verstrekte certificaten gerechtvaardigd is. De ea voert ook de vierjaarlijkse peer review uit op de nationale accreditatie-instellingen.
In figuur 7 is het veld van accreditatie en certificatie in beeld gebracht. Daarbij wordt ook zichtbaar dat het hier om een veld gaat met zowel publieke en private kenmerken.
Figuur 7 Het veld van accreditatie en certificatie
5.6.3 Private normstelling
Normalisatie is het proces waarbij normen vrijwillig tot stand komen door overeen-stemming van (alle) belanghebbende partijen. Bekende internationale normen zijn de iso 9000-serie over de inrichting van kwaliteitszorgsystemen. Certificatie wordt ook wel gebruikt voor het verlenen van een certificaat op basis van alleen wettelijke eisen.
In die situatie is de certificerende instelling een publieke instelling (zbo). Ook mengvormen komen voor, bijvoorbeeld wanneer de minister de normen die de private partijen overeen zijn gekomen (normalisatie) als algemeen verbindend verklaart.
De studie Normalisatie en Certificatie (bijlage bij Justitie & ez, 1996) in het kader van de operatie Marktwerking, Deregulering en Wetgevingskwaliteit (mdw, zie ook hoofd-stuk 6) noemt als risico dat verwijzing door de wetgever naar privaat tot stand gebrachte normen en het toekennen van rechts- of feitelijke gevolgen aan een certificaat kan leiden tot onduidelijkheid over het rechtskarakter van de normen. Het kan ook leiden tot onduidelijkheid over de status van certificatie-instelling, toezicht-houders en handhavingsinstanties. Door gebruik van normalisatie en certificatie door de overheid zijn bevoegdheden en verantwoordelijkheden van overheid en private sector vaak niet meer duidelijk te scheiden.
5.6.4 Beleid en wetgeving
De overheid verkent al sinds de jaren negentig van de vorige eeuw hoe ze certificatie en accreditatie kan inzetten als alternatief instrument voor of in wetgeving. Zo kwam de Commissie voor de toetsing van wetgevingsprojecten in 1994 met het advies Van keurslijf naar keurmerk en volgde in 1996 het mdw-rapport Normalisatie en certificatie.
Mede naar aanleiding van deze adviezen zijn keurmerken, certificatie en accreditatie gangbaar als instrumenten in allerlei concrete beleidsdossiers, variërend van het bouwbesluit tot het warenwetbesluit.
Ook op Europees niveau verschijnen sinds de jaren tachtig van de vorige eeuw richt-lijnen die normalisatie en certificatie verplichten om de interne markt te voltooien, zoals de Nieuwe Aanpak richtlijn, de Machine richtlijn of de Meetinstrumenten
Regels en peerreview
richtlijn. In deze paragraaf beschrijven we globaal het Nederlandse beleid en de wetgeving voor certificatie en accreditatie.
Kabinetsnota Normen, Certificaten en Open Grenzen (1995)
Certificering als alternatief voor overheidsbeleid werkte het Paarse kabinet in 1995 uit in de nota Normen, Certificaten en Open Grenzen. De nota stelde vier doelen (ez, 1995, p. 1):
1. het scheppen van een (ook Europees en internationaal) open markt voor keurings- en certificatieactiviteiten
2. het breder toepassen van de instrumenten normalisatie en certificatie in het kader van wetgeving
3. versterking van de rol van het bedrijfsleven op deze gebieden
4. op (Nederlands en Europees) normalisatieterrein streven naar een belangrijke rol van het Nederlands Normalisatie-Instituut (nni) en op certificatieterrein het versterken van de infrastructuur die voorziet in een Nederlandse accreditatie-organisatie
Opvallend in de nota is de sterk economische en internationale invalshoek. De nota heeft de inzet van certificatie op tal van terreinen versterkt.
Kabinetsstandpunt Certificatie en accreditatie in het kader van het overheidsbeleid (2003) Na ruim tien jaar ervaring met certificatie in het publieke domein gaf het Ministerie van Economische Zaken opdracht om het gebruik van het instrument te laten inventariseren en evalueren. De Universiteit van Tilburg onderzocht in 2002 de inkadering van vijftien van de circa tachtig certificeringsregelingen (Schoordijk Instituut, 2003). Daaruit bleek dat departementen niet altijd vooraf voldoende onderzoeken of er in een betrokken sector wel genoeg draagvlak is voor een certificeringsregeling. Certificatie heeft volgens de onderzoekers beperkingen en is geen wondermiddel tegen overregulering of een tekort aan handhavingscapaciteit.
Certificatie kan wel een aanvulling zijn op overheidsinspecties, maar het kan er geen alternatief voor zijn. Het is ook geen geschikt middel om fraude te voorkomen. Ook constateerden de onderzoekers dat departementen zeer verschillen in de juridische en bestuurlijke vormgeving van certificatie, in hun betrokkenheid bij de normstelling en het belang dat zij hechten aan accreditatie. De onderzoekers pleitten voor een bewustere keuze voor certificatie, meer transparantie in de certificatie- en accreditatie-structuur en betere communicatie tussen de verschillende betrokken partijen.
In reactie op het onderzoek kwam het kabinet met de volgende standpunten (ez, 2003a, p. 12-24):
1. In nieuwe situaties moeten ministers een afwegingskader gebruiken om te analyseren of certificatie een geschikt instrument is.
2. De bestuurlijk-juridische vormgeving van certificatie beperkt de overheid tot drie varianten:
1) zelfreguleringsvariant of marktordeningsvariant (certificatieregeling die een maatschappelijk belang of een publieke doelstelling realiseert);
2) toezichtondersteuningsvariant (certificatieregeling op vrijwillige basis die de overheid kan benutten bij de uitvoering van toezicht en handhavingsbeleid van wettelijke regelingen);
3) toelatingsvariant (certificatieregeling die deel uitmaakt van wetgeving, waarbij certificatie verplicht of vrijwillig is).
3. De minister wijst certificerende instellingen aan. Accreditatie van de instelling dient hierbij als ondersteuning.
4. Meer transparantie in de totstandkoming en resultaten van certificatie en accreditatie is nodig.
Sindsdien is er – op een voortgangsrapportage na - geen centraal beleid meer geformuleerd. Het kabinetsstandpunt is in 2009 opgenomen in het Integraal Afwegings-kader Beleid en Regelgeving (iak) (Justitie, Financiën, ez & bzk, 2010) dat
rijksambtenaren gebruiken bij het opstellen van beleid en regelgeving.
Verordening markttoezicht en accreditatie (2010)
Het kabinetsbeleid is sinds 2003 niet veranderd. Wel is de rol en status van de rva veranderd. In 2003 kondigde het kabinet aan dat het de raad een exclusieve positie wilde geven voor het accrediteren of beoordelen van certificerende instellingen in de publieke sfeer. Dit zou een privaatrechtelijke overeenkomst zijn. Met de ondertekening in juli 2008 van de Europese verordening markttoezicht en accreditatie werd
Nederland verplicht om één nationaal accreditatieorgaan aan te wijzen. Dit moet zijn werkzaamheden objectief en onpartijdig verrichten. Om hieraan te kunnen voldoen, moeten de lidstaten accreditatie beschouwen als een activiteit van openbaar gezag en moeten zij de nationale accreditatie-instantie formeel erkennen.
Sinds 1 januari 2010 is de Raad voor Accreditatie bij wet aangewezen als de nationale accreditatie-instelling van Nederland. Daarmee kreeg de raad de status van zbo (tevens rwt).
Departementale certificeringsregelingen
In 2003 heeft het kabinet-Balkenende een gemeenschappelijk beleid geformuleerd voor de inzet van certificatie en accreditatie.
In de praktijk blijkt dat de inzet van certificatie en accreditatie per departement verschilt en dat departementen elk hun eigen certificeringsstelsel hebben.
5.6.5 Relatie van certificeringsinstellingen met de departementen
Omdat de rva als zbo onder het Ministerie van Economische Zaken (ez) is geplaatst, is dit ministerie verantwoordelijk voor het toezicht op het functioneren van de raad.
Bijna alle ministeries hebben wettelijke regelingen waarbij certificatie een rol speelt.
Deze wettelijke regelingen worden vaak ook vanuit de Europese Commissie via verordeningen en richtlijnen beïnvloed of gestuurd.
Omdat de RvA de totstandkoming en het gebruik van de certificatieschema’s
beoordeelt, waarin de Nederlandse en Europese normen zijn vastgesteld, hebben deze ministeries een inhoudelijke relatie met de raad.
Het Ministerie van Economische Zaken verrichtte sinds de jaren negentig van de vorige eeuw een coördinerende rol binnen het Rijk voor certificatie en normalisatie. ez was voorzitter en secretaris van de Interdepartementale Commissie voor Certificatie en Normalisatie (iccn). De iccn is nu niet meer dan een informeel overlegorgaan. Het gevolg is dat er weinig wordt gecoördineerd en dat ieder departement zijn eigen beleid voert. De relatie tussen de overheid en de certificerende instellingen verschilt per departement, maar de relatie is meestal zeer beperkt. Wanneer een certificerende instelling zich meldt bij de wetgever, wordt deze, mits geaccrediteerd, opgenomen in het register met certificerende instellingen (te vinden op de website van de rva) en kan
ze door de overheid erkende certificaten gaan uitgeven. De inspecties zijn verantwoor-delijk voor het toezicht op de wettelijke taakuitvoering. De frequentie en intensiteit van het toezicht varieert.
5.6.6 Eerder Rekenkameronderzoek
We hebben eerder onderzoek verricht naar certificatie en accreditatie. Onder meer in de volgende rapporten:
Toezicht op keuringen in Nederland (1999)
Dit onderzoek bestond uit een inventarisatie van keuringen bij de toenmalige Ministeries van ez, Landbouw, Natuurbeheer en Visserij (lnv) Sociale Zaken en Werkgelegenheid (szw), Verkeer & Waterstaat (v&w), Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieu (vrom) en Volksgezondheid, Welzijn en sport (vws). Vervolgens deden we casusonderzoek naar tien geselecteerde keuringen. Het rapport heeft een checklist voor doorlichting van wettelijke keuringen opgeleverd dat deels als normen-kader kan dienen. De conclusie was dat ministers niet altijd konden instaan voor een redelijk niveau van bescherming van de burger, doordat zij geen sluitende toezicht-keten hadden. Voorgesteld werd om een doorlichting van de wettelijke keuringen per ministerie uit te voeren. Departementen moeten vaststellen in hoeverre zij voor de keuringen verantwoordelijk zijn en een sluitende toezichtketen organiseren die aansluit bij de ministeriële verantwoordelijkheid. Er moet ook aandacht zijn voor de tarieven en kosten voor de burger.
Voortgang bodemsanering (2005) en Terugblik 2007
Een zwak punt bij de bodemsanering is de onafhankelijkheid van de milieukundig begeleider. Volgens de Algemene Rekenkamer is certificering van de milieukundig begeleider bij bodemsanering een eerste stap, maar is deze maatregel alleen
onvoldoende om de onafhankelijkheid van de milieukundig begeleider te waarborgen.
Per geval moet worden toegezien op de publieke borging van de onafhankelijke keuring.
Uit de terugblik blijkt dat sinds 1 oktober 2006 de gefaseerde inwerkingtreding van het Besluit uitvoeringskwaliteit bodembeheer begonnen is. Dit besluit heeft als doel de kwaliteit van bodemintermediairs (bijvoorbeeld adviesbureaus, laboratoria, aannemers, grondbanken en inspecteurs van bodembeschermende bedrijven) te waarborgen met verplichte certificatie en accreditatie.
Ketenbesef op de werkvloer (2008)
Dit rapport stelt dat verschillende ketenpartners rond asbestverwijdering
(Arbeidsinspectie, vrom-Inspectie, gemeenten, om) twijfelen over het nut van de certificerende instellingen en over hun werkwijze: ‘De ketenpartners hebben het sterke vermoeden dat certificerende instellingen te mild optreden tegen malverserende asbestinventarisatie- en sloopbedrijven en dat de certificering ‘een wassen neus is’.’
Implementatie kwaliteitswet zorginstellingen (2009)
In dit rapport constateerden we dat het aantal certificaten en accreditaties in de zorg is toegenomen, vaak onder druk van de zorgverzekeraars. Die stellen het certificeren van kwaliteitssystemen in hun contracten met de zorgaanbieders verplicht. Certificatie dient als sluitstuk van het kwaliteitsbeleid. De Algemene Rekenkamer plaatste hierbij een kanttekening. Veel zorgaanbieders voldoen aan de eis van certificeren, omdat zij
anders financieel gekort worden. Zij hebben echter zelf de nodige scepsis over de (veronderstelde) relatie tussen certificeren en de kwaliteit van de zorg.